徐杰

前言

隨著2014年全年中央，各部委及各省市的一系列政策的推進(jìn)，PPP模式已然成為當(dāng)今討論熱度最高，最受大眾關(guān)注的熱詞之一。圍繞其展開的研討會(huì)，論壇及各種活動(dòng)層出不窮。畢竟推行PPP模式對(duì)于政府采購，為公眾提供社會(huì)服務(wù)關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的利益及發(fā)展，因此許多技術(shù)、規(guī)則實(shí)施等方面都處于探索階段。因此如何使PPP模式形成惠及全社會(huì)的新格局，還需要政府監(jiān)管和社會(huì)資本信譽(yù)共同提高?，F(xiàn)代意義上的PPP模式起源于英國，上世紀(jì)90年代其出臺(tái)的民間融資計(jì)劃可以看做是PPP模式的先河，與此同時(shí)我國也開展著對(duì)PPP探索。那么，究竟PPP模式是什么呢？PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式有狹義和廣義之分，根據(jù)發(fā)改投資 2014 2724號(hào)文，我國的PPP是廣義概念上的PPP，指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。只要不完全由政府提供和不完全有社會(huì)資本提供的產(chǎn)品和服務(wù)，都包含在PPP范疇里。單從其英文單詞的層次來說，只要是建立在以公私合作形式為基礎(chǔ)的，都可以視為PPP。PPP旨在讓政府與社會(huì)民間資本相結(jié)合，為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施性的產(chǎn)品和服務(wù)，也可以看做是政府為緩解債務(wù)壓力的一種向社會(huì)融資的手段。PPP模式中公私合作的具體形式包含BOT、TOT、BOO、DBFO等。

一、PPP模式在我國的發(fā)展

從改革開放到今天，我國也在積極嘗試著探索開展PPP模式。隨著改革開放的展開，大量的外資涌入中國，一部分外資探索性的進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。1994年到2002年間，國家計(jì)委以BOT模式（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）陸續(xù)推出了5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋電廠，水廠，公路及橋梁建設(shè)。2003年到2008年間，PPP項(xiàng)目大量推行，盛況空前，其中也不乏許多失敗案例，使PPP項(xiàng)目信譽(yù)受損。2009年，金融危機(jī)蔓延，國家推出4萬億刺激經(jīng)濟(jì)，讓PPP項(xiàng)目承受了巨大打擊，國家資本涌入，社會(huì)資本被迫退出，盡管一年后，“非公經(jīng)濟(jì)新36條”出臺(tái)，仍改變不了金融資源向國企傾斜的局面，社會(huì)資本依然沒有強(qiáng)勁競(jìng)爭(zhēng)力參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。2013年以來，PPP模式再次得到重視，中央出臺(tái)了許多政策法規(guī)及支持性文件，PPP模式終于又迎來了春天。目前我國推行的PPP項(xiàng)目約有8000個(gè)，多數(shù)集中在1億元左右的中小型項(xiàng)目上，2014起，多地方政府也開始嘗試推行PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)階段，我國推行的PPP項(xiàng)目主要集中在環(huán)境治理、供水供氣供熱、公路建設(shè)等領(lǐng)域，今后將在鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面大力推廣。

二、推行PPP模式的關(guān)鍵階段

PPP項(xiàng)目出現(xiàn)過許多失敗案例，如刺桐大橋項(xiàng)目，蘭州自來水苯超標(biāo)等，那么如何保證PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行，使其更好在政府放心，公眾滿意，參與的民間資本有利可圖呢，這是PPP項(xiàng)目推行的最大前提。政府要業(yè)績和安全，公眾要實(shí)惠和保障，社會(huì)資本要利潤和長久的發(fā)展，這是政府為公眾選擇的與社會(huì)資本的博弈，同時(shí)也是政府為自己尋找的橋梁。綜合PPP項(xiàng)目發(fā)展的脈絡(luò)來看，做好如下四個(gè)階段的工作是關(guān)鍵。首先是PPP項(xiàng)目的前期論證階段，這無疑是PPP項(xiàng)目中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。這一階段，政府和社會(huì)資本要做好足夠充分的溝通，雙方針對(duì)權(quán)利和義務(wù)簽訂合同，并詳細(xì)闡明可能發(fā)生的一切變更及法律政策調(diào)整，違約處理等一切事宜。前期論證工作越是充分，項(xiàng)目的開展會(huì)越是順利。建議雙方都通過專業(yè)的咨詢鑒證機(jī)構(gòu)對(duì)彼此的情況進(jìn)行評(píng)估和考量，加強(qiáng)了解。第二個(gè)階段是社會(huì)資本進(jìn)入階段，這也是影響項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵。通過引入競(jìng)爭(zhēng)性磋商機(jī)制，對(duì)特定的項(xiàng)目設(shè)置進(jìn)入條件，都會(huì)有助于項(xiàng)目實(shí)施。第三階段是PPP合同執(zhí)行環(huán)節(jié)，也是距離項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的最近一步。在這一階段政府應(yīng)該通過高密度的監(jiān)管嚴(yán)格監(jiān)督社會(huì)資本對(duì)合同的履行情況，作為合約的發(fā)起方，應(yīng)該事先防范可能產(chǎn)生的一切因素的沖擊，由于這一階段跨度比較強(qiáng)，更是對(duì)政府工作的考驗(yàn)。而對(duì)于社會(huì)資本來說，作為合同的履行一方應(yīng)該嚴(yán)格地遵守其所要承擔(dān)的義務(wù)，不能被眼前利益蒙蔽雙眼。最后是社會(huì)資本撤離階段。社會(huì)資本撤離時(shí)，政府應(yīng)該得到符合合同約定的標(biāo)注化設(shè)施，并且能夠持續(xù)為公眾提供服務(wù)的產(chǎn)品和設(shè)施。在PPP項(xiàng)目前期研究階段就應(yīng)為社會(huì)資本設(shè)置有效的撤離機(jī)制；在多元化籌資的情況下，在保證項(xiàng)目長期健康運(yùn)營的前提下，退出機(jī)制安排應(yīng)兼顧多元化的退出需求，為項(xiàng)目充分吸引各類社會(huì)資本創(chuàng)造條件。

三、推行PPP對(duì)政府和社會(huì)資本的益處及必要性

2015年1月21日，國務(wù)院財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，意在推進(jìn)PPP項(xiàng)目推行，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本相互合作。推行PPP項(xiàng)目進(jìn)行政府采購，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)著實(shí)對(duì)雙方都有益處。對(duì)于政府來說，投資主體多樣化了，不再單純依靠國有企業(yè)所提供的選擇較小的范圍。私營部門可以促進(jìn)項(xiàng)目創(chuàng)新性的革新，提高項(xiàng)目效率。同時(shí)政府從一個(gè)執(zhí)行者的角色轉(zhuǎn)化為監(jiān)管的的角色，使項(xiàng)目質(zhì)量和預(yù)算方面都得到了保證。另外，運(yùn)用PPP模式使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)得到了分散，風(fēng)險(xiǎn)分配更加合理。在項(xiàng)目初期，無論是政府還是社會(huì)資本都自覺地承擔(dān)了一部分風(fēng)險(xiǎn)，降低了融資難度，使項(xiàng)目成功的可能性變大，又有合同及相關(guān)政策法規(guī)作為城墻，政府和社會(huì)資本只要依法辦事，雙方的利益都會(huì)得到雙贏。政府和民間機(jī)構(gòu)可以互相借鑒，取長補(bǔ)短，建立長期的合作關(guān)系，發(fā)揮各自作用。對(duì)于社會(huì)資本而言，更是有機(jī)會(huì)參與到政府采購項(xiàng)目中，分得一杯羹。以往，對(duì)于政府項(xiàng)目從來都是國有企業(yè)獨(dú)攬大局，政府的選擇少，而民間企業(yè)優(yōu)秀的技術(shù)和能力也得不到施展。PPP模式得到中央的重視后，社會(huì)資本的空間更加廣闊，有效的競(jìng)爭(zhēng)也使得私營企業(yè)在不斷進(jìn)步，加快了創(chuàng)新步伐。PPP模式是在特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，允許政府向民間社會(huì)資本進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)也隨著減小了。

近年來，政府實(shí)行積極的財(cái)政政策，使中央及地方政府的債務(wù)不斷增多，政府推行PPP模式，有效地利用了社會(huì)資本進(jìn)行融資，緩解了債務(wù)壓力。然而這只是政府推行PPP模式的必要性的一個(gè)方面，另外是遵循十八大提出的處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變這一宗旨。公共服務(wù)是政府向公眾提供的，民間資本更加貼近社會(huì)基層的心理訴求，在PPP模式下，政府只是僅僅提供項(xiàng)目需求，民間機(jī)構(gòu)提出更加系統(tǒng)全面的方案供政府選擇，顛覆了傳統(tǒng)公共服務(wù)的概念，改善了政府和市場(chǎng)主體的關(guān)系，是市場(chǎng)成為了資源配置中最重要的一環(huán)。2015年 2月25日，財(cái)政部印發(fā)了2015年政府采購工作要點(diǎn)，對(duì)于完善政府采購法規(guī)制度體系、強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理、提高政府采購?fù)该鞫鹊榷甲隽嗣鞔_的指示。政府與社會(huì)資本的相互合作有利于社會(huì)樹立良好的法律觀念意識(shí)，誠實(shí)守約，依照合同辦事。

四、我國推行PPP面臨的問題及對(duì)策

盡管PPP模式自2013年復(fù)燃一直出與升溫狀態(tài)，但在實(shí)施推行PPP模式時(shí)，還是了諸多問題，政府和社會(huì)資本合作的狀態(tài)仍然有待改善。

首先是股權(quán)問題，目前許多合作項(xiàng)目中，地方政府明確表示社會(huì)資本可以入股，但所占股權(quán)份額不得超過51%，換言之，社會(huì)資本在項(xiàng)目中不能占據(jù)控制地位，必須由政府說的算。對(duì)于本來就在項(xiàng)目中處于相對(duì)弱勢(shì)地位的社會(huì)資本來說，這一態(tài)度有打消了許多社會(huì)資本的積極性。沒有股權(quán)份額的支持，社會(huì)資本在發(fā)揮作用會(huì)失去活力，運(yùn)作效率難以得到保證。

第二，社會(huì)資本的成本費(fèi)用過高，阻礙了社會(huì)資本投資的積極性。金融機(jī)構(gòu)是社會(huì)資本貸款的主要途徑，然而金融機(jī)構(gòu)為了分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不但要求土地等資產(chǎn)的抵押，還要求項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的質(zhì)押。目前我國金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)體系不充分，導(dǎo)致社會(huì)資本不得不承擔(dān)較高的融資成本，但卻給政府融資提供了便利。

第三，由于部分地方政府定位不準(zhǔn)確，把推行PPP看做解決債務(wù)危機(jī)的工具。這種做法是不正確的。伴隨城鎮(zhèn)化的發(fā)展，PPP是一種為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)建設(shè)的新嘗試，不能單純的看作是解決債務(wù)問題，在PPP模式比較成熟的國家里，PPP無論是數(shù)量還是投資比例所占份額均不足20%，這對(duì)于解決債務(wù)問題來講，不足以起到什么作用。

最后，PPP項(xiàng)目的失敗案例也警示我們不得不關(guān)注其信譽(yù)問題，其中包括政府和社會(huì)資本。政府到期不支付工程款，社會(huì)資本亦無法結(jié)清上游款項(xiàng)，所以把社會(huì)資本作為第一被告，政府作為第二被告的法律糾紛案件也有很多宗。政府拖欠工程款原因很復(fù)雜，其中有資金問題，有對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施管理的問題，還有新舊班子交替銜接的問題。而社會(huì)資本主要是利益熏心，企圖從中獲得更多利益，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不合格。

那么，如何解決這些問題呢，如何使PPP模式更加適合政府采購項(xiàng)目呢，這也成為目前急需解決的問題。

首先，加強(qiáng)政策法律法規(guī)的頒布和實(shí)施十分必要。對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，切實(shí)有效的法律支持必不可少，無論是合同簽訂，爭(zhēng)議糾紛的解決還是后期資本退出的階段。政府和社會(huì)資本都應(yīng)該嚴(yán)格的遵守采購法，嚴(yán)格地均衡權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的關(guān)系。

第二，政府在PPP中的監(jiān)管作用也要起到成效。政府是項(xiàng)目的發(fā)起人，付款人，社會(huì)資本實(shí)行項(xiàng)目的執(zhí)行人，公眾是項(xiàng)目的實(shí)際收益者。政府應(yīng)該配套嚴(yán)格的監(jiān)管措施，在PPP的不同階段都嚴(yán)格地監(jiān)督社會(huì)資本，不能只提出意向就放任不管了，導(dǎo)致質(zhì)量和安全性收到威脅，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，效率低下。

第三，各金融機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)資本合作，促進(jìn)PPP模式的開展。金融機(jī)構(gòu)可以與民間企業(yè)達(dá)成合作意向，一方面提供資金支持，一方面解決技術(shù)問題，共同參與競(jìng)爭(zhēng)政府采購項(xiàng)目，一來降低了社會(huì)資本的融資費(fèi)用，使其更具有競(jìng)爭(zhēng)力，還可以拓寬金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，有金融機(jī)構(gòu)的資金支持，項(xiàng)目的成功率也會(huì)提高，實(shí)現(xiàn)三贏，甚至多贏的局面。

最后，政府和社會(huì)資本的相互信任也同樣重要。政府和社會(huì)資本作為PPP模式的兩大主體，需要不斷磨合和協(xié)作，良好的溝通信任機(jī)制有助于各方開展工作。另外，增加政府工作的采購?fù)该鞫?，做好前期的論證工作，都有助于加強(qiáng)雙方的合作。公平，公正的氛圍可以使 政府和企業(yè)都放心，增加項(xiàng)目的成功率。

如今，PPP模式已經(jīng)是中國發(fā)展浪潮中的一片浪花，政府和投資者也已經(jīng)看到了推行PPP模式的必要性和前景。再加上政策的傾向性，PPP模式一定會(huì)越來越成熟，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到相應(yīng)的作用的。（作者單位：黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院）

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