[摘要] ?民族區(qū)域自治是民族研究中的老“問(wèn)題”，研究論著汗牛充棟，本文論證與之不同，依據(jù)史事分析而非學(xué)理推論，闡述民族區(qū)域自治如何提出、怎樣建立、有何考慮及其特點(diǎn)。中共選擇民族的區(qū)域自治作為政治制度，有借鑒歷朝管理邊疆民族地區(qū)之經(jīng)驗(yàn)，延續(xù)內(nèi)蒙古的工作實(shí)踐，也有少數(shù)民族上層的要求，以及藉此影響爭(zhēng)取西藏地區(qū)。周恩來(lái)在接受“民族區(qū)域自治”時(shí)，加上“的”，成為“民族的區(qū)域自治”，得到政協(xié)代表的認(rèn)可，表明區(qū)域自治是實(shí)質(zhì)，自治是中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)某地區(qū)的自治，接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。中共之所以實(shí)行民族的區(qū)域自治，在于少數(shù)民族能當(dāng)家作主、參與國(guó)家政治生活。民族自治區(qū)的劃分是以地區(qū)而非民族，故有區(qū)域因素，在制度建構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人選擇、相關(guān)管理及地方武裝等上，自治區(qū)與其他地方一樣，由中共領(lǐng)導(dǎo)、服從中央政府;亦有民族因素，除規(guī)定由實(shí)行區(qū)域自治的民族人士擔(dān)任政府領(lǐng)導(dǎo)人外，在立法、教育、執(zhí)法等上，維護(hù)區(qū)域內(nèi)各民族的利益。當(dāng)少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，且有制度保障后，區(qū)域自治應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、文化等上下功夫，利用自治法規(guī)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、改善民生，促進(jìn)文化交流與繁榮。

[關(guān)鍵詞] ?民族的區(qū)域自治;提出;建立;特點(diǎn);堅(jiān)持完善

中圖分類號(hào)：C952 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： ?1674-9391（2015）05-0028-11

基金項(xiàng)目： ?本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“川滇藏區(qū)民主改革”（項(xiàng)目編號(hào)：11BDJ001）、西南民族大學(xué)研究生培養(yǎng)建設(shè)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015-WD-0304）的階段成果。

作者簡(jiǎn)介：秦和平， ?西南民族大學(xué)西南民族研究院教授，主要研究方向：中國(guó)少數(shù)民族史。四川 成都 ?610041

2014年9月5日，在慶祝全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表講話，他說(shuō)：“我們堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，鞏固平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，切實(shí)防止出現(xiàn)民族隔閡、民族沖突的現(xiàn)象?！雹?/p>

為什么習(xí)總書(shū)記將防止出現(xiàn)民族隔閡、民族沖突與堅(jiān)持完善民族區(qū)域自治制度、鞏固社會(huì)主義民族關(guān)系相提并論呢？

習(xí)總書(shū)記的講話，除涉及保障與維護(hù)少數(shù)民族的利益、鞏固社會(huì)主義民族關(guān)系外，還在于說(shuō)明我國(guó)民族自治區(qū)并非是某少數(shù)民族單獨(dú)的自治區(qū)，是生活在該區(qū)域各民族共同的區(qū)域，是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合，“不僅使聚居的民族能夠享受自治權(quán)利，而且使雜居的民族也能享受到自治權(quán)利，從人口多的民族到人口少的民族，從大聚居的民族到小聚居的民族，幾乎都成為相當(dāng)?shù)淖灾螁挝?，充分享受了民族自治?quán)利”[1]（P.373-374），生活在該區(qū)域的各民族都能享受并行使自治的權(quán)利。

本文擬從認(rèn)識(shí)我國(guó)民族區(qū)域自治的由來(lái)、建立及特點(diǎn)，正本清源，闡述堅(jiān)持及完善民族區(qū)域自治制度，才能維護(hù)社會(huì)主義民族關(guān)系，鞏固團(tuán)結(jié)、維護(hù)統(tǒng)一，并走向共同富裕。

一、“民族的區(qū)域自治”的提出及確定

“民族的區(qū)域自治”（簡(jiǎn)稱“民族區(qū)域自治”）作為我國(guó)的政治制度來(lái)說(shuō)，始載于1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議《共同綱領(lǐng)》第五十一條。

不過(guò)，“民族的區(qū)域自治”的提出是在9月17日全國(guó)政協(xié)第二次代表預(yù)備會(huì)。這次預(yù)備會(huì)的主要議程是審議《共同綱領(lǐng)》草案，征集代表的意見(jiàn)，會(huì)前解決“問(wèn)題”。針對(duì)綱領(lǐng)的某些條文，一些代表提出了建議或意見(jiàn)。如劉春代表在草案五十一條實(shí)行“民族自治”內(nèi)加上“區(qū)域”兩字，成為“民族區(qū)域自治”②。會(huì)后，周恩來(lái)考慮并接受一些建議，修改或增加綱領(lǐng)（草案）部分條文，其中第五十一條修改或新增的是（見(jiàn)下，增加部分用下劃線表示）：

第五十一條 ?各少數(shù)民族聚居的地區(qū)， ?應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治， ?按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小， ?分別 ?建立 ?各種 ?民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方 ?及民族自治區(qū)內(nèi)， ?各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有 ?相當(dāng)名額的 ?代表。[2]（P.366）

9月21日，全國(guó)政協(xié)一屆一次會(huì)議召開(kāi)，修改后的《共同綱領(lǐng)》（草案）提交代表審議。22日，周恩來(lái)作了《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》報(bào)告，特別提到“各少數(shù)民族的區(qū)域自治、武裝權(quán)利及其宗教信仰之被尊重，均在條文中加以明確的規(guī)定”[3]（P149），表明“民族的區(qū)域自治”等是采納后新增的③，回應(yīng)了劉春等代表的建議或意見(jiàn)。

我們之所以講“民族的區(qū)域自治”在1949年9月17日首次提出，還有這次預(yù)備會(huì)代表們審議討論《共同綱領(lǐng)》（草案）的用語(yǔ)為證。

9月17日前，人民政協(xié)稱為“新的政治協(xié)商會(huì)議”，用“新政協(xié)”區(qū)別1945年底召開(kāi)的（舊）政協(xié)。16日，新政協(xié)籌備會(huì)常委會(huì)第六次會(huì)議接受相關(guān)建議，決定改“新的政協(xié)會(huì)議”為“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”。因?yàn)橛写隧?xiàng)重要的改動(dòng)，17日提交政協(xié)預(yù)備會(huì)代表審議的《共同綱領(lǐng)》（草案）的標(biāo)題及正文統(tǒng)稱“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”。檔案也反映：周恩來(lái)修改或增添《共同綱領(lǐng)》（草案）的題名及內(nèi)文亦用“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”，而之前的提法并非這樣，從而印證了提出及采納“民族的區(qū)域自治”的時(shí)間。

因此，提議“民族區(qū)域自治”于1949年9月17日;18-19日該意見(jiàn)被周恩來(lái)采納，載入《共同綱領(lǐng)》草案;27日，政協(xié)代表表決通過(guò)《共同綱領(lǐng)》，確定“民族的區(qū)域自治”是中華人民共和國(guó)的政治制度之一。

二、為什么會(huì)選擇民族的區(qū)域自治

關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新型國(guó)家政體，有“聯(lián)邦制”或“民族自治”兩種構(gòu)想及提法。1949年2月，毛澤東在會(huì)見(jiàn)前蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人米高揚(yáng)時(shí)說(shuō)，中共奪取政權(quán)后，對(duì)部分民族地區(qū)或少數(shù)民族給自治權(quán)，實(shí)行自治[4]。6月，周恩來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)籌委會(huì)第三小組負(fù)責(zé)起草《共同綱領(lǐng)》，綱領(lǐng)草稿關(guān)于民族地區(qū)的建政設(shè)想，也是民族自治[5]（P.296）。

9月20日，中共用“民族的區(qū)域自治”替代“民族自治”;再經(jīng)政協(xié)代表審議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》確定，民族的區(qū)域自治作為新中國(guó)的重要政治制度，延續(xù)到今。

為什么中共領(lǐng)導(dǎo)人及政協(xié)代表會(huì)選擇并實(shí)行民族的區(qū)域自治呢？其間有深厚的歷史背景及環(huán)境因素。

首先，實(shí)行區(qū)域自治是對(duì)歷朝中央政府治理部分民族地區(qū)方式的繼承。

中國(guó)是多民族的統(tǒng)一國(guó)家，少數(shù)民族主要分布西部及邊疆地區(qū)，歷代中央政府從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、因俗而治，對(duì)邊疆民族地區(qū)采取區(qū)別內(nèi)地（漢區(qū)）的管理方式，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治，維護(hù)并鞏固國(guó)家的統(tǒng)一。

1911年底，清政府雖被推翻，新生的中華民國(guó)倡導(dǎo)“五族共和”，希望民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)領(lǐng)土完整，實(shí)現(xiàn)管理統(tǒng)一，“蒙、藏、回疆等處，自應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一”。不過(guò)，民國(guó)政府也表示“在地方制度未經(jīng)劃一規(guī)定以前，蒙、藏、回疆應(yīng)辦事宜，均各仍照向例辦理”[6]。毋庸諱言，地方制度實(shí)現(xiàn)劃一，需要長(zhǎng)期的建設(shè)。之前，還得依據(jù)“向例”辦理，即沿襲清朝的方式，繼續(xù)區(qū)域自治。

其后，國(guó)民政府用“邊胞”替代少數(shù)民族、以“邊區(qū)”涵蓋“民族地區(qū)”、用“邊政”表示民族事務(wù)。雖然，“邊”與“內(nèi)”只是地域區(qū)別、距離差異，強(qiáng)調(diào)共性，但國(guó)民政府對(duì)西藏及內(nèi)蒙古等地，保障“自治”④。不過(guò)，這“自治”是區(qū)域自治，并非脫離中國(guó)領(lǐng)土、中央政府管轄的“自治”，“保障”這用語(yǔ)說(shuō)明依據(jù)慣例。

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民終結(jié)了國(guó)民政府的統(tǒng)治，建立中華人民共和國(guó)。新政權(quán)除舊布新，開(kāi)辟“新天地”，建立新制度，施行新管理。不過(guò)，對(duì)部分民族地區(qū)、尤其是邊疆民族地區(qū)，仍考慮用特殊方式加以管理。前引毛澤東與米高揚(yáng)的交談，一再表示共產(chǎn)黨執(zhí)政后，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一，但允許某些少數(shù)民族或民族地區(qū)實(shí)行自治[4]。

與“民族自治”比較，“民族的區(qū)域自治”更反映中共是有條件地沿襲傳統(tǒng)的管理方式，確定區(qū)域自治，限制自治的內(nèi)容及權(quán)限。這也是為什么周恩來(lái)在政協(xié)代表提議的“民族區(qū)域自治”中加上“的”，成為“民族的區(qū)域自治”，得到政協(xié)全體代表認(rèn)同的原因。⑤

其次，民族的區(qū)域自治能體現(xiàn)中共治理少數(shù)民族地區(qū)的理念。

盡管有人認(rèn)為毛澤東在1938年就提出“民族區(qū)域自治”的設(shè)想⑥;之前中共建立的寧夏豫?；孛褡灾握?quán)已表現(xiàn)為區(qū)域自治。不過(guò)，選擇及決定政治制度需要有深入認(rèn)識(shí)的過(guò)程，20世紀(jì)三四十年代，“聯(lián)邦”或“自治”用語(yǔ)仍交錯(cuò)反映在領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)講話或文件上⑦。這說(shuō)明要使民族的區(qū)域自治成為爾后中共建政后的政治制度需要認(rèn)識(shí)、實(shí)踐及接受。

表面觀察，提出、接受及確認(rèn)“民族的區(qū)域自治”時(shí)間較晚，在《共同綱領(lǐng)》定稿前才以它替換“民族自治”，起到“臨門一腳”的決定作用。其實(shí)，“民族的區(qū)域自治”是對(duì)中共在內(nèi)蒙相關(guān)工作的總結(jié)，有實(shí)踐的依據(jù)。

資料反映，中共明確提出“區(qū)域自治”是1945年10月關(guān)于內(nèi)蒙工作的指示中，“對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治。首先從各旗開(kāi)始，爭(zhēng)取時(shí)間，放手發(fā)動(dòng)與組織蒙人的地方自治運(yùn)動(dòng)，建立自治政府（原注，在烏盟、察南等純粹蒙古地區(qū)可以自治政府的形式，在綏東、察南等蒙漢雜居地帶，則有以蒙漢聯(lián)合政權(quán)的形式出現(xiàn)），準(zhǔn)備建立內(nèi)蒙自治籌委會(huì)的組織，統(tǒng)一各盟旗自治運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)”[7]（22冊(cè)P.760）。該方針是針對(duì)國(guó)民黨政府及一些內(nèi)蒙人士的“自治”宣傳，采用區(qū)域自治形式在蒙古族聚居區(qū)建立中共領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)，即根據(jù)地，藉此再逐步擴(kuò)大，奪取全境，建立內(nèi)蒙自治區(qū)政權(quán)⑧。

1947年3月，中央給內(nèi)蒙黨委的指示中又有新提法，除明確區(qū)域自治外，更明確提出建立聯(lián)合政權(quán)的構(gòu)想?！皟?nèi)蒙自治區(qū)與各解放區(qū)關(guān)系問(wèn)題，須根據(jù)兩個(gè)原則解決：一個(gè)以地區(qū)劃分，即是完全盟旗的地方，成立各地區(qū)的民族自治政府;蒙漢雜居、漢人占少數(shù)的地方，仍隸屬民族自治政府，但這些地方政府中須有漢人代表”[7]（P.24冊(cè)P120）。該指示系周恩來(lái)簽發(fā)的，反映了中共的建政構(gòu)想：民族聚居區(qū)（盟、旗），實(shí)行區(qū)域自治;民族雜居區(qū)，建立各族各界聯(lián)合政權(quán)?？缭綍r(shí)空看實(shí)質(zhì)，這項(xiàng)指示與爾后《共同綱領(lǐng)》中的相關(guān)規(guī)定是一脈相承的。

1949年9月18日，周恩來(lái)審讀代表們對(duì)《共同綱領(lǐng)》（草案）的意見(jiàn)，見(jiàn)有代表建議“民族區(qū)域自治”后，聯(lián)系過(guò)去中共在內(nèi)蒙等地的工作⑨，特別在第五十一條添加“民族的區(qū)域自治”，明確了相關(guān)內(nèi)容，即：民族聚居區(qū)，實(shí)行區(qū)域自治;雜居區(qū)，建立各族各界聯(lián)合政權(quán)。

“民族自治”曾是中共對(duì)少數(shù)民族的政治主張，有不足之處，在像中國(guó)這樣歷史悠久的多民族統(tǒng)一國(guó)家，統(tǒng)一是主流，雜居是特點(diǎn)，融合是歸宿，難以實(shí)行民族自治。而“民族的區(qū)域自治”則明確自治的范圍，限于區(qū)域內(nèi)，既體現(xiàn)中共對(duì)建國(guó)后在民族聚居區(qū)建政的構(gòu)想，領(lǐng)土的完整;亦保持歷史的延續(xù)，兼顧了民族因素，維護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利。至此，中共完成從民族自決、民族自治到民族區(qū)域自治的過(guò)程，發(fā)展了馬列主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)，形成了自己的施政理念。

再者，區(qū)域自治是部分少數(shù)民族、主要是邊疆地區(qū)民族代表人士的要求，甚至還有行動(dòng)。

關(guān)于20世紀(jì)以來(lái)蒙古或西藏的“自治”表述，研究成果頗多，恕不重復(fù)。除這兩地外，其他邊疆地區(qū)的民族上層也曾有類似的言行，要求“自治”，有的還想走得更遠(yuǎn)。如云南德宏地區(qū)，1945年8月十個(gè)傣族土司聚集南甸（今梁河）土司衙署召開(kāi)會(huì)議，討論“自治”，表示“向中央政府請(qǐng)?jiān)福乙獔?jiān)決要求批準(zhǔn)，把德宏劃為一個(gè)民族特別區(qū)，由我各土司組織機(jī)構(gòu)，自己治理，來(lái)發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟(jì)”等。因多種因素的限制，該項(xiàng)要求沒(méi)有達(dá)成，自治暫成幻影。個(gè)別民族上層仍不甘心，繼續(xù)活動(dòng)。參會(huì)者之一的潞西（今芒市）土司于1949年6月、1950年4月邀請(qǐng)南甸等多個(gè)土司，還拉攏相鄰緬甸邊地的土司聚會(huì)，再次討論建立“傣族聯(lián)邦”。只因解放軍快速進(jìn)至德宏邊境，挫敗了這一企圖[8]。其實(shí)，這些言行在當(dāng)時(shí)并非個(gè)例，在其他民族上層人士中也有不同程度的表現(xiàn)。

這些言行當(dāng)中，以西康藏區(qū)（今四川省甘孜藏族自治州）民族上層夏格刀登等人的反映具有典型性。1950年3月，西康藏區(qū)剛解放，夏格刀登等人就向西南軍政委員會(huì)主席劉伯承呈信，請(qǐng)求建立自治區(qū)，實(shí)行民族自治。

劉伯承主席閣下：

自從一九三六年朱總司令親自領(lǐng)導(dǎo)下組織“博巴政府”以來(lái)，我們始終一貫的堅(jiān)持著。現(xiàn)在，我們藏族統(tǒng)一的“民主自治同盟”謹(jǐn)提出我們共同的意見(jiàn)：從根本上在中央人民政府最高領(lǐng)導(dǎo)的原則下，請(qǐng)賜給我們將整個(gè)西藏民族組織一個(gè)統(tǒng)一的自治政府。但在目前，原西康省內(nèi)由康定起將語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰相同的康屬藏民請(qǐng)單獨(dú)劃在一個(gè)行政區(qū)域里，與過(guò)去寧、雅兩屬實(shí)不能相處，馬和毛（牦）牛拴在一起，彼此只有害而無(wú)益，這是一定的，敬祈注意……

夏克刀登、邦達(dá)多吉、格打活佛、

格桑悅西、郎吉多吉、張西郎吉呈

一九五○年國(guó)歷三月廿八日[9]

夏格刀登等人不僅要求“自治”，還要求建立單獨(dú)藏族自治區(qū)。顯然，這項(xiàng)要求與該區(qū)域以藏族為主、多民族雜居的狀況不符合，單獨(dú)的民族“自治”難以實(shí)行。但也要指出的是，夏格刀登等人承認(rèn)一個(gè)中國(guó)、愿意接受在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的自治，是區(qū)域自治。這說(shuō)明區(qū)域自治既是中共的主張，也是部分少數(shù)民族的要求。

類似現(xiàn)象在其他地方也有表現(xiàn)，“自治”成為當(dāng)時(shí)部分民族上層的希望，還有行動(dòng)。受傳統(tǒng)觀念、社會(huì)組織及發(fā)育程度等影響，那時(shí)民族上層能夠代表群眾，甚至左右或決定群眾的意愿，因而他們“自治”容易演化為該“民族”的訴求。

1950年7月，鄧小平說(shuō)：“我們的《共同綱領(lǐng)》在政治上規(guī)定了，規(guī)定各少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行區(qū)域自治，綱領(lǐng)宣布出去了;還有在雜居區(qū)域?qū)嵭新?lián)合政府，綱領(lǐng)也宣布出去了。他們高興！但他們?cè)诟吲d中就要求兌現(xiàn)，就要問(wèn)你什么時(shí)候做？真做假做？在哪一個(gè)地方應(yīng)該如何做？這問(wèn)題如果不解決就不行了！”[10]（P.19）透露出中共受到的壓力，“不解決就不行”，反映部分少數(shù)民族對(duì)此的迫切要求，說(shuō)明區(qū)域自治勢(shì)在必行。

從西南推行民族區(qū)域自治的實(shí)踐證明了，并且繼續(xù)證明著民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。凡是建立了民族自治區(qū)的地區(qū)，顯著地增強(qiáng)了各族人民的愛(ài)國(guó)主義、積極性和自動(dòng)精神，加強(qiáng)了民族間和民族內(nèi)部的，密切了中央與邊疆的聯(lián)系，鞏固了祖國(guó)的統(tǒng)一，并密切了自治機(jī)關(guān)同人民的聯(lián)系，逐步促進(jìn)了自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，逐漸改變著自治區(qū)的社會(huì)面貌。即使在工作開(kāi)展較遲的地區(qū)，一旦實(shí)行了民族區(qū)域自治，就能有力地團(tuán)結(jié)各族人民，領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的進(jìn)行。經(jīng)驗(yàn)證明，凡有條件建立自治區(qū)的地區(qū)，即應(yīng)著手籌備建立，早建立比遲建立好[11]。

的確，宣傳并實(shí)行民族的區(qū)域自治，掌握了“旗幟”，傳承了慣例，順應(yīng)民族上層的要求，維護(hù)統(tǒng)一，預(yù)防分裂，實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)，作用積極。1953年7月，全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議再作總結(jié)，高度評(píng)價(jià)民族區(qū)域自治：

帝國(guó)主義和國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治過(guò)去用民族壓迫政策剝奪了少數(shù)民族的自治權(quán)，不容許他們建立自己的政權(quán);而我們必需實(shí)行民族的區(qū)域自治，使少數(shù)民族有自己的政權(quán)，有管理自己內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，這是一個(gè)極其顯明的對(duì)照……

如果我們不這樣做，那末我們?cè)鯓尤ソ⒃陟柟讨醒牒瓦吔髅褡彘g的關(guān)系和聯(lián)系呢？如何建立各民族間的相互信任呢？用什么事實(shí)來(lái)說(shuō)服或駁斥民族分裂主義傾向和打擊帝國(guó)主義的分裂陰謀呢？如何使落后的民族從當(dāng)前發(fā)展階段逐漸躋于先進(jìn)民族的行列，從而使他們有可能發(fā)展為社會(huì)主義的民族呢？很明顯，不實(shí)現(xiàn)和不經(jīng)過(guò)民族區(qū)域自治，都是做不到的[12]（5冊(cè)P.652-653）。

還有，區(qū)域自治能促進(jìn)西藏地區(qū)和平解放、接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)價(jià)值重要。

當(dāng)《共同綱領(lǐng)》確定實(shí)施民族區(qū)域自治時(shí)，中國(guó)大陸尚未完全獲得解放，中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)西部地區(qū)、特別民族聚居區(qū)的情況掌握不夠全面，但清楚蒙古、新疆及西藏地區(qū)是蒙古族、維吾爾族和藏族的聚居地，考慮實(shí)施特殊的管理方式。內(nèi)蒙古于1947年6月創(chuàng)建自治區(qū)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域自治;1949年底，新疆地區(qū)得到解放;尚未解放的少數(shù)民族聚居區(qū)是西藏地區(qū)。

為了阻止外國(guó)圖謀西藏，中共考慮爭(zhēng)取僧俗上層，拒絕利誘，在解放后的西藏地區(qū)實(shí)行自治。1949年9月3日，新華社發(fā)表《決不容許外國(guó)侵略者吞并中國(guó)的領(lǐng)土——西藏》社論，宣布中共的政策，“是主張少數(shù)民族的自治，尊重各民族的宗教信仰、文化習(xí)慣的，凡是知道內(nèi)蒙解放區(qū)和甘肅已解放的回民區(qū)情況的人，已經(jīng)不再有懷疑了”[13]（P.148）。就是說(shuō)，中共愿意西藏地區(qū)實(shí)行民族自治。接著，《人民日?qǐng)?bào)》刊載桑吉悅希（天寶）署名文章《西藏全體同胞準(zhǔn)備迎接勝利的解放》，聲稱新中國(guó)即將建立，“我藏族也得到真正的自治，至于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育各方面的建設(shè)，也必然會(huì)在中共和新國(guó)家的積極幫助下得到飛躍的發(fā)展，內(nèi)蒙自治區(qū)的榜樣，使我們對(duì)于藏族在新中國(guó)大家庭中光明的發(fā)展前途充滿了無(wú)限的信心”[14]，說(shuō)明中共允許西藏地區(qū)依照內(nèi)蒙地區(qū)，實(shí)現(xiàn)“真正的自治”。

9月底，《共同綱領(lǐng)》經(jīng)政協(xié)代表審議通過(guò)，“民族的區(qū)域自治”成為新中國(guó)的政治制度之一。根據(jù)規(guī)定，西藏地區(qū)要實(shí)行區(qū)域自治。11月，毛主席決定解放軍進(jìn)軍西藏，完成祖國(guó)領(lǐng)土（大陸）的解放，并確定兩條原則：“第一是‘區(qū)域自治，第二是進(jìn)軍西藏‘不吃地方。這兩條搞好了，才能解決西藏問(wèn)題，也才能解決團(tuán)結(jié)起來(lái)、鞏固國(guó)防的問(wèn)題。”[10]（P.24）

1950年1月，外交部發(fā)表聲明，闡述中共的主張，“西藏是中華人民共和國(guó)的領(lǐng)土，這是全世界沒(méi)有人不知道也從不否認(rèn)的事實(shí)”。這表明中央人民政府對(duì)西藏地區(qū)的政策：“在我們中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)域自治，而這在人民政協(xié)的共同綱領(lǐng)上是已經(jīng)規(guī)定了的，如果拉薩當(dāng)局在這個(gè)原則下派出代表到北京談判西藏的和平解放的問(wèn)題，那么，這樣的代表自將受到接待……”就是說(shuō)，中央政府愿以區(qū)域自治為條件，與西藏地方政府（噶廈）開(kāi)展談判。

為什么中央人民政府強(qiáng)調(diào)解放后的西藏地區(qū)實(shí)行區(qū)域自治呢？除履行《共同綱要》的規(guī)定外，也是繼承過(guò)去中央政權(quán)對(duì)西藏的管理方式。盡管在國(guó)體上，人民政府不同于舊政權(quán)，但在治理上有繼承性：西藏是中國(guó)的領(lǐng)土，中央政府采取有別于內(nèi)地的管理方式，暫時(shí)保存舊制度。不同的是，國(guó)民政府保障“自治”，人民政府實(shí)行“區(qū)域自治”。在“自治”前設(shè)地域的限制，強(qiáng)調(diào)西藏地區(qū)是中國(guó)的領(lǐng)土，并在制度上杜絕了“大藏區(qū)”⑩。這項(xiàng)制度也得到達(dá)賴?yán)锛吧咨蠈拥恼J(rèn)可，他們接受了中共提出的談判主張，贊同區(qū)域自治，載入《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》（簡(jiǎn)稱十七條）中B11。

三、民族區(qū)域自治的特點(diǎn)

1949年9月7日，周恩來(lái)在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》報(bào)告中，談到國(guó)家制度時(shí)，說(shuō)“我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力……內(nèi)蒙古是解放了的，它便有了雙重的代表，少數(shù)民族方面的代表和區(qū)域代表”B12。該報(bào)告中關(guān)于內(nèi)蒙古有“區(qū)域”與“民族”雙重代表的提法，實(shí)則是指民族的區(qū)域自治，此處的民族不單指蒙古族，是泛指生活在內(nèi)蒙地區(qū)的所有民族B13，說(shuō)明周恩來(lái)已明確民族區(qū)域自治的想法。

18日，周恩來(lái)審讀政協(xié)代表對(duì)《共同綱領(lǐng)》（草案）的意見(jiàn)后，接受了建議，但在“民族”與“區(qū)域自治”間添加了“的”字，而非照搬“民族區(qū)域自治”。“的”在語(yǔ)法中起定語(yǔ)作用，周恩來(lái)之所以會(huì)選擇“的”字，表明“民族的區(qū)域自治”指人民政權(quán)在少數(shù)民族聚居區(qū)是實(shí)行區(qū)域自治而非民族自治。

從“少數(shù)民族聚居區(qū)應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治”規(guī)定中，還可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一、民族的區(qū)域自治指中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)某區(qū)域自治，表示中華人民共和國(guó)是整體，不能分離;二、區(qū)域自治，區(qū)域是地方一級(jí)，必須接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)域自治從國(guó)家制度構(gòu)建上明確中國(guó)是統(tǒng)一的，不容分裂的;民族自治區(qū)是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，自治機(jī)關(guān)應(yīng)該也必須接受上級(jí)部門、中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。于是，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（1952）規(guī)定：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國(guó)領(lǐng)土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，并受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)?！痹摋l文之所以選用兩個(gè)“統(tǒng)”字，就是要確定這兩層關(guān)系：統(tǒng)一中國(guó)內(nèi)的地方制度。

四、創(chuàng)建民族自治區(qū)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治的具體實(shí)踐

中共提出并確定民族的區(qū)域自治固然重要，但認(rèn)識(shí)該項(xiàng)制度如何從文本規(guī)定到制度建設(shè)，從建設(shè)健全的層面闡述更有價(jià)值。

1950年初，除西藏地區(qū)外，全國(guó)大陸基本獲得解放。創(chuàng)建民族自治區(qū)，實(shí)行區(qū)域自治，影響并爭(zhēng)取西藏地區(qū)顯得尤其迫切。劉伯承、鄧小平在與西康藏民代表的交談中，提出了創(chuàng)建自治區(qū)的組織構(gòu)想及相關(guān)安排。7月下旬，鄧小平在會(huì)見(jiàn)中央民族訪問(wèn)團(tuán)時(shí)，表示選擇西康藏區(qū)創(chuàng)建自治區(qū)，實(shí)踐《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定。西南局民委主任王維舟還特別闡述創(chuàng)建自治區(qū)、實(shí)行區(qū)域自治的特殊作用：

迅速試行區(qū)域自治，以推動(dòng)整個(gè)民族工作……區(qū)域自治在各少數(shù)民族心目中始終是一個(gè)最關(guān)心的大問(wèn)題，因此我們必須在西南很快選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)貐^(qū)首先試行起來(lái)，由一點(diǎn)做起，取得經(jīng)驗(yàn)，然后逐步推廣。有了區(qū)域自治，他們的信心提高了、覺(jué)悟增強(qiáng)了，群眾的積極性發(fā)揮起來(lái)了，那么整個(gè)一套的團(tuán)結(jié)少數(shù)民族的工作就能循序推進(jìn)，我們從而加以協(xié)助，收效就愈益迅速。[15]

11月，在西南局的領(lǐng)導(dǎo)下，中央民族訪問(wèn)團(tuán)協(xié)助西康區(qū)委、康定地委創(chuàng)建西康省藏族自治區(qū)（今四川省甘孜藏族自治州）。該自治區(qū)是新中國(guó)首個(gè)經(jīng)過(guò)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、反復(fù)協(xié)商、全面構(gòu)建的地區(qū)級(jí)自治區(qū)，并提供了創(chuàng)建民族自治區(qū)的范式與步驟。

中國(guó)的民族分布是大雜居、小聚居，交錯(cuò)雜居，絕大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)既是聚居區(qū)，也是雜居區(qū)。在創(chuàng)建民族自治區(qū)時(shí)，面臨如何確定及劃分少數(shù)民族聚居區(qū)范圍的問(wèn)題。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，除注意少數(shù)民族分布外，還應(yīng)考慮地方實(shí)際及歷史沿革。經(jīng)過(guò)研究，新建的西康藏族自治區(qū)以原來(lái)行政區(qū)，即歷史上西康省的康屬地區(qū)為范圍，這也說(shuō)明民族自治區(qū)的劃分是以地域而并非民族。隨后，劉格平在向政務(wù)院匯報(bào)時(shí)，將此作為建立民族自治區(qū)的基本經(jīng)驗(yàn)，“各自治區(qū)或民族民主聯(lián)合政府的區(qū)域劃分，原則上應(yīng)按原行政區(qū)域，一般不動(dòng)，以免發(fā)生不必要的糾紛”[16]。

其間，他還將該經(jīng)驗(yàn)向相關(guān)省份介紹，說(shuō)明緣由。“區(qū)域自治的行政區(qū)劃，西南也提出了。過(guò)去的區(qū)域是很不合理的，但已有些歷史性的聯(lián)系，重新劃分會(huì)引起糾紛，西北曾因此出大亂子。云南的情況，今天如果重劃，也勢(shì)將引起亂子。今天，在原則上是原來(lái)區(qū)域不變，按各民族人口考慮區(qū)域自治或建立聯(lián)合政權(quán)”[17]。

由于民族自治區(qū)按舊的行政區(qū)劃分，確定區(qū)域的邊界，而大多數(shù)舊行政區(qū)，包括民族地區(qū)，少數(shù)民族在當(dāng)?shù)厝丝谥姓忌贁?shù)。若以舊行政區(qū)建立民族自治區(qū)，不免導(dǎo)致少數(shù)民族，包括該區(qū)域中“實(shí)行自治的民族”在總?cè)丝谥姓忌贁?shù)，不符合“民族聚居區(qū)”這一規(guī)定。其實(shí)，在建立民族自治區(qū)上，中共對(duì)少數(shù)民族占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?、是不是真正的少?shù)民族聚居區(qū)沒(méi)有過(guò)多計(jì)較，“民族的區(qū)域自治，是中華人民共和國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，遵循著中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)新路前進(jìn)的，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治（原注：不應(yīng)以少數(shù)民族所占當(dāng)?shù)厝丝诘囊欢ū壤秊榛A(chǔ)，這種看法是錯(cuò)誤的，違反共同綱領(lǐng)的），這是一個(gè)總原則和大前提。”[18]說(shuō)明建立自治區(qū)目的是保障和提高少數(shù)民族的權(quán)利，幫助其建立政權(quán)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，參與政治生活，著眼點(diǎn)在于國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)。“民族區(qū)域自治是我國(guó)人民民主制度下民族平等的主要標(biāo)志。民族壓迫制度廢除以后，民族平等在政治上的主要內(nèi)容，就是各少數(shù)民族對(duì)于本民族自治地區(qū)的地方性的事務(wù)實(shí)行當(dāng)家作主”[19]。

中華人民共和國(guó)成立之初，各地根據(jù)政務(wù)院及中央政治局的指示，為保障少數(shù)民族的利益，幫助少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，在有少數(shù)民族的地方，按照舊行政區(qū)建立自治區(qū)，且數(shù)量龐大。如1953年上半年西南地區(qū)（川、滇、黔三?。┙ㄓ忻褡遄灾螀^(qū)200個(gè)，內(nèi)有專區(qū)級(jí)5個(gè)，縣級(jí)14個(gè)，區(qū)級(jí)28個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)153個(gè)。其中也有不以舊行政區(qū)而擴(kuò)大創(chuàng)建的自治區(qū)，如四川阿壩藏族羌族自治州（原四川藏族自治區(qū)）是原茂縣專區(qū)與綽斯甲各部、草地各部落等合并建立的。

1954年9月，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定民族自治區(qū)的行政級(jí)別是：自治區(qū)、自治州、自治縣。鄉(xiāng)沒(méi)有自治權(quán)，稱民族鄉(xiāng)。接著，取消了各界各族聯(lián)合政權(quán)。即使這樣，在多數(shù)民族自治區(qū)，少數(shù)民族占總?cè)丝谏贁?shù)的現(xiàn)象沒(méi)有變化，并按舊行政區(qū)確定自治區(qū)的行政級(jí)別。

在依據(jù)憲法規(guī)定規(guī)范各民族自治區(qū)的級(jí)別時(shí)，廣西省出現(xiàn)桂西僮（壯）族自治區(qū)的地位問(wèn)題。桂西僮族自治區(qū)原由幾個(gè)地區(qū)合并，若套自治州，則小;若升為省，則大。為維護(hù)少數(shù)民族的利益，中央考慮改廣西省為壯族自治區(qū)。1957年3月，周恩來(lái)在籌建廣西壯族自治區(qū)會(huì)上講話，闡述民族的區(qū)域自治。他說(shuō)“我們不主張民族分立，也沒(méi)有采用聯(lián)邦制。我們采取這樣的政策，主張合，不主張分，是適合我國(guó)的歷史情況和社會(huì)環(huán)境的”。針對(duì)擬建的自治區(qū)存在壯族人口少而名之壯族自治區(qū)的問(wèn)題，周恩來(lái)重申“合與分”的優(yōu)劣利弊，“合則雙利，分則兩害”，以及漢族“還債”等加以規(guī)勸。但他也認(rèn)為“在民族自治地方，少數(shù)民族自治，漢族又占多數(shù)，因而可以考慮將來(lái)在自治區(qū)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)中對(duì)各民族人員作適當(dāng)?shù)陌才拧盵20]，這體現(xiàn)了我國(guó)民族自治區(qū)的特殊性，多族共處、民族平等，共同發(fā)展。

8月，青島民族工作會(huì)議上，周恩來(lái)對(duì)此再作解釋，“在中國(guó)適宜于實(shí)行民族區(qū)域自治，而不宜于建立也無(wú)法建立民族共和國(guó)”;指出民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的結(jié)合，使區(qū)域內(nèi)各族都能享受自治的權(quán)利，等等[1]（P.373-374）。這番講話清楚表明我國(guó)的民族自治區(qū)既有民族因素，也有區(qū)域因素，當(dāng)中的“民族”包括生活在該區(qū)域的所有民族，都應(yīng)享受均等的自治權(quán)利;只是為保障少數(shù)民族的利益，體現(xiàn)漢族“幫助”少數(shù)民族，以及民族團(tuán)結(jié)、互助，平等友愛(ài)，采用了某民族自治區(qū)的名稱。

周總理的解釋說(shuō)明如果將區(qū)域自治片面理解為某少數(shù)民族的自治區(qū)，民族自治就是某“區(qū)域自治”民族的自治，勢(shì)必成為少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)人，少數(shù)人的“自治”而多數(shù)人的不自治。這背離歷史慣例，不符合民主及平等的原則，違反中共建立民族自治區(qū)的目的，與“平等、團(tuán)結(jié)、互助、繁榮”的民族關(guān)系相對(duì)立。

五、建立及堅(jiān)持完善民族區(qū)域自治的認(rèn)識(shí)

民族自治區(qū)既含民族自治，又是區(qū)域自治。作為區(qū)域自治，在制度上明確自治區(qū)是中國(guó)不可分離的部分，自治區(qū)政府是地方一級(jí)政權(quán)，必須接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，因此各自治區(qū)建立時(shí)，制度構(gòu)建、機(jī)構(gòu)設(shè)立及自治機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選擇等是與全國(guó)各地相同的。

首先，建立自治機(jī)關(guān)及選擇領(lǐng)導(dǎo)人?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定“人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之”。就是說(shuō)，由人民代表選舉而非冊(cè)封政府領(lǐng)導(dǎo)人，組建自治區(qū)域政府，行使行政權(quán)。受歷史及人文因素等的影響，采取普選形式選出人民代表推選自治區(qū)域政府的領(lǐng)導(dǎo)人確有困難。于是，中共采取代表協(xié)商的方式：從小范圍的各族各界代表協(xié)商起步，逐步擴(kuò)大，吸收更多的代表，成立大范圍的協(xié)商會(huì)，用協(xié)商會(huì)替代人代會(huì)，選舉自治機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，明確自治區(qū)域政府的任務(wù)及職責(zé)等。這種從實(shí)際出發(fā)的協(xié)商方式，起到普選效果，代表各族各界的意愿，行使人代會(huì)的職能，因而政協(xié)在各民族自治區(qū)早于人大建立，曾有立法權(quán)及人事權(quán)。由于民族自治區(qū)多為民族雜居區(qū)，在協(xié)商產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人以前，首先是制定和通過(guò)“團(tuán)結(jié)公約”，以團(tuán)結(jié)化解隔閡，求得共識(shí)，這也是民族自治區(qū)建立的特點(diǎn)之一。

從1954年起，各自治區(qū)先后普選人民代表，建立人代會(huì)，行使立法權(quán)，選舉自治機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，確定政府的任務(wù)等，從而與其他地方人民政府的產(chǎn)生程序相同。唯有例外者，是西藏地區(qū)[21]（P.104-105）。1965年，西藏自治區(qū)成立后，亦采取全國(guó)同一的方式：人民選舉代表，代表選舉自治地方的領(lǐng)導(dǎo)人，確定任務(wù)，審議其他。說(shuō)明權(quán)力來(lái)源各族人民，服務(wù)各族人民。

與之相應(yīng)的是，各民族自治區(qū)各類機(jī)關(guān)與全國(guó)各地相同，依法行使權(quán)力。在各民族自治區(qū)建立后，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)仍是“四大班子”（黨委、政府、人大、政協(xié)）及“四小班子”（公安、財(cái)政、稅收、組織人事）等，依法行使權(quán)力。略有區(qū)別者，只是名稱而已。

再者，各民族自治區(qū)，仍是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門通力配合。在創(chuàng)建民族自治區(qū)時(shí)，黨委實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)（時(shí)稱“幫助”），既是中共的本身職責(zé)，也是部分民族上層的要求，希望“幫助”他們更好實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。毋庸解釋，“幫助”就是指導(dǎo)。因之，在各級(jí)自治區(qū)，除建立黨委（時(shí)稱“工委”）外，在自治機(jī)關(guān)內(nèi)，有不少黨員干部，他們均是被代表選舉而上，擔(dān)任重要職務(wù)，中共在各自治區(qū)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。

還有，將地方民族武裝新建為人民軍隊(duì)，中共掌握了“槍”?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定民族自治區(qū)有組織公安部隊(duì)的權(quán)利。各民族自治區(qū)可以組建本地公安部隊(duì)，或?qū)⒌胤轿溲b轉(zhuǎn)為公安部隊(duì)。

1949年11月，中共中央西北局考慮在民族地區(qū)“提升部分民族軍為人民解放軍，有重點(diǎn)地建立各少數(shù)民族人民的地方公安部隊(duì)，派強(qiáng)的少數(shù)民族干部去工作”[22]（P.398）;次年4月，中共西康區(qū)委報(bào)告：在西康藏區(qū)擬設(shè)軍分區(qū)，“民槍則按其住地及數(shù)目，委以‘自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)、‘司令等名義，受分區(qū)或縣大隊(duì)司令部之指揮”;彝區(qū)的軍事組織與之相同，唯有例外者，對(duì)彝民則“按其原‘支系統(tǒng)，委以隊(duì)長(zhǎng)名義，歸縣自衛(wèi)總隊(duì)指揮”[23]。兩地黨委的意見(jiàn)是保留原有的地方民族武裝，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)這些意見(jiàn)，中央暫沒(méi)有給予指示B14[24]。

當(dāng)時(shí)，鄧小平敏銳看到這些情況，組建自治地方的武裝力量不能采取接管或改編舊地方民族武裝的方式，要新建由中共領(lǐng)導(dǎo)的地方民族武裝?！皠?chuàng)造一個(gè)由我黨干部及先進(jìn)分子掌握的藏族武裝。這個(gè)武裝屬于人民解放軍之一部分，吸收藏族中的優(yōu)秀青年參加，其待遇與解放軍同。先成立一兩個(gè)連，再逐漸擴(kuò)大為一個(gè)團(tuán)。這個(gè)部隊(duì)一方面是軍隊(duì)，一方面是生產(chǎn)隊(duì)，一方面又是一個(gè)培養(yǎng)干部的學(xué)校，同時(shí)又表示了少數(shù)民族有參加國(guó)家軍隊(duì)建設(shè)的同等的權(quán)利。如果這樣辦，現(xiàn)在康區(qū)的藏族黨員和團(tuán)員，主要應(yīng)放到這個(gè)部隊(duì)中去起骨干和領(lǐng)導(dǎo)作用”[25]（P.242）。根據(jù)鄧小平的指示，部分自治區(qū)通過(guò)招募形式分別建立藏民團(tuán)、彝民團(tuán)或××團(tuán)，采取“槍換肩”形式，將舊地方民族武裝的武器轉(zhuǎn)移在自衛(wèi)隊(duì)手中，人民掌握武器，確立領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。

藉組建“藏民團(tuán)”、“彝民團(tuán)”等地方民族武裝（公安部隊(duì)），履行了《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，由于它們屬于解放軍系列，黨委指揮了藏民團(tuán)或彝民團(tuán)等，意味中共領(lǐng)導(dǎo)“槍”。

其后，制訂及修改《民族區(qū)域自治法》時(shí)，對(duì)組建武裝的條文加以限制，規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民族自治區(qū)可以組織地方公安部隊(duì)，用于維持社會(huì)治安。其實(shí)，這項(xiàng)規(guī)定與各地是一個(gè)樣，能否組建公安部隊(duì)的決定權(quán)在國(guó)務(wù)院。

當(dāng)然，民族區(qū)域自治中包含民族因素。從政治上講，“民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”?！懊褡遄灾巍北憩F(xiàn)為少數(shù)民族、主要是“實(shí)行區(qū)域自治的民族”能當(dāng)家作主，行使權(quán)力，管理本民族內(nèi)部事務(wù)。

在行政權(quán)及立法權(quán)上，《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（1952年）規(guī)定：“各民族自治區(qū)人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之;同時(shí)，應(yīng)包括自治區(qū)內(nèi)適當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族和漢族的人員”。該規(guī)定突出了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”的地位，體現(xiàn)當(dāng)家作主，管理事務(wù)。

《民族區(qū)域自治法》（1984、2001）明確規(guī)定自治地方的人大主任或副主任，由實(shí)行區(qū)域自治的民族（簡(jiǎn)稱“區(qū)域自治民族”）的公民擔(dān)任;區(qū)政府主席、州長(zhǎng)或縣長(zhǎng)亦由區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任，實(shí)行責(zé)任制，分別主持本級(jí)人民政府的工作。法律也規(guī)定，各級(jí)政府機(jī)關(guān)人員不再以實(shí)行區(qū)域自治的民族為主要成分，由“盡量”到“合理”配備“區(qū)域自治民族”及各民族的人員，體現(xiàn)民主的原則，亦反映民族自治區(qū)的性質(zhì)。

自治區(qū)還在立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)，使用本民族語(yǔ)言文字、發(fā)展民族教育和文化，以及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政稅收等方面，均程度不同地體現(xiàn)民族因素。這些規(guī)定有“寬度”，也有“靈活”，依據(jù)實(shí)際，制定并實(shí)行相關(guān)政策。具體闡述從略。

實(shí)行區(qū)域自治、創(chuàng)建民族自治區(qū)的基本原因是中共幫助少數(shù)民族掌握政權(quán)、當(dāng)家作主，“從根本上改變了舊中國(guó)一個(gè)民族統(tǒng)治別的民族，被統(tǒng)治民族無(wú)權(quán)參與國(guó)家政治生活和管理自己內(nèi)部事務(wù)的狀況，保證了各民族在一切權(quán)利方面完全平等”[26]（P.710），原則上少數(shù)民族有自己的自治地方B15，掌握政權(quán)，這是民主革命的任務(wù)。當(dāng)該任務(wù)得到實(shí)現(xiàn)并延續(xù)下來(lái)，且有制度保障，中國(guó)已進(jìn)入社會(huì)主義后，區(qū)域自治應(yīng)從制度上保障及加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變貧窮，改善民生;促進(jìn)交流，繁榮文化。鄧小平認(rèn)為解決民族問(wèn)題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)[27]（P.104）。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小差距，“我們一方面要從政治上堅(jiān)決實(shí)行民族區(qū)域自治和民族民主聯(lián)合政府，而更重要、更根本的問(wèn)題，是要使各兄弟民族人民的經(jīng)濟(jì)生活一天天好起來(lái)，沒(méi)有這一點(diǎn)，愛(ài)國(guó)主義是鞏固不起來(lái)的。”[28]（P.498）就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、群眾生活不改善、差距仍然存在，即使幫助少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，也不能解決問(wèn)題。不僅愛(ài)國(guó)主義不能鞏固，民族團(tuán)結(jié)也無(wú)法實(shí)施，隔閡難以化解，甚至發(fā)生沖突。因而，堅(jiān)持完善民族區(qū)域自治制度，除維護(hù)區(qū)域內(nèi)各族人民的利益、保障各族人民當(dāng)家作主外，應(yīng)利用并發(fā)揮民族因素與區(qū)域因素中的“優(yōu)勢(shì)”，在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)及特色文化上下功夫，“現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)已經(jīng)搞了區(qū)域自治，搞了民族民主聯(lián)合政府，關(guān)系已經(jīng)穩(wěn)定起來(lái)了，團(tuán)結(jié)起來(lái)了，那么進(jìn)一步的問(wèn)題是什么呢？中心問(wèn)題就是要使他們能夠買到東西、買到鹽、買到布，使他們吃得上、穿得上，也就是使他們從經(jīng)濟(jì)上得到利益”[29]（P.547）。有差別就有交流，交流促進(jìn)融合，共同富裕、共同發(fā)展。這些應(yīng)是當(dāng)前堅(jiān)持和發(fā)展民族區(qū)域自治的關(guān)鍵，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、繁榮及交融上縮小差別，化解隔閡，消除沖突，鞏固并增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

綜上所述，“民族的區(qū)域自治”在第一屆全國(guó)政協(xié)即將召開(kāi)時(shí)提出，得到采納，成為新中國(guó)的政治制度。提出的時(shí)間雖短促，卻有著中共在內(nèi)蒙等地的實(shí)踐為基礎(chǔ)，理論聯(lián)系了實(shí)際，因之得到認(rèn)同。民族的區(qū)域自治既沿襲歷史上少數(shù)民族地區(qū)建制與管理的成例，也考慮到邊疆民族地區(qū)民族上層的相關(guān)要求，從實(shí)踐上推動(dòng)了西藏地區(qū)實(shí)現(xiàn)和平解放。

中共之所以選擇并實(shí)行民族的區(qū)域自治，還在于幫助少數(shù)民族建立政權(quán)、當(dāng)家作主，參與政治生活，實(shí)現(xiàn)民族平等、相互幫助、繁榮和諧。但民族自治區(qū)的建立是以舊行政區(qū)為范圍，甚至超過(guò)原來(lái)行政區(qū)，反映出中國(guó)各民族分布是大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居，你中有我、我中有你的格局。民族自治區(qū)不全等于某少數(shù)民族的聚居區(qū)，更揭示中國(guó)民族自治區(qū)有民族因素，也有區(qū)域因素，是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。在自治區(qū)內(nèi)，各民族的地位平等，享有自治權(quán)利，既符合創(chuàng)建自治區(qū)的目的，也能建立并鞏固平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系。

由于兼具民族因素和區(qū)域因素，民族自治區(qū)有與全國(guó)其他地方制度相同的一面，也有民族因素的一面。當(dāng)中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入社會(huì)主義，少數(shù)民族已掌握政治權(quán)力、當(dāng)家作主、管理本民族事務(wù)有制度保障后，堅(jiān)持和完善區(qū)域自治則著力于經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域，從制度上促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各族人民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化進(jìn)步，給以法理依據(jù)。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治是必須的，也是必然的，應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、建設(shè)文化等方面多下些功夫，運(yùn)用“自治”權(quán)利來(lái)保障及促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮，讓區(qū)域內(nèi)各民族都參與并享受區(qū)域自治的“紅利”，促進(jìn)團(tuán)結(jié);否則，則會(huì)造成民族隔閡，甚至釀生沖突。

注釋：

①《光明日?qǐng)?bào)》2014年9月6日《習(xí)近平在慶祝全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)上講話》。

②劉春《關(guān)于民族工作的回憶》，2001年自印本，第83頁(yè)。劉春時(shí)任中共內(nèi)蒙工委副書(shū)記兼組織部長(zhǎng)，中華人民共和國(guó)建立后擔(dān)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)、中央（國(guó)家）民委副主任兼黨組書(shū)記、中國(guó)科學(xué)院常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)等職務(wù)。

③對(duì)“民族區(qū)域自治”提出的詳細(xì)考證，參見(jiàn)秦和平《我國(guó)“民族區(qū)域自治”政策的由來(lái)及初期實(shí)踐》，《黨的文獻(xiàn)》，2014年第3期。

④《中華民國(guó)憲法》第一百二十條“西藏自治制度，應(yīng)予以保障”。第一百六十八條“國(guó)家對(duì)于邊疆地區(qū)各民族之地位，應(yīng)予以合法之保障，并于其他方自治事業(yè)，特別予以扶植”。中國(guó)第二歷史檔案館編《中華民國(guó)檔案資料匯編》，第五輯，江蘇古籍出版社，1998年，第三編，政治（二），619、624頁(yè)。

⑤爾后，為省略起見(jiàn)，習(xí)慣用“民族區(qū)域自治”替代“民族的區(qū)域自治”，這稱謂并不影響“區(qū)域自治”的實(shí)質(zhì)。

⑥《人民日?qǐng)?bào)》1953年9月9日社論《進(jìn)一步貫徹民族區(qū)域自治的政策》?！度嗣袢?qǐng)?bào)》該社論引用毛澤東在中共中央六屆六中全會(huì)上的講話“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家”。說(shuō)明當(dāng)時(shí)中共已有民族區(qū)域自治的想法。但細(xì)審該話語(yǔ)，仍是建立聯(lián)邦的構(gòu)想。毛澤東講話全文見(jiàn)《論新階段》，中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社，1991年，595頁(yè)。

⑦如1947年10月10日，中國(guó)人民解放軍宣言宣稱：“承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族有平等自治及自由加入中國(guó)聯(lián)邦的權(quán)利?！笔艽擞绊?，1949年9月解放軍二野前委上報(bào)關(guān)于民族工作報(bào)告中，曾表示將宣傳承認(rèn)民族自決權(quán)，“并在反對(duì)共同敵人和各民族自治聯(lián)合的基礎(chǔ)上，組成一個(gè)自治統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)”。10月5日，中央指示，否認(rèn)民族自決，“在國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題上，應(yīng)不應(yīng)再?gòu)?qiáng)調(diào)這一口號(hào)，以免為帝國(guó)主義及國(guó)內(nèi)各少數(shù)民族的反動(dòng)分子所利用，而使我們陷于被動(dòng)的地位”。《中共中央關(guān)于少數(shù)民族“自決權(quán)”問(wèn)題給二野前委的指示》，中央文獻(xiàn)研究室編《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第1輯，24頁(yè)。

⑧1947年內(nèi)蒙古自治成立后，自治區(qū)政府就稱內(nèi)蒙古自治政府。1949年12月，根據(jù)中央指示，改稱為“內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府”，在“自治”后加上了“區(qū)人民”三字。1950年4月26日，中央特別指示，要求爾后建立的民族自治區(qū)政府不能稱“自治政府”，并認(rèn)為“在中國(guó)的歷史上，這樣的稱謂多是反革命派的作法。如我們也這樣作，將在思想認(rèn)（意）識(shí)上給少數(shù)民族人民以不良影響”。四川省檔案館藏1950年4月26日中共中央在少數(shù)民族聚居區(qū)的政府名稱問(wèn)題。想強(qiáng)調(diào)的還有，該指示是4月2日中央針對(duì)西康區(qū)委關(guān)于建立自治區(qū)等的批復(fù)，26日中央再下達(dá)全國(guó)各地，足以反映中央對(duì)“自治”用語(yǔ)的重視程度。

⑨劉春曾于1945-1950年在內(nèi)蒙工作，參與自治區(qū)的創(chuàng)建等。他認(rèn)為自己之所以在《共同綱領(lǐng)》草案中添上“區(qū)域”兩字，成為“民族區(qū)域自治”，就是中共在內(nèi)蒙工作的總結(jié)。

⑩其后，中央還重申這規(guī)定。如1957年5月14日中共中央指示西藏工委，向西藏地方政府等說(shuō)清楚：“西藏地區(qū)是根據(jù)憲法實(shí)行區(qū)域自治的，……在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，西藏人民有自己管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。其他藏族地區(qū)和西藏的歷史情況不同，分別屬于其他省份，并且早已分別單獨(dú)建立了自治地方。在這些自治地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，也應(yīng)該由那里的人民自己管理?！?中央文獻(xiàn)研究室等編《中共中央對(duì)西藏進(jìn)行民主改革和收縮方針的指示》，《西藏工作文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，199頁(yè)。

B11該協(xié)議第三條“根據(jù)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)的民族政策，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，西藏人民有實(shí)行民族區(qū)域自治的權(quán)利”?！段鞑毓ぷ魑墨I(xiàn)選編》，43頁(yè)。之前，在1950年5月西南局確定將“實(shí)行西藏民族區(qū)域自治”作為與西藏地方政府的談判條件（第二條）。

B12據(jù)劉春回憶，周恩來(lái)該報(bào)告原無(wú)“民族區(qū)域自治”，而是“民族自治”。因無(wú)其他版本比對(duì)，本文暫不置評(píng)。

B13相關(guān)的表述，在1947年4月《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》得到確認(rèn)。綱領(lǐng)第二條“內(nèi)蒙古自治政府是由內(nèi)蒙古民族各階層內(nèi)蒙古區(qū)域內(nèi)各民族實(shí)行高度自治的區(qū)域性的民主政府”;第三條“內(nèi)蒙古自治政府，以內(nèi)蒙各盟（包括盟內(nèi)旗、縣、市）、旗為自治區(qū)域，是中華民國(guó)的組成部分?！敝醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部編《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社，1991年，1111頁(yè)。

B14不久，中央將該指示擴(kuò)大至各地黨委，必須執(zhí)行。該指示，見(jiàn)前文。

B15迄至2003年，我國(guó)已建立5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）。在55個(gè)少數(shù)民族中，46個(gè)少數(shù)民族有一個(gè)或幾個(gè)自治地方，僅京、基諾、德昂、俄羅斯、烏孜別克、塔塔爾、赫哲、門巴及珞巴這9個(gè)少數(shù)民族或因人數(shù)太少或因分散太散，未建立自治地方，但有該民族的民族鄉(xiāng)，保障其權(quán)益。

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[20]周恩來(lái).民族區(qū)域自治有利于民族團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步[C]//周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選，北京：人民出版社，1984.

[21]毛澤東.西藏自治機(jī)關(guān)的具體形式由西藏大多數(shù)人民的意愿決定[C]//中央文獻(xiàn)研究室等.西藏工作文獻(xiàn)選編.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005.

[22]中共中央西北局委員會(huì)蘭州擴(kuò)大會(huì)議關(guān)于若干問(wèn)題的決議[C]//習(xí)仲勛、王震等編.中國(guó)人民解放軍第一野戰(zhàn)軍文獻(xiàn)選編（3）.北京：解放軍出版社，2000.

[23]西南局關(guān)于西康省行政區(qū)劃及政權(quán)形式向中央的請(qǐng)示[C]//西南軍政委員會(huì).西南工作（4），重慶：1951.

[24]中央關(guān)于少數(shù)民族應(yīng)實(shí)行區(qū)域自治及其政府名稱規(guī)定的指示[C]//西南工作（4），重慶：1951.

[25]鄧小平.吸收藏族優(yōu)秀青年參加人民解放軍[C]//中央文獻(xiàn)研究室等編.鄧小平西南工作文集.北京：中央文獻(xiàn)出版社等，2006.

[26]李維漢.中國(guó)共產(chǎn)黨解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的基本政策[C].統(tǒng)一戰(zhàn)線與民族問(wèn)題.北京：人民出版社，1981.

[27]鄧小平.解決民族問(wèn)題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)[C].中央文獻(xiàn)研究室等編.新疆工作文獻(xiàn)選編.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010.

[28]鄧小平.加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，改善人民生活[C].鄧小平西南工作文集.北京：中央文獻(xiàn)出版社等，2006.

[29]鄧小平.加強(qiáng)搞好西南工作，迎接全國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)[C].鄧小平西南工作文集.北京：中央文獻(xiàn)出版社等，2006.