畢鴻昌

摘 要：伴隨著社會的發(fā)展，許多社會問題也接踵而至。政府需要根據(jù)現(xiàn)實情況有選擇性地將一些社會問題納入政策議程，并出臺公共政策解決社會問題。但是，政策利益相關(guān)者在進行利益表達時總會因各種原因陷入困境，本文旨在通過相關(guān)理論對困境進行分析。

關(guān)鍵詞：政策議程；利益相關(guān)者；利益表達；困境

政策議程的設(shè)置的主體是政府，由政府納入議事日程并出臺相關(guān)公共政策，所以政府作為利益相關(guān)者最為重要的一個，有必要研究掌握了公權(quán)力的政府在政策議程設(shè)置中的困境。社會公眾作為公共政策的客體，有時候卻很難準確地表達自己的利益需求，社會公眾在利益表達過程中遇到的困境同樣值得研究。本文就以政府和社會公眾為對象來分析政策利益相關(guān)者利益表達的困境。

一、政府的困境

從廣義的角度理解，政府是國家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實際行為體，代表著社會公共權(quán)力，政府可以被看成是一種制定和實施公共決策，實現(xiàn)有序統(tǒng)治的機構(gòu)，它泛指各類國家公共權(quán)力機關(guān)，包括一切依法享有制訂法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力機構(gòu)，即通常所謂的立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)。由于我國政府自身結(jié)構(gòu)的缺陷及價值觀念等文化元素的差異，使得我國政府在進行自身利益表達和受理公眾利益表達時遇到以下困境：

（一）政府的組織結(jié)構(gòu)缺陷

我國目前政府組織結(jié)構(gòu)為直線職能式結(jié)構(gòu)，政府機關(guān)等級明確，內(nèi)部信息溝通渠道較少，很難及時對外部的發(fā)展做出調(diào)整改變。這就要求事件或問題必須明朗而嚴重，一些問題必須充分暴露且表現(xiàn)得十分嚴重才有可能引發(fā)社會公眾和政府組織的高度關(guān)注，從而進入政策議程。這在很大程度上限制了政府的靈活性和時效性。同時由于我國政府目前管理層級多，管理幅度小，管理人員數(shù)量大的現(xiàn)狀，在信息的傳遞過程中，信息失真現(xiàn)象嚴重。這些結(jié)構(gòu)問題導(dǎo)致很難培養(yǎng)正常、民主和開放的察覺機制與過程。

（二）社群的價值規(guī)范和意識形態(tài)方面的沖突

任何國家都有立國之本的基本政治原則，公眾政策訴求一旦偏離該原則，政府就會通過各種方法將其排斥在政策制定系統(tǒng)或制度化程序之外。而價值體系涉及社會的基本觀念及其信仰傾向，是人們思考的依據(jù)和行為的準則。提出的政策訴求與社會價值體系不符，就難以形成公眾議程，更不可能進入政策議程。中國改革開放以來，市場經(jīng)濟取得了顯著地進步和發(fā)展，但是不能忽視的是享樂主義和金錢至上的西方腐朽錯誤思想也在逐步滲入，中國共產(chǎn)黨和中央政府最近提出的二十四字社會主義核心價值觀，目的旨在改變社會風氣和為社會進步提供文化支持。在這個大背景下，違背相關(guān)精神的主張是不可能納入政府議事日程的。

（三）承受能力的超重

面對一些社會問題，決策者采取行動的話需要背負很大的壓力，甚至超過決策者的承受能力，決策者在經(jīng)過權(quán)衡利弊后，對這種問題會采取回避的態(tài)度。即使這種問題的提出對社會有利，符合時代潮流，往往難以進入政策議程。部分公民提出我國應(yīng)該向北歐等高福利國家學習，建立起一套完善的福利政策體系以減輕公民負擔。這個方案雖然聽起來對大部分公眾是有利的，但是超出了我國政府的承受能力，所以政府選擇性的忽略這個提議。

政府作為統(tǒng)治階級進行階級統(tǒng)治的重要工具，它必須代表統(tǒng)治階級的利益，統(tǒng)治階級的利益并非在任何時候都與社會公眾的利益一致，這就導(dǎo)致政府在政策設(shè)置中有一定的自利性，在特定情況下產(chǎn)生的矛盾就是政府這個利益相關(guān)者的利益表達困境。

二、社會公眾的困境

公共政策最終的作用對象是社會公眾，社會公眾為了維護自己的利益，需要在政策議程設(shè)置中需要表達自己的利益需求。但是社會公眾未能與政府有效溝通，出現(xiàn)了政府與公民對抗的現(xiàn)象，社會公眾在政策議程設(shè)置中遇到了困境。研究這些困境對于維護公眾合法權(quán)益有著重要作用。

（一）政治參與渠道不暢通，利益表達機會不均衡

在公民的利益表達結(jié)構(gòu)中，制度化渠道比較匱乏，在我國目前主要是信訪制度，此外還有大眾媒體以及目前正在興起的各種聽證制度等?，F(xiàn)實情況下，占據(jù)更多社會資源的上層社會精英更能掌握話語權(quán)和把持利益表達渠道，而處在社會下層的廣大群眾和弱勢群體的利益訴求難以上達，利益表達渠道相對于社會快速發(fā)展帶來的社會問題是不夠的。改革開放三十多年來，因人口增長、資源分配、環(huán)境污染所帶來的社會問題呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點，社會公眾的合法權(quán)益受到損害的事件越來越多，但是供公民進行利益表達的渠道的承受能力是有限的，所以導(dǎo)致一些社會問題難以納入政策議程。

（二）公民利益表達渠道選擇的不合理

現(xiàn)階段公民相較于大眾傳媒和NGO等利益表達渠道，更傾向于直接向政府表達，使得政府在公民利益表達方式中占據(jù)絕大多數(shù)比例，資源的單方向分配，必然降低效率。此外，目前我國公民在面對一些社會問題時第一反應(yīng)不是找某個政府部門，而是找“熟人”，走后門等。在政府資源有限的前提下，有序的利益表達和無序的利益表達相混合，愈發(fā)加大了利益表達的困難程度。

（三）社會公眾的參與程度不高

從表面上看，政策議程設(shè)置途徑數(shù)量較多，但是對于公眾來說，并不是每種途徑他們都能夠有效參與的。下表將以公眾的參與程度為標準對比各模式。

（在不同模式下公眾的參與程度）

在組織制度模式下，由于政治組織處于維護自身利益的需求的目的，將某個社會問題納入政府議事日程，公眾的利益訴求并非一直與政治團體的利益一致，而且由于處于制度內(nèi)部，民眾的參與程度低。在人員參與模式下，政治領(lǐng)袖依靠政治智慧和觀察力在對該問題將來可能帶來的嚴重后果有所察覺之后，他們就會及時地把它在公開場合提出來以引起關(guān)注，但并不十分受公眾的影響。專業(yè)學者途徑與政治領(lǐng)袖途徑差不多，只是專業(yè)性更強，而時效性較低，公眾的參與程度基本很低。但在公眾模式下，有著共同利益訴求的社會公眾聚集在一起，采取行動向政府施壓，迫使政府把該社會問題提上政策議程。這個途徑是民眾參與程度最高的一種途徑。

在第三種模式下，需要區(qū)分大眾傳媒在政策議程設(shè)置中的順序和角色。在先由新聞媒體先發(fā)現(xiàn)并曝光，然后引起社會公眾的關(guān)注，最后建立政策議程的情況下，公眾參與程度由低到高。而公眾本身已經(jīng)采取了行動，因影響較小，政府并未重視，但經(jīng)過大眾傳媒的傳播，越來越多公民參與進來，最終政府將該社會問題納入政策議程。這種情況下，公眾的參與程度是由中到高的。

三、小結(jié)

一個好的公共政策能妥善地解決社會問題，緩解社會矛盾，促進社會發(fā)展。制定好的公共政策需要利益相關(guān)者對自己的利益訴求進行有效表達。因此如何解決利益表達中的困境，將成為我國民主政治建設(shè)過程中的重要課題。（作者單位：東南大學）

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