裴昊銘

摘要：我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大氣污染、水污染、光污染、城市“霧霾”等城市環(huán)境問(wèn)題日愈嚴(yán)重。傳統(tǒng)的城市綠化方法已無(wú)法適應(yīng)城市生態(tài)發(fā)展的需要。通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市森林建設(shè)實(shí)踐，提出完善我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，提出完善我國(guó)城市森林法律體系的簡(jiǎn)單建議。

關(guān)鍵詞：城市森林；法律體系；法制完善

1. 引言

城市森林區(qū)別于傳統(tǒng)的森林，是指城市及其周邊區(qū)域覆蓋的木本植物為主體的植被環(huán)境體系，發(fā)揮改善城市生態(tài)環(huán)境的作用，為人們提供良好的精神文化生活為主要目標(biāo)，發(fā)揮生態(tài)和社會(huì)雙重效益。城市森林建設(shè)是國(guó)家林業(yè)建設(shè)的重要一環(huán)，城市森林建設(shè)的好壞直接影響到城市的生態(tài)環(huán)境和城市居民的精神文明需求。通過(guò)協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)和森林建設(shè)，完善城市森林法律體系是改善城市生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明的必要手段。

2.我國(guó)城市森林建設(shè)中問(wèn)題

2.1未體現(xiàn)生態(tài)文明的法律理念。生態(tài)文明是以建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為理念的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。

現(xiàn)代法律制度起源于工業(yè)文明時(shí)期，其立法思想和制度體系主要反映當(dāng)時(shí)的社會(huì)秩序要求，無(wú)法完全適應(yīng)如今生態(tài)文明的需求?，F(xiàn)行城市森林法律法規(guī)大多并未體現(xiàn)當(dāng)今社會(huì)生態(tài)文明的法律理念，缺乏有效的管理制度和措施，無(wú)法起到有效的警戒作用。

2.2城市森林建設(shè)缺乏規(guī)劃。城市森林建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要進(jìn)行一個(gè)統(tǒng)一、持續(xù)的總體規(guī)劃。現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市建設(shè)也在加快步伐，城市綠化建設(shè)也在頻繁更新，可以看到城市道路周邊的行道樹(shù)先是被大批砍伐，新的綠化樹(shù)苗品種也在不斷更換，先毀樹(shù)后植樹(shù)，砍大樹(shù)種小樹(shù)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。以至于雖然城市綠化建設(shè)持續(xù)進(jìn)行，但生態(tài)效益并未得到明顯的改善。

2.3管理體制落后。目前我國(guó)城市森林的管理體制混亂，多方責(zé)權(quán)交叉的結(jié)果形成了城內(nèi)森林資源與城外森林資源管理權(quán)限分屬于政府和林業(yè)部門(mén)多方管轄，很難做到對(duì)城市森林建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、布局。我國(guó)目前各城市經(jīng)常出現(xiàn)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)造成城市森林建設(shè)“三不管”的現(xiàn)象，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，污染問(wèn)題較為嚴(yán)重，但沒(méi)有特別的部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。

2.4法律責(zé)任不完善。法律責(zé)任是法律科學(xué)性?xún)?nèi)容的根本要求，在預(yù)防和懲治城市森林破壞行為中，行之有效的立法體系能更好的發(fā)揮其功能和效益。我國(guó)現(xiàn)行城市森林法律體系對(duì)法律責(zé)任缺乏完善的規(guī)定。例如我國(guó)《森林法》中，并未對(duì)“法律責(zé)任”進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)際運(yùn)用中無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的懲戒作用。

2.5公眾參與機(jī)制不健全。法律法規(guī)是約束公民的一種規(guī)范，立法程序要求有公眾和團(tuán)體的參與以保證其執(zhí)行性。我國(guó)憲法明確賦予了人民參與國(guó)家管理的權(quán)利，但在實(shí)踐中，公眾參與多在產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害結(jié)構(gòu)之后國(guó)家進(jìn)行行政干預(yù)之時(shí)。這違背了十八大全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，一個(gè)法制健全的國(guó)家，法律草案在起草和論證的過(guò)程中必須征詢(xún)多方意見(jiàn)，考慮行政管理部門(mén)、法律研究機(jī)構(gòu)、不同利益團(tuán)體等的需求和意見(jiàn)。

3.國(guó)外城市森林建設(shè)立法實(shí)踐

3.1 美國(guó)的立法實(shí)踐。美國(guó)是最早提出“城市森林”概念的國(guó)家，其發(fā)展也最有成效，也極具特色。美國(guó)城市森林由行道樹(shù)、廣場(chǎng)綠化、城市公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、庭院花園、高速公路綠化等組成，分布在僅占國(guó)土面積3.1%的城市地區(qū)，影響著近80%的美國(guó)人口。美國(guó)先后制定通過(guò)了《城市和社區(qū)林業(yè)議案》、《協(xié)作森林經(jīng)營(yíng)法案》、《城市和社區(qū)林業(yè)議案》和《協(xié)作林業(yè)協(xié)助法案》等。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)修訂《合作林業(yè)資助法》，為城市森林的地位提供了法律制度保障，將過(guò)去林木的管理和保護(hù)措施擴(kuò)大到城市森林建設(shè)的過(guò)程中來(lái)。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《城市森林法》，這是全世界第一部真正意義上的城市森林法律，他通過(guò)法律規(guī)定為城市森林建設(shè)的資金來(lái)源提供了有效保障。

3.2日本的立法實(shí)踐。日本的城市森林發(fā)展極具規(guī)模且成效顯著，日本城市森林由城市街道、居住區(qū)林木、城市公園和城郊森林幾部分構(gòu)成。日本先后制定通過(guò)了《都市計(jì)劃法》、《都市公園法》、《都市綠地保全法》和《首都圈近郊綠地保全法》等法律法規(guī)。通過(guò)《都市計(jì)劃法》和《都市公園法》對(duì)城市范圍內(nèi)的公園提供結(jié)構(gòu)和規(guī)模等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《都市綠地保全法》和《首都圈近郊綠地保全法》則對(duì)特定地區(qū)的綠地進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)。

4.我國(guó)城市森林法律體系的完善

4.1體現(xiàn)生態(tài)文明理念。將生態(tài)學(xué)理論與現(xiàn)行法律制度進(jìn)行結(jié)合，以適應(yīng)城市森林建設(shè)，首先要拋棄過(guò)去“污染防治型立法”的思想，做到法律體制生態(tài)化，創(chuàng)新法治理念，充分合理利用自然資源，防治污染，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，形成真正意義上的生態(tài)法制。以生態(tài)文明理念指導(dǎo)法制創(chuàng)新，從立法、執(zhí)法、死法、法制宣傳等方面著手，將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設(shè)貫穿到城市森林法律制訂、修改和健全的全過(guò)程。

4.2完善城市森林管理體制。城市森林的管理體制首先要從經(jīng)營(yíng)管理的主體入手。管理的權(quán)力越集中權(quán)責(zé)越明晰，就越能更好的保護(hù)城市森林資源。針對(duì)目前我國(guó)城市森林管理體制混亂、多方責(zé)權(quán)交叉的狀態(tài)，必須在我國(guó)在建設(shè)城市森林時(shí)，建立起統(tǒng)一指揮調(diào)度，能行使單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一化集中管理的高效管理體制。實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)利分離，使各個(gè)部門(mén)各司其職。

4.3完善城市森林規(guī)劃制度。城市森林規(guī)劃是依據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境特點(diǎn)對(duì)城市森林的不同發(fā)展要求，進(jìn)行規(guī)劃、發(fā)展、保護(hù)和管理的總體戰(zhàn)略安排。進(jìn)行規(guī)劃的目的是為了從整體角度進(jìn)行綜合考慮，解決城市森林建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題。委托專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)城市森林進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，在充分進(jìn)行調(diào)研的前提下，以不違反法律法規(guī)為原則，做出最合適的規(guī)劃。同時(shí)加大城市森林的監(jiān)管力度杜絕隨意更改城市規(guī)劃，濫用城市森林用地的情況。

4.4完善公眾參與制度。我國(guó)現(xiàn)行城市森林法律體系中對(duì)公眾參機(jī)制的法律規(guī)定不夠健全，一方面除了繼續(xù)宣傳教育、發(fā)揮輿論監(jiān)督、開(kāi)展全民植樹(shù)造林活動(dòng)外，還應(yīng)當(dāng)豐富植樹(shù)造林活動(dòng)的形式和內(nèi)涵，在法律上對(duì)義務(wù)植樹(shù)的組織和管理形式、登記制度、考核辦法等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，通過(guò)法律制度保障公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與的持續(xù)性和公正性。（作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉德良.中外城市林業(yè)對(duì)比研究[D].北京林業(yè)大學(xué)，2006.47-77

[2]祖廣艷.我國(guó)城市林業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的分析[J].農(nóng)林科技，2002（l）：135-136.

[3]朱俊.中國(guó)城市森林學(xué)理論與實(shí)證研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2004.14-18

[4]倪同良.城市綠化法律體系的構(gòu)建[J].河北法學(xué)，2009.11（11）.164-165

[5]吳瀾，吳澤民. 歐洲城市森林及城市林業(yè)[J].他山之石，2008.6.76-77.

[6]劉長(zhǎng)富，李海梅，何興元，等. 城市森林概念探析[J].生態(tài)學(xué)雜志，2003.15：146-149.

[7]蔡守秋.論我國(guó)法律體系生態(tài)化的正當(dāng)性[J].法學(xué)論壇，2013.3（2）5-20.