石敏

摘要行政綜合執(zhí)法是政府管理部門進行的新型執(zhí)法方式，在行政綜合執(zhí)法的過程中，其現(xiàn)實問題也不斷出現(xiàn)。執(zhí)法權(quán)從分散到集中行使，是政府行政執(zhí)法方式的重大變革。變革引發(fā)問題在所難免，關(guān)鍵在于發(fā)掘解決問題的路徑。本文探討了行政綜合執(zhí)法的現(xiàn)實困境，提出了解決行政綜合執(zhí)法現(xiàn)實困境的對策建議。

關(guān)鍵詞綜合執(zhí)法法治監(jiān)督

一、引言

我國正處于建設(shè)社會主義法治國家時期，行政執(zhí)法在此過程中有舉足輕重的地位，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會分工越來越細，由此社會關(guān)系也趨于復雜化，行政執(zhí)法所涉及的領(lǐng)域也越來越大，這無疑加大了執(zhí)法難度，在許多方面并不能取得令人滿意的效果，比如假冒偽劣商品屢禁不止，城市管理混亂。為了應對這些問題，最近幾年在城市管理中產(chǎn)生了一種新的執(zhí)法模式，即行政綜合執(zhí)法。它在實踐中為解決在執(zhí)法過程中職能交叉，執(zhí)法權(quán)限不清，多頭執(zhí)法等問題提供了新方法。具體做法是依法設(shè)立或經(jīng)依法授權(quán)組建一支新的執(zhí)法隊伍，從不同行政主管部門分流出一定的執(zhí)法權(quán)集中到這支隊伍統(tǒng)一使用。

二、行政綜合執(zhí)法的概念

行政綜合執(zhí)法制度是指一個行政機關(guān)通過一定的法律程序，集中行使有關(guān)幾個行政機關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度，它包含有以下幾層意思：

1、行政綜合執(zhí)法的主體必須是行政機關(guān)

綜合執(zhí)法的主體必須是行政機關(guān)，一方面在職能性質(zhì)上應是執(zhí)行國家法律、法規(guī)，組織和管理國家行政事務的行政機關(guān)，而不能具有其它管理公共事業(yè)的職能。另一方面在機構(gòu)形式上應列入政府序列，作為政府的職能部門，不能將其列為事業(yè)單位。

2、行政綜合執(zhí)法組織的設(shè)立必須通過一定的法律程序

綜合執(zhí)法是改革執(zhí)法體制的一種嘗試，如果可行，就應當將其作為一種執(zhí)法制度確定下來。因此，實施綜合執(zhí)法必須通過一定的法律程序和合法途徑。實施機關(guān)要有合法主體資格，不能像臨時機構(gòu)那樣隨意設(shè)立和撤銷，職權(quán)要通過法律程序賦予，不能用內(nèi)部文件形式。

3、行政綜合執(zhí)法必須是幾個行政機關(guān)的行政檢查權(quán)與處罰權(quán)的綜合

作為綜合執(zhí)法主體的行政機關(guān)必須相對集中地行使多個相關(guān)行政機關(guān)的處罰權(quán)，否則就不構(gòu)成“綜合”。綜合執(zhí)法并不都是將相關(guān)行政機關(guān)所有的行政執(zhí)法權(quán)都集中起來，只是將行政檢查權(quán)和處罰權(quán)集中起來。

4、行政綜合執(zhí)法綜合的職能必須具有相關(guān)性

綜合的職能必須具有相關(guān)性、相近性，便于執(zhí)法人員能全面掌握，做到一次檢查多項內(nèi)容。如果綜合的職能毫不相關(guān)，業(yè)務相距太遠，執(zhí)法人員不可能同時掌握，則難以發(fā)揮綜合的作用。

三、行政綜合執(zhí)法存在的困境

1、行政綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)不夠充分

目前國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律對各試點城市的成功經(jīng)驗予以肯定。各城市為了規(guī)范運作，圍繞實施相對集中處罰權(quán)制度各自制定一系列規(guī)范性文件。由于立法的不一致，屢屢出現(xiàn)一行為觸犯不同法規(guī)與規(guī)章的狀況，這就需要選擇與違法性質(zhì)相符合的最恰當?shù)姆蓷l文，這使得執(zhí)法人員在適用具體的法律條文時不時產(chǎn)生疑問，無所適從。

2、行政綜合執(zhí)法的范圍統(tǒng)一

執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端非常明顯：一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政，影響了行政執(zhí)法嚴肅性；二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務上級，不利于各地進行正常業(yè)務交流，以提高業(yè)務水平；三是一些地方執(zhí)法范圍過大，增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī)的難度，增加了工作強度，造成了執(zhí)法不到位情況。

3、行政綜合執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善

行政綜合執(zhí)法機關(guān)是集中市容、規(guī)劃、市政、園林、環(huán)境保護、工商管理等多方面的行政處罰權(quán)，執(zhí)法的范圍涵蓋了生活的方方面面，因此對其監(jiān)督顯得尤為重要。目前，有權(quán)對行政執(zhí)法機構(gòu)進行外部監(jiān)督的主要是本級政府，但政府的宏觀監(jiān)督很難發(fā)揮應有的作用，而執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督部門也受到部門利益的影響很難正常發(fā)揮作用。

四、行政綜合執(zhí)法的出路

1、加強立法工作

應盡快制定有關(guān)法律、法規(guī)，進一步明確城市綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任，重點要界定綜合執(zhí)法機構(gòu)與各行政主管部門職權(quán)劃分，從根本上理順關(guān)系，清理修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。

2、合理界定綜合執(zhí)法范圍

應堅持以下原則：一是重點突出。以市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心，適當集中其他方面的職權(quán)；二是具有關(guān)聯(lián)性。綜合執(zhí)法內(nèi)容之間在性質(zhì)等方面應有內(nèi)在聯(lián)系；三是易于操作。專業(yè)性、技術(shù)性較強的執(zhí)法工作不宜集中。

3、完善綜合執(zhí)法監(jiān)督機制

一是強化內(nèi)部監(jiān)督。建立科學的考核評價機制和行政執(zhí)法責任制，加大監(jiān)督檢查，實施獎懲制度，從嚴規(guī)范執(zhí)法行為。二是開展社會監(jiān)督。大力實施政務公開，通過新聞媒體、公示板、宣傳欄、宣傳車等有效方式廣泛公布行政綜合執(zhí)法職能與職責范圍，行政處罰的依據(jù)和處罰標準，實施行政處罰的法定程序，辦理流程，服務承諾制度，舉報電話及對執(zhí)法人員違紀的投訴途徑等，達到家喻戶曉，人人皆知。三是完善司法監(jiān)督。保證市民充分行使復議權(quán)和訴訟權(quán)，切實維護公民的司法權(quán)利。通過有效的司法監(jiān)督，促進城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中不斷提高依法行政水平。

五、結(jié)束語

“法的生命在于適用”，當下行政綜合執(zhí)法制度確實存在種種問題，但不可否認的是這項制度精簡機構(gòu)，減少執(zhí)法人員，初步解決城市管理中多頭執(zhí)法，重復執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，對于這項制度我們不應該對此一味的否定，而是想法設(shè)法的克服種種弊端，只有這樣綜合執(zhí)法才可以走出現(xiàn)實的困境，找到一條符合我國國情的執(zhí)法之路。

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（作者單位：西北政法大學法律碩士學院）