張柏葳　黎堃宇

摘 要：“中國殘疾人”是一個數(shù)量眾多，特性突出，需要特別幫助的社會弱勢群體，“截止2010年末，我國共有殘疾人8502萬人，其中智力殘疾568萬人，精神殘疾629萬人以及其他重度殘疾2518萬人。”[1]近年來，我國政府持續(xù)關(guān)注殘疾人各方面事業(yè)發(fā)展，殘疾人的基本生活、康復(fù)、醫(yī)療、就業(yè)等需求都得到了穩(wěn)定的制度性的保障，但我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作仍存在一定的問題。我國政府與NGO關(guān)于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的發(fā)展進(jìn)入到瓶頸期，這嚴(yán)重制約著我國殘疾人工作發(fā)展的進(jìn)程。所以，在這一背景下，政府與NGO的聯(lián)動嵌入模式合作對于殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展變得尤為重要，相比較之下，中國臺灣地區(qū)的發(fā)展相比于內(nèi)地發(fā)展的較為突出，內(nèi)地可以從臺灣地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗中反思當(dāng)前殘疾人事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而獲得新的工作思路。

關(guān)鍵詞：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)；政府；NGO；聯(lián)動嵌入合作模式

一、引言

在2007年殘聯(lián)發(fā)【2007】31號文件《中國殘疾人聯(lián)合會關(guān)于印發(fā)全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會議主要精神主要文件的通知》中首次提出“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”這一概念。政府與非政府組織共同承擔(dān)這一公共服務(wù)可以實現(xiàn)服務(wù)資源的優(yōu)化配置，彌補政府公共財政支出不足等問題。[2]但是在現(xiàn)在的現(xiàn)實情況下我國政府與非政府組織的合作面臨著瓶頸期，例如社會與政府的信任缺失，制度環(huán)境不健全這一系列問題，這使得與非政府組織的合作的效用不能得到最優(yōu)實現(xiàn)，進(jìn)而阻礙著殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的進(jìn)程，因此在此討論政府與非政府組織在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給中的聯(lián)動嵌入合作模式，對形成政府與非政府組織的良性互動關(guān)系，促進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)高效的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給，充實殘疾人托養(yǎng)及殘疾人“兩個體系”和政府與非政府組織關(guān)系等多方面的研究有著重要意義。[3]

二、理論基礎(chǔ)：聯(lián)動嵌入合作模式

在聯(lián)動嵌入合作模式中，合作雙方有著相同的目標(biāo)和使命，并且雙方都在制度化的合作框架下為實現(xiàn)共同的使命和目標(biāo)不斷地進(jìn)行深入的活動，在這一過程中，需要依靠非制度化的信息溝通和資源共享平臺達(dá)到互補的狀態(tài)，最終實現(xiàn)合作效用的目標(biāo)。

聯(lián)動嵌入模式作為一種新型合作模式它的基本特征是雙方的強烈合作意愿是其前提，基礎(chǔ)是是雙方地位平等，核心是權(quán)責(zé)明確，以協(xié)商溝通為紐帶，以制度化框架為保障。以此看來，聯(lián)動嵌入合作模式即明確規(guī)定了合作雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系又包含了非制度化的問題處理渠道[4]，所以這樣的合作是最復(fù)雜的合作關(guān)系，是一種能使合作雙方效益達(dá)到最優(yōu)的善治合作關(guān)系。[5]

三、南京市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供中政府與NGO的合作現(xiàn)狀以及面臨的困境

2008年，南京市成立了我國首個“殘疾人家庭護(hù)理服務(wù)網(wǎng)”命名為“螢火蟲助殘服務(wù)社”，它的服務(wù)人群集中在南京市鼓樓區(qū)的重度殘疾人家庭護(hù)理服務(wù)。它與政府的合作模式基于委托代理理論下，政府通過每人10元一小時的標(biāo)準(zhǔn)購買服務(wù)，非政府組織負(fù)責(zé)運作這一社會化模式。對于南京市鼓樓區(qū)政府與非政府組織合作供給殘疾人托養(yǎng)服務(wù)這一方面取得了一定的成效。但是，政府與非政府組織面臨著許多困境。

（一）非政府組織過分依賴政府，獨立性有所喪失有官方化傾向

首先在資金方面，非政府組織籌集資金能力不足，強烈依賴政府。螢火蟲助殘服務(wù)社雖然已經(jīng)注冊獲得了合法地位，但是它沒有免稅資格，主要資金還是來源于政府對機(jī)構(gòu)家庭護(hù)理服務(wù)的購買，這就導(dǎo)致了非政府組織籌集資金渠道很單一。進(jìn)而政府與非政府組織之間的地位不平等，螢火蟲現(xiàn)在的工作缺乏自主性，只是承擔(dān)政府的項目相當(dāng)于政府的附屬，成為主管單位的下屬機(jī)構(gòu)。

（二）關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)不健全，法制建設(shè)滯后

雖然我國正在積極建立有關(guān)NGO的法律制度框架，但目前還沒有關(guān)于NGO整體法律法規(guī)體系，現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定大多數(shù)帶有控制、限制發(fā)展的理念，由于各種不同的法規(guī)制度之間以及其實施的主體之間經(jīng)常出現(xiàn)摩擦和不協(xié)調(diào)，在很大程度上不利于非政府組織的發(fā)展。

（三）非政府組織能力欠缺

我國正處于轉(zhuǎn)型時期，我國經(jīng)濟(jì)和社會都需要有非政府組織來承擔(dān)以往由政府包攬的提供公共物品和社會福利的職能，但大多數(shù)殘障非政府組織仍存在一系列問題，主要表現(xiàn)在前面提到的資金短缺問題，其次，專業(yè)人才的短缺。最后，管理制度不規(guī)范，我國很多非政府組織內(nèi)部管理粗放和不透明，使其面臨著巨大的信任危機(jī)

（四）監(jiān)督評估機(jī)制不健全

政府通過向非政府組織購買托養(yǎng)服務(wù)，需要建立一套完善的機(jī)制來平衡多樣化的機(jī)制，對非政府組織和政府實行職責(zé)規(guī)定，螢火蟲助殘服務(wù)社只是為殘障人士提供買菜做飯、打掃衛(wèi)生等生活照料服務(wù)。關(guān)于殘疾人教育、培訓(xùn)就業(yè)應(yīng)該要有相應(yīng)的規(guī)定。[6]

四、臺灣地區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗借鑒

在臺灣地區(qū)對于殘疾人的稱謂是“身心障礙者”，雖然臺灣地區(qū)在殘疾人托養(yǎng)事業(yè)上稱不上盡善盡美，但是又很多值得我們借鑒的地方。[7]

（一）政府外包給民間組織辦理培訓(xùn)課程

為了協(xié)助身心障礙者學(xué)習(xí)職業(yè)技能，臺灣地區(qū)許多以殘疾人為服務(wù)對象的非盈利組織會提供專業(yè)的輔導(dǎo)。有的非政府組織是受政府勞動當(dāng)局的委托進(jìn)行對殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)計劃。2011年臺灣“行政勞工委員會”委托各地縣市政府和民間培訓(xùn)單位辦理各類就業(yè)培訓(xùn)課程，稱為“推動辦理身心障礙者職業(yè)培訓(xùn)計劃。

（二）政府借助社會資源力量創(chuàng)設(shè)庇護(hù)場所

臺灣地區(qū)的“身心障礙者權(quán)益保障法”規(guī)定，各級勞動主管機(jī)關(guān)應(yīng)依身心障礙者的需求，自行或結(jié)合民間資源成立庇護(hù)工廠，并協(xié)助庇護(hù)工廠營運及產(chǎn)品推廣。[8]截止2013年，全臺灣地區(qū)一共有120余個庇護(hù)工廠，絕大多數(shù)是由非盈利組織成立，合計提供了1800多個工作機(jī)會。

五、殘疾人托養(yǎng)中政府與NGO的聯(lián)動嵌入合作

經(jīng)過前面對于現(xiàn)階段對于我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀及困境的分析，政府與非政府組織的聯(lián)動嵌入合作關(guān)系的發(fā)展是一種必然趨勢，但是這種關(guān)系的實現(xiàn)，并不是單憑其中一方的努力，而是基于我國具體情況選擇性吸收國外有效經(jīng)驗，經(jīng)過一段發(fā)展時期，找到現(xiàn)階段嵌入式合作可行的路徑。

（一）政府調(diào)整自身定位，加強對非政府組織的支持

首先要完善對非政府組織的法律支持，政府與NGO的聯(lián)動嵌入合作模式首要問題是要構(gòu)建完善的法律體系，以確立NGO的合法地位和保障其合法權(quán)益。[9]其次，政府要加強對非政府組織的政策支持，要有穩(wěn)定的資金投入的同時完善稅收優(yōu)惠制度、對于合作框架進(jìn)行制度化。最后，要完善對非政府組織的監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范非政府行為，建立相應(yīng)的競爭與懲罰機(jī)制，必要時也可以引入第三方監(jiān)督。[10]

（二）非政府組織積極進(jìn)行內(nèi)部變革，增強合作能力

首先非政府組織要明確自身定位，增強獨立性。其次，強化人力資源管理，提升從業(yè)人員的素質(zhì)。政府與NGO的聯(lián)動嵌入合作要逐步使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰殬I(yè)資格考核，服務(wù)人員持從業(yè)資格證上崗制度的專門化和固定化職業(yè)，并且完善服務(wù)人員的各項福利及相應(yīng)保障。[11]

（三）建立溝通銜接機(jī)制，暢通合作治理渠道

政府與非政府組織的聯(lián)動嵌入合作模式的一大特征就是要進(jìn)行無障礙溝通，這也是構(gòu)建政府與NGO的聯(lián)動嵌入合作模式重要條件，所以要努力實現(xiàn)合作雙方的有效銜接和良性互動。[12]

1、組織結(jié)構(gòu)銜接

創(chuàng)新政府與非政府組織的組織結(jié)構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)化和扁平化的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而保持信息的真實性、增強決策的時效性，進(jìn)而雙方可以根據(jù)不斷變化的情況作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，維持最佳合作狀態(tài)。

2、工作制度銜接

在協(xié)商一致的情況下，在制度化的合作框架內(nèi)，明確制度，更有效的約束合作雙方各項行為，有著相似的考核制度可以更好地促進(jìn)雙方工作的協(xié)調(diào)。

3、信息技術(shù)銜接

在組織內(nèi)部，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中應(yīng)注意電子信息平臺等通信技術(shù)的應(yīng)用，完善網(wǎng)絡(luò)治理渠道，建立雙方聯(lián)動嵌入治理的平等的制度和技術(shù)平臺，加強雙方信息資源共享強度。提升政府與非政府組織雙向資訊速度和交流頻率，進(jìn)而降低合作運作成本。（作者單位：南京理工大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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