徐雪麗 張德紅

[摘 要]社會(huì)保障基金是確保社會(huì)保障體系安全運(yùn)行的重要保障，也是構(gòu)成整個(gè)金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了保障社會(huì)保障基金作用的有效發(fā)揮，就必須加強(qiáng)和完善社?；鸬谋O(jiān)管體系，促進(jìn)社?；鸬谋O(jiān)管體制順利運(yùn)轉(zhuǎn)。我國社會(huì)保障基金監(jiān)管存在諸多問題，比如，立法層次不高、法律體系不健全，基金管理信息不透明、不對(duì)稱等。以上問題的存在嚴(yán)重影響了社會(huì)保障體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)對(duì)于社會(huì)安定也構(gòu)成了潛在威脅。通過對(duì)社會(huì)保障基金監(jiān)管體系存在的問題進(jìn)行挖掘，追本溯源，在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國國情對(duì)我國社?；鸨O(jiān)管體系的完善提出針對(duì)性、可行性的對(duì)策和建議，使社?；鹉軌蛘嬲l(fā)揮固本強(qiáng)國的作用。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障管理；社會(huì)保障基金監(jiān)管；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）05 — 0097 — 02

近年來，我國社?；鹨?guī)模以較高的速度逐年增長(zhǎng)。其中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入每年遞增在20%以上，累計(jì)結(jié)余從1998年的 791. 3億元增加到 2006年的 8006億元?！?〕社會(huì)保障基金規(guī)模如此龐大，在整個(gè)運(yùn)行的過程當(dāng)中，眾多的環(huán)節(jié)和步驟就不可避免的充斥著各種風(fēng)險(xiǎn)和漏洞。針對(duì)當(dāng)前違規(guī)使用社?；鸢傅念l頻曝光也驗(yàn)證了中國當(dāng)前社?；鸨O(jiān)管形勢(shì)不太樂觀的事實(shí)，社?；鸨O(jiān)管存在著眾多問題，嚴(yán)重影響了社?；鹱饔玫陌l(fā)揮。因此完善社保基金的監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)基金的使用、運(yùn)營等的監(jiān)管，以最大限度的避免基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等顯得至關(guān)重要。

一、 我國社會(huì)保障基金監(jiān)管體系存在的問題

（一）立法層次不高，法律體系不健全

在社?；鸨O(jiān)管方面，我國雖然出臺(tái)了不少規(guī)范性文件，但是細(xì)細(xì)診斷就會(huì)發(fā)現(xiàn)在眾多的規(guī)范性文件當(dāng)中沒有一部是由人大通過的關(guān)于社會(huì)保障基金監(jiān)管的正式法律，都是一些行政法規(guī)、部門規(guī)章等地方性、部門性法規(guī)、規(guī)章。立法層次低帶來的直接后果就是權(quán)威性不夠，很多社?；鸸芾聿块T視法規(guī)、規(guī)章不顧，依然我行我素、違規(guī)操作。看似全面繁多的規(guī)范性文件卻并沒有對(duì)這些社?；鸸芾聿块T造成強(qiáng)制性、權(quán)威性的壓力。同時(shí)各種部門行政規(guī)范性文件泛濫，使得社會(huì)保障監(jiān)管法律顯得零散與混亂，社?；鸨O(jiān)管部門的執(zhí)法力度受到制約和障礙，導(dǎo)致基金監(jiān)管工作的不到位。

（二）基金管理信息不透明、不對(duì)稱

基金管理信息披露制度不健全，沒有對(duì)相關(guān)基金管理部門造成實(shí)質(zhì)性壓力，迫使他們對(duì)外及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的發(fā)布基金管理信息，最終導(dǎo)致基金管理信息不透明、不對(duì)稱，基金管理部門可以隨意對(duì)外隱瞞重要的管理信息。這樣就會(huì)造成相關(guān)監(jiān)管部門不能及時(shí)、有效地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)覺不了基金管理部門的內(nèi)部暗箱操作現(xiàn)象。同時(shí)作為社會(huì)主體的社會(huì)公眾也不能及時(shí)準(zhǔn)確的獲取社會(huì)保障基金管理的相關(guān)信息，不能對(duì)其有效約束。當(dāng)然造成目前這種信息不透明，不對(duì)稱的結(jié)果除了社保基金管理部門本身的刻意封閉運(yùn)作外，公眾監(jiān)督意識(shí)的缺失也是一個(gè)重要原因，公眾沒有積極主動(dòng)的要求參與到基金監(jiān)管的工作中去。作為社會(huì)監(jiān)管的一大主體——公眾監(jiān)管的缺位，進(jìn)一步加大了各種違規(guī)使用社?；瓞F(xiàn)象的發(fā)生。僅 1996 年國家審計(jì)署對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)兩金專項(xiàng)審計(jì)中，就查出違紀(jì)金額達(dá)90多億元，其中擠占、挪用近 60 億元。〔2〕

（三）基金各管理主體不明確、不獨(dú)立

十四屆三中全會(huì)提出：建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，與勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門管理職能分開。但實(shí)際上這只是行政體系內(nèi)部的分開，不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的分開?！?〕在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是社?；鸬倪\(yùn)營還是社保部門的管理職能，都與地方政府密切相關(guān)，因?yàn)闊o論是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還是社會(huì)保障部門都以政府為依托，并且其各自的職能責(zé)任在實(shí)際運(yùn)營的過程中并沒有界定清晰，最終的結(jié)果就是政府集社保職能于一身。角色模糊不清，效率低下，缺乏一個(gè)獨(dú)立、明確的管理主體。

（四）社?；鸨O(jiān)管過分依賴行政監(jiān)管

與其他國家主要依靠立法來監(jiān)管社保基金形成鮮明對(duì)比的是我國主要采取的是行政手段來對(duì)社?；疬M(jìn)行監(jiān)管。這種制度上的設(shè)計(jì)，無論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性，還是在實(shí)施的效果層面，都存在明顯不足，〔4〕政府本身所具有的有限理性、經(jīng)濟(jì)人屬性等弊端，使得政府在行政管理過程中不可避免的會(huì)存在政府失靈的現(xiàn)象。社?；鸨O(jiān)管如果過分依賴于行政監(jiān)管就會(huì)必然帶來高風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定、低效率。另外，還應(yīng)該看到的是，在對(duì)社?；鸨O(jiān)管的過程中一旦過分的依賴于行政監(jiān)管，除了政府失靈所帶來的弊端，還會(huì)導(dǎo)致缺乏其他主體與行政權(quán)力進(jìn)行抗衡的情況的發(fā)生，這樣行政權(quán)力就會(huì)極易發(fā)生異化，一系列行政部門違規(guī)操作社?；鸬陌讣蜁?huì)不斷發(fā)生。

（五）社?；鸨O(jiān)管力量薄弱

勞動(dòng)和社會(huì)保障部自設(shè)立監(jiān)督司以來，人員長(zhǎng)期處于缺編狀態(tài)。目前我國每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過2萬億元，而部分地區(qū)社?；鸨O(jiān)管的力量比較薄弱?！?〕很多地區(qū)的社?；鸨O(jiān)管力量和工作的實(shí)際需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相匹配，人員數(shù)量已經(jīng)完全不能滿足當(dāng)前快速發(fā)展的社?；鸨O(jiān)管的運(yùn)行。除了普通工作人員數(shù)量上的不足，社?；鹆α勘∪踹€體現(xiàn)在相應(yīng)的社?；鸨O(jiān)管專業(yè)人員的缺乏。目前社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)還普遍存在人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，工作責(zé)任心不強(qiáng)的狀況，這就使得本來監(jiān)管力量就薄弱的現(xiàn)狀更加雪上加霜，監(jiān)管效率進(jìn)一步降低。這就需要有關(guān)部門對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)注重引進(jìn)高質(zhì)量專業(yè)人才。改革組織結(jié)構(gòu)，使人員達(dá)到最優(yōu)配置。

一、 完善我國社會(huì)保障基金監(jiān)管體系的對(duì)策

（一）完善社?；鸨O(jiān)管法律法規(guī)體系

進(jìn)行法制建設(shè)，構(gòu)建健全的法制體系，在加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管方面依然發(fā)揮重要作用。當(dāng)前西方很多國家都通過了關(guān)于社會(huì)保障基金監(jiān)管方面的立法，將社?；鸬谋O(jiān)管工作予以規(guī)范化、法制化。因此我國當(dāng)務(wù)之急也是要完善社?；鸨O(jiān)管法律法規(guī)體系，提高立法層次，制定一部較高法律層級(jí)的行政法規(guī)或法律。加大執(zhí)法力度，做到有法可依，有法必依，明確界定社?；鸬男再|(zhì)、投資運(yùn)營等問題。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)違法者加大懲處力度，對(duì)不正當(dāng)使用社?；鸬男袨槿?，依法追究責(zé)任

（二）充實(shí)社會(huì)監(jiān)督制度，拓寬監(jiān)督渠道

上文已經(jīng)提到社保基金監(jiān)管如果過分依賴于行政監(jiān)管就會(huì)必然帶來高風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定、低效率。在政府失靈和缺乏其他主體與行政權(quán)力進(jìn)行抗衡的情況的下，行政部門違規(guī)操作社保基金的案件就會(huì)不斷發(fā)生。目前很多西方國家對(duì)社保基金的監(jiān)管渠道都進(jìn)行了拓寬，不僅僅依賴于單個(gè)或者幾個(gè)主體。為了克服弊端，我國也可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，拓寬監(jiān)督渠道。具體做法如下，提高公眾的參與熱情，鼓勵(lì)公眾發(fā)揮自身的監(jiān)督權(quán)，讓公眾承擔(dān)起監(jiān)管社?；鸬呢?zé)任。另外，可以建立一個(gè)社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)，最重要的是保證其獨(dú)立性和有效性。最后需要充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道的作用，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

（三）完善基金管理信息披露制度

不完善的基金管理信息披露制度加大了違規(guī)使用社?；鹎闆r的發(fā)生，要想減少違規(guī)事件的發(fā)生就要避免暗箱操作，完善基金管理信息披露制度，加大社保基金運(yùn)營、管理信息的透明化、全面化。筆者認(rèn)為將基金管理信息披露制度予以法制化、強(qiáng)制化，使其具備權(quán)威性，是一個(gè)值得考慮的措施。在相關(guān)法律中要對(duì)基金管理信息披露制度的相關(guān)要求予以明確化、具體化、可操作化，使所有管理部門有法可依，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門刻意隱瞞準(zhǔn)確信息，就要追究其法律責(zé)任。在整個(gè)法律規(guī)定中最重要的是要具有可操作性，具體性、明確性、避免基金管理部門鉆法律的空子，比如在相關(guān)法律中要明確規(guī)定，在社?；鹭?cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和管理報(bào)告中，必須提供注冊(cè)精算師的精算報(bào)告和意見書。〔6〕

（四）建立專業(yè)、獨(dú)立的社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)

在西方國家，一般都建立專門的、專業(yè)的社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)等。建立專門的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?yàn)樯鐣?huì)保障基金的監(jiān)管工作帶來很多的積極影響：可以提高專業(yè)化水平，責(zé)任明確，職責(zé)清晰，避免了相互推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，提高了整個(gè)監(jiān)管工作的效率；作為一個(gè)專業(yè)化的組織，專司其職、責(zé)任明確可以提高工作人員的工作積極性和主動(dòng)性；建立專門的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少了其他監(jiān)管人力物力的投入，明確監(jiān)管主體等。當(dāng)前在我國可以考慮使勞動(dòng)和社會(huì)保障部變成一個(gè)單純負(fù)責(zé)政策制定、行政管理以及監(jiān)督政策實(shí)施的國家機(jī)構(gòu)?！?〕監(jiān)管職能移交給另一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障基金進(jìn)行全面的、專業(yè)化的監(jiān)管。

（五）增強(qiáng)社保基金監(jiān)管力量

鑒于目前我國社保力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社?；鸨O(jiān)管工作，我國需要著重增強(qiáng)監(jiān)管力量，具體做法可以借鑒如下：首先，對(duì)現(xiàn)在任的在職人員進(jìn)行關(guān)于社?；鸨O(jiān)管方面的培訓(xùn)，令其掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，提高專業(yè)化水平、能力；其次，聘用專業(yè)人才進(jìn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高準(zhǔn)入條件，優(yōu)先錄用社保管理專業(yè)的人員，提高整個(gè)監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)水平；最后，注重對(duì)人員的職業(yè)素養(yǎng)進(jìn)行培訓(xùn)，提高其為人民服務(wù)的意識(shí)和責(zé)任感，在不增加財(cái)政開支的前提下，對(duì)其他龐雜、臃腫機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)，將多余編制更多的分配給基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。社保基金監(jiān)管力量是促進(jìn)監(jiān)管工作順利運(yùn)轉(zhuǎn)的硬性指標(biāo)，是監(jiān)管工作取得成效的重要保障。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕巴曙松，譚迎慶，丁波.社?；鸨O(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與建議〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007，（05）：75-78.

〔2〕王博.中國社會(huì)保障基金監(jiān)管中的問題及對(duì)策〔J〕.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（06）：79-81.

〔3〕陸解芬.論我國社會(huì)保障基金監(jiān)管體系的構(gòu)建〔J〕.寧夏社會(huì)科學(xué)，2007，（06）：51-53.

〔4〕馮果，李安安.濫用與規(guī)制：我國社?；鸬谋O(jiān)管缺失及其補(bǔ)救〔J〕.當(dāng)代法學(xué)，2007，（04）：26-29.

〔5〕曹春.略論社?；鸨O(jiān)管存在的問題與對(duì)策〔J〕.政策研究，2010，（04）：30-31.

〔6〕趙麗華.完善我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的對(duì)策研究〔J〕.上海金融，2008，（11）：56-57.

〔7〕梁丹.強(qiáng)化社會(huì)保障基金監(jiān)管再思考〔J〕.中國金融，2008，（01）：74.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕