徐彬 楊飛 靳昕

【摘要】農(nóng)村城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國家文明發(fā)達(dá)和社會(huì)進(jìn)步程度的主要尺度之一，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)包括人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和空間地域等方面的演變和轉(zhuǎn)換。其中耕地資源作為一切生產(chǎn)、生活的載體而扮演著重要角色，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著非常突出的矛盾，若處理不好將制約綏化市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文針對(duì)綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的耕地利用方面的問題進(jìn)行分析，并就耕地保護(hù)提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村城鎮(zhèn)化;耕地利用;綏化市

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014政府工作報(bào)告中指出，今后一段時(shí)期內(nèi)，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，本文分析綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾，特別是城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)用地的占用等問題進(jìn)行深入的研究，對(duì)于綏化市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。

1 綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

綏化市處于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龍江省中南部，地處中國寒地黑土、松嫩平原的核心區(qū)，東接伊春市，北鄰黑河市，西北與齊齊哈爾是毗鄰，西靠大慶市，南與省會(huì)哈爾濱市接壤。綏化市被譽(yù)為“中國寒地黑土特色農(nóng)業(yè)物產(chǎn)之鄉(xiāng)”，持有寒地黑土品牌商標(biāo)。這里是甜菜、亞麻、烤煙三大經(jīng)濟(jì)作物基地，是國家大型商品糧基地和農(nóng)副產(chǎn)品出口創(chuàng)匯基地。綏化市是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)市，農(nóng)業(yè)人口眾多，2009年綏化市總?cè)丝?80.2萬人，鄉(xiāng)村人口424.7萬人，即農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?3.2%，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為綏化市社會(huì)進(jìn)步的重要保障。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)化已成為必然。自改革開放以來，一方面由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、機(jī)械化率大大提高，一部分農(nóng)業(yè)人口得以脫離土地遷往城市;另一方面，農(nóng)村人口為了追求更高的生活品質(zhì)、享受更好的醫(yī)療設(shè)施和教育環(huán)境而主動(dòng)遷出農(nóng)村，由此推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)。但是綏化市城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模普遍偏小，全市176個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有集聚人口功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不多，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢吸引周邊經(jīng)濟(jì)和人口向小城鎮(zhèn)聚集，帶動(dòng)輻射功能不強(qiáng)。所以該地區(qū)主要以“就地城鎮(zhèn)化”為主，即農(nóng)村人口在原有的居住地，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，提高自身素質(zhì)，來改變原有生活方式的過程[1]。

2009年綏化市總?cè)丝?80.2萬人，城鎮(zhèn)人口155.5萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤秊?6.8%，從2002年到2009年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤?7.7%左右。2009年綏化市地區(qū)生產(chǎn)總值為60.5億元，城鎮(zhèn)GDP為39.7億元（以上數(shù)據(jù)來源于《綏化市統(tǒng)計(jì)年鑒》），城鎮(zhèn)GDP占地區(qū)GDP比重為65.6%，市轄區(qū)1個(gè)，縣級(jí)市3個(gè)，6個(gè)縣，71個(gè)鎮(zhèn)，3個(gè)民族鎮(zhèn)，89個(gè)鄉(xiāng)，每百萬人口擁有城鎮(zhèn)14.2個(gè)，建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)47.2%，由此可見，綏化市城鎮(zhèn)化水平處于初期階段，并且發(fā)展緩慢。

2 綏化市耕地利用現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 土地集約化程度及土地利用效率較低

城鎮(zhèn)化過程中需要大量土地，應(yīng)當(dāng)充分地挖掘其潛力，但現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地粗放利用，在城鎮(zhèn)外圍大搞開發(fā)區(qū)、新區(qū)建設(shè)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，許多開發(fā)項(xiàng)目得不到落實(shí)，致使土地閑置現(xiàn)象普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，普遍占地規(guī)模過大，浪費(fèi)了土地資源，導(dǎo)致了土地利用效率低，不利于城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高。鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)占地過大且布局極為散亂，用地結(jié)構(gòu)不合理。

2.2城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地

改革開放以來，綏化市城鎮(zhèn)化速度加快，無論生產(chǎn)生活都要占用一定數(shù)量的土地。農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中需要獨(dú)立工礦企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，伴隨著人口的遷移和集聚，建設(shè)居民點(diǎn)、商業(yè)區(qū)是必然的結(jié)果，城鎮(zhèn)擴(kuò)展勢必導(dǎo)致城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴(kuò)大和耕地的減少。

2.3城鎮(zhèn)化速度過快給土地、生態(tài)環(huán)境帶來沉重壓力

城鎮(zhèn)發(fā)展要求充裕的空間處理生活垃圾，無論堆放還是填埋都要占用土地并且造成污染，農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度過快會(huì)給土地帶來很大壓力。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般規(guī)模較小，技術(shù)設(shè)施簡陋，工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理大量排放，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散而導(dǎo)致污染擴(kuò)散程度和影響范圍極大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力投入減少，普遍依賴于農(nóng)藥、化肥，而需要較多人力投入的有機(jī)肥施用量逐年減少，土壤養(yǎng)分不足造成耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥能力下降[2]。這些都威脅綏化市綠色農(nóng)業(yè)的品牌信譽(yù)和持續(xù)發(fā)展。

2.4城鎮(zhèn)土地利用管理制度不健全

城鎮(zhèn)化進(jìn)程離不開土地要素的流動(dòng)和集聚，而土地要素的流動(dòng)與集聚需要有健全的制度。健全城鎮(zhèn)土地利用制度可以加強(qiáng)土地管理、減少閑置宅基地、杜絕土地投機(jī)買賣，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。土地供應(yīng)政策滯后會(huì)使小城鎮(zhèn)旺盛的用地需求與土地資源之間矛盾突出。另外，一些基層政府急功近利或在集體利益的驅(qū)動(dòng)下，忽視對(duì)存量土地的開發(fā)利用，開發(fā)獨(dú)立工礦企業(yè)、居民點(diǎn)、商業(yè)區(qū)等是不合理占用耕地，而對(duì)閑置宅基地的復(fù)墾卻遲遲不到位，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)違法用地現(xiàn)象突出。

3 農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的耕地保護(hù)對(duì)策

3.1 統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)布局

針對(duì)綏化市土地利用效率低、城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地的問題，在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，將下轄的各縣納入綏化市整體規(guī)劃中，明確各分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、居民點(diǎn)、商服區(qū)、城鎮(zhèn)綠化帶，科學(xué)規(guī)劃交通運(yùn)輸線路。

3.2 堅(jiān)持節(jié)約用地、集約用地

針對(duì)綏化市土地集約化程度低的問題，可以通過挖掘土地潛力、積極開展土地整理、開發(fā)利用宜農(nóng)荒地等方式改變農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營模式。

3.3 加快村鎮(zhèn)合并，實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營

城鎮(zhèn)化有利于人口集中、土地集約，之所以出現(xiàn)耕地面積急劇減少、耕地利用不合理的現(xiàn)象，主要由于城鎮(zhèn)化不完全。要解決這個(gè)問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵一點(diǎn)就是解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，不僅實(shí)現(xiàn)地域城鎮(zhèn)化，還要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

3.4 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，加大執(zhí)法力度

完善土地產(chǎn)權(quán)，制定一套科學(xué)合理的農(nóng)地價(jià)格核算體系和土地轉(zhuǎn)讓制度，對(duì)保證農(nóng)民利益、優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地資源、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是至關(guān)重要的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊世松，農(nóng)村就地城市化——中國特色城鎮(zhèn)化道路的創(chuàng)新 [J]，經(jīng)濟(jì)師，2008，（5）：17-19

[2] 溫東亮，綏化市寒地黑土可持續(xù)開發(fā)利用研究 [D]，長春：吉林大學(xué)，2010