石敏
摘要行政綜合執(zhí)法是政府管理部門進(jìn)行的新型執(zhí)法方式,在行政綜合執(zhí)法的過程中,其現(xiàn)實(shí)問題也不斷出現(xiàn)。執(zhí)法權(quán)從分散到集中行使,是政府行政執(zhí)法方式的重大變革。變革引發(fā)問題在所難免,關(guān)鍵在于發(fā)掘解決問題的路徑。本文探討了行政綜合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境,提出了解決行政綜合執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞綜合執(zhí)法法治監(jiān)督
一、引言
我國正處于建設(shè)社會(huì)主義法治國家時(shí)期,行政執(zhí)法在此過程中有舉足輕重的地位,但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)分工越來越細(xì),由此社會(huì)關(guān)系也趨于復(fù)雜化,行政執(zhí)法所涉及的領(lǐng)域也越來越大,這無疑加大了執(zhí)法難度,在許多方面并不能取得令人滿意的效果,比如假冒偽劣商品屢禁不止,城市管理混亂。為了應(yīng)對(duì)這些問題,最近幾年在城市管理中產(chǎn)生了一種新的執(zhí)法模式,即行政綜合執(zhí)法。它在實(shí)踐中為解決在執(zhí)法過程中職能交叉,執(zhí)法權(quán)限不清,多頭執(zhí)法等問題提供了新方法。具體做法是依法設(shè)立或經(jīng)依法授權(quán)組建一支新的執(zhí)法隊(duì)伍,從不同行政主管部門分流出一定的執(zhí)法權(quán)集中到這支隊(duì)伍統(tǒng)一使用。
二、行政綜合執(zhí)法的概念
行政綜合執(zhí)法制度是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)通過一定的法律程序,集中行使有關(guān)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度,它包含有以下幾層意思:
1、行政綜合執(zhí)法的主體必須是行政機(jī)關(guān)
綜合執(zhí)法的主體必須是行政機(jī)關(guān),一方面在職能性質(zhì)上應(yīng)是執(zhí)行國家法律、法規(guī),組織和管理國家行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān),而不能具有其它管理公共事業(yè)的職能。另一方面在機(jī)構(gòu)形式上應(yīng)列入政府序列,作為政府的職能部門,不能將其列為事業(yè)單位。
2、行政綜合執(zhí)法組織的設(shè)立必須通過一定的法律程序
綜合執(zhí)法是改革執(zhí)法體制的一種嘗試,如果可行,就應(yīng)當(dāng)將其作為一種執(zhí)法制度確定下來。因此,實(shí)施綜合執(zhí)法必須通過一定的法律程序和合法途徑。實(shí)施機(jī)關(guān)要有合法主體資格,不能像臨時(shí)機(jī)構(gòu)那樣隨意設(shè)立和撤銷,職權(quán)要通過法律程序賦予,不能用內(nèi)部文件形式。
3、行政綜合執(zhí)法必須是幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán)與處罰權(quán)的綜合
作為綜合執(zhí)法主體的行政機(jī)關(guān)必須相對(duì)集中地行使多個(gè)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán),否則就不構(gòu)成“綜合”。綜合執(zhí)法并不都是將相關(guān)行政機(jī)關(guān)所有的行政執(zhí)法權(quán)都集中起來,只是將行政檢查權(quán)和處罰權(quán)集中起來。
4、行政綜合執(zhí)法綜合的職能必須具有相關(guān)性
綜合的職能必須具有相關(guān)性、相近性,便于執(zhí)法人員能全面掌握,做到一次檢查多項(xiàng)內(nèi)容。如果綜合的職能毫不相關(guān),業(yè)務(wù)相距太遠(yuǎn),執(zhí)法人員不可能同時(shí)掌握,則難以發(fā)揮綜合的作用。
三、行政綜合執(zhí)法存在的困境
1、行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)不夠充分
目前國家立法中,除了《行政處罰法》對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外,尚無一部權(quán)威性的法律對(duì)各試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)予以肯定。各城市為了規(guī)范運(yùn)作,圍繞實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)制度各自制定一系列規(guī)范性文件。由于立法的不一致,屢屢出現(xiàn)一行為觸犯不同法規(guī)與規(guī)章的狀況,這就需要選擇與違法性質(zhì)相符合的最恰當(dāng)?shù)姆蓷l文,這使得執(zhí)法人員在適用具體的法律條文時(shí)不時(shí)產(chǎn)生疑問,無所適從。
2、行政綜合執(zhí)法的范圍統(tǒng)一
執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端非常明顯:一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政,影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性;二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務(wù)上級(jí),不利于各地進(jìn)行正常業(yè)務(wù)交流,以提高業(yè)務(wù)水平;三是一些地方執(zhí)法范圍過大,增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī)的難度,增加了工作強(qiáng)度,造成了執(zhí)法不到位情況。
3、行政綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善
行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是集中市容、規(guī)劃、市政、園林、環(huán)境保護(hù)、工商管理等多方面的行政處罰權(quán),執(zhí)法的范圍涵蓋了生活的方方面面,因此對(duì)其監(jiān)督顯得尤為重要。目前,有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督的主要是本級(jí)政府,但政府的宏觀監(jiān)督很難發(fā)揮應(yīng)有的作用,而執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督部門也受到部門利益的影響很難正常發(fā)揮作用。
四、行政綜合執(zhí)法的出路
1、加強(qiáng)立法工作
應(yīng)盡快制定有關(guān)法律、法規(guī),進(jìn)一步明確城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé),明確其執(zhí)法主體資格,規(guī)范法律責(zé)任,重點(diǎn)要界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各行政主管部門職權(quán)劃分,從根本上理順關(guān)系,清理修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章,消除和減少法律沖突及矛盾,建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。
2、合理界定綜合執(zhí)法范圍
應(yīng)堅(jiān)持以下原則:一是重點(diǎn)突出。以市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心,適當(dāng)集中其他方面的職權(quán);二是具有關(guān)聯(lián)性。綜合執(zhí)法內(nèi)容之間在性質(zhì)等方面應(yīng)有內(nèi)在聯(lián)系;三是易于操作。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作不宜集中。
3、完善綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制
一是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制和行政執(zhí)法責(zé)任制,加大監(jiān)督檢查,實(shí)施獎(jiǎng)懲制度,從嚴(yán)規(guī)范執(zhí)法行為。二是開展社會(huì)監(jiān)督。大力實(shí)施政務(wù)公開,通過新聞媒體、公示板、宣傳欄、宣傳車等有效方式廣泛公布行政綜合執(zhí)法職能與職責(zé)范圍,行政處罰的依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施行政處罰的法定程序,辦理流程,服務(wù)承諾制度,舉報(bào)電話及對(duì)執(zhí)法人員違紀(jì)的投訴途徑等,達(dá)到家喻戶曉,人人皆知。三是完善司法監(jiān)督。保證市民充分行使復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán),切實(shí)維護(hù)公民的司法權(quán)利。通過有效的司法監(jiān)督,促進(jìn)城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中不斷提高依法行政水平。
五、結(jié)束語
“法的生命在于適用”,當(dāng)下行政綜合執(zhí)法制度確實(shí)存在種種問題,但不可否認(rèn)的是這項(xiàng)制度精簡機(jī)構(gòu),減少執(zhí)法人員,初步解決城市管理中多頭執(zhí)法,重復(fù)執(zhí)法擾民的現(xiàn)象,對(duì)于這項(xiàng)制度我們不應(yīng)該對(duì)此一味的否定,而是想法設(shè)法的克服種種弊端,只有這樣綜合執(zhí)法才可以走出現(xiàn)實(shí)的困境,找到一條符合我國國情的執(zhí)法之路。
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(作者單位:西北政法大學(xué)法律碩士學(xué)院)