張志華　謝元

近年來，我市深入貫徹中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，積極發(fā)揮公共財(cái)政職能作用，不斷加大村級財(cái)政支農(nóng)投入力度，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。農(nóng)業(yè)財(cái)政投入穩(wěn)定、持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出比重持續(xù)提高，地方財(cái)力占農(nóng)業(yè)支出的比重不斷提高。由于各級政府間事權(quán)不清晰，地方支出責(zé)任較多，加之沒有匹配的財(cái)力，影響了地方政府支農(nóng)投入的可持續(xù)性。因此，統(tǒng)籌考慮政府間支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。

一、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

由于配套改革未能及時(shí)跟進(jìn)，1994年分稅制改革后，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度一直沒有深入展開。從財(cái)政支農(nóng)實(shí)踐看，在事權(quán)和支出責(zé)任劃分上并未明確，中央和地方始終是“你中有我，我中有你”的格局。

（一）事權(quán)劃分方面。事權(quán)為一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，各級政府均承擔(dān)了一定的任務(wù)，履行了一定的職責(zé)。以中央一號文件以及各級地方政府出臺的貫徹意見為標(biāo)志，中央和地方政府根據(jù)“三農(nóng)”工作實(shí)際，每年都做出了一定的工作安排，明確了年度工作任務(wù)。同時(shí)，各級政府結(jié)合實(shí)際，制定了本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不斷提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。如我省相繼實(shí)施的江淮分水嶺綜合治理開發(fā)、千萬畝森林增長工程、小型水利工程改造提升行動(dòng)，我市實(shí)施的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)等，均屬于地方事權(quán)范疇。

（二）支出責(zé)任方面。支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。各級政府為支持“三農(nóng)”發(fā)展，均安排了一定的財(cái)力予以支持。不考慮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)因素，2011年全市農(nóng)林水事務(wù)投入35.2億元，其中中央和省財(cái)政投入25億元、市縣投入10.2億元，占比71%、29%；2013年投入45.4億元，其中中央和省財(cái)政投入28.6億元、市縣財(cái)政投入16.8億元，占比63.1%、36.9%。在支出責(zé)任的劃分上，雖有一定的明確，但效果并不理想。一是設(shè)立要求。上一級政府就一項(xiàng)工作做好安排，尤其是設(shè)立專項(xiàng)資金時(shí)，一般要求下一級政府也相應(yīng)設(shè)立。二是項(xiàng)目配套要求。近年來，中央在安排一些重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，一般要求地方財(cái)政安排一定比例的地方配套資金。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項(xiàng)目，要求縣級財(cái)政按中央投入的20%配套；農(nóng)村飲水安全工程的投資中，中央財(cái)政投入60%（享受西部政策的80%）、省級財(cái)政20%（享受西部政策的10%）、其余由市縣財(cái)政配套。三是對跨區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目，上級政府也明確為本級事權(quán)，但在支出責(zé)任上仍要求地方分擔(dān)。如淮河入江水道工程（高郵湖大堤加固）跨江蘇、安徽兩省，我省境內(nèi)工程投資27493萬元；因我省工程位于天長市，要求滁州、天長配套5494萬元。

二、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分影響

（一）支農(nóng)資金設(shè)置重復(fù)，監(jiān)管難度加大。一是在同一級政府間的事權(quán)不清問題。如中央政府，涉及農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，就有多個(gè)部門設(shè)置，如發(fā)改委組織的新增千億糧工程、水利部牽頭的小農(nóng)水重點(diǎn)縣、國土部的土地整理、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目基本上是以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為中心。二是多級政府間的事權(quán)不清。如我省的美好鄉(xiāng)村建設(shè)、千萬畝森林增長工程，省、市、縣三級政府都在推動(dòng)，三級財(cái)政均設(shè)立專項(xiàng)資金。由于多頭管理、項(xiàng)目分散，使資金監(jiān)管難度加大。以縣級為例，直接管理支農(nóng)資金的有發(fā)改委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、科技、國土、交通、民政、教育、扶貧等多家單位。管理部門多造成申報(bào)各自為政、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一、資金管理方式多樣；同時(shí)，由于缺乏溝通，導(dǎo)致支農(nóng)投資盲目投放、重復(fù)支持等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

（二）整合難度加大，使用效益降低。針對管理部門多、實(shí)施主體多、項(xiàng)目類型多、項(xiàng)目數(shù)量多帶來的支農(nóng)資金使用管理問題，各級財(cái)政部門積極發(fā)揮公共財(cái)政資源配置職能，建立健全縣級財(cái)政支農(nóng)資金整合工作考評體系，深入推動(dòng)縣級財(cái)政支農(nóng)資金整合，統(tǒng)籌安排使用財(cái)政支農(nóng)資金，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得一定成效。由于支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分影響，中央財(cái)政投入所占權(quán)重較大，并且主要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排；加之省、市專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因素，使縣級整合工作難以按預(yù)期開展，通過整合有效解決支農(nóng)資金使用管理中的固有問題有待時(shí)日。

（三）補(bǔ)償機(jī)制未健全，影響進(jìn)一步投入。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要依靠自己?？诩Z，集中國內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對安全?！奔Z食安全已上升為國家戰(zhàn)略。林業(yè)是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的主體，承擔(dān)著保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的重大職責(zé)。糧食生產(chǎn)和植樹造林的外部效應(yīng)，說明了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“公共物品”的特性，其效益是外在化的。在目前的分稅制財(cái)政體制下，由于補(bǔ)償機(jī)制未健全，已影響到縣級財(cái)政支農(nóng)投入的積極性和可持續(xù)性。以全椒縣為例，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入方面，該縣糧食年常產(chǎn)為42.5萬噸左右，糧食商品率達(dá)70%。為保障糧食生產(chǎn)，縣財(cái)政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年增加。2011--2013年，該縣用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政總投入為7.8億元，其中縣級財(cái)政2億元以上，占總投入的25.64%。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入方面，該縣是國家級生態(tài)建設(shè)示范區(qū)，共有森林面積43萬畝，其中公益林面積16.68萬畝，森林覆蓋率33.6%。但目前只有公益林、退耕還林和“千萬畝森林增長工程”由中央和省財(cái)政給予一定補(bǔ)助。此外，縣財(cái)政對各類綠化造林、森林防火等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)投入較大。2013--2014年，該縣共完成“千萬畝森林增長工程”造林8.62萬畝，2013年投入千萬畝森林增長工程資金1200萬元、2014年安排資金3500萬元。

（四）配套要求過多，影響地方預(yù)算執(zhí)行。中央和省下達(dá)的部分支農(nóng)投資項(xiàng)目，要求市、縣要按一定的比例進(jìn)行資金配套。這種做法對多方籌資增加農(nóng)業(yè)投入有促進(jìn)作用，但對市縣財(cái)政來說，無法承受太多的資金配套要求，也影響了地方預(yù)算的執(zhí)行。一是與預(yù)算管理要求不相適應(yīng)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確“硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動(dòng)支預(yù)備費(fèi)解決外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以后年度預(yù)算安排資金?！倍桥c地方財(cái)力不匹配。根據(jù)收入規(guī)模和預(yù)算管理體制，我市縣級地方財(cái)力一般在8-25億元，基本運(yùn)轉(zhuǎn)、民生保障等剛性支出已使支出安排十分緊張，加之地方債務(wù)壓力，縣級支出預(yù)算安排捉襟見肘，再談重點(diǎn)支農(nóng)項(xiàng)目配套無疑是難上加難。如淮干（蚌浮段）工程，即淮河干流蚌埠至浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程，跨滁州、蚌埠兩市，項(xiàng)目法人為安徽省治淮重點(diǎn)工程建設(shè)管理局，由水利部淮委建設(shè)管理局代建。該工程鳳陽縣境內(nèi)總投資20.85億元，要求市縣配套資金4.17億元；因征用征遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題，實(shí)際配套達(dá)到6.87億元。因此，一些重點(diǎn)支農(nóng)項(xiàng)目開工后，上級的專項(xiàng)資金拿來用，本級的配套拿不出，使支農(nóng)項(xiàng)目存在“先天” 資金缺口。

三、關(guān)于中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的幾點(diǎn)思考

（一）科學(xué)界定中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任。

1.中央財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的界定。一是以糧食安全為中心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是跨區(qū)域性的農(nóng)村公共服務(wù)，包括跨流域的江河湖泊治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)；三是農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)性研究；四是重大動(dòng)物疫病防治；五是扶貧開發(fā)等。

2.地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的界定。一是承擔(dān)區(qū)域性的農(nóng)村公共服務(wù)，包括農(nóng)村生活環(huán)境治理、小型水庫及塘壩建設(shè)與維護(hù)、農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等；二是“菜籃子”工程；三是地方性災(zāi)害事故救助；四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體培育等。

3.中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的界定。一是大中型水庫建設(shè)與維護(hù)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救助、特大防汛抗旱及動(dòng)物疫病防治等。

（二）健全地方支農(nóng)支出財(cái)力保障機(jī)制。以界定政府間事權(quán)及支出責(zé)任為基礎(chǔ)，逐步理順中央與地方間財(cái)權(quán)劃分，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)支農(nóng)支出的財(cái)力保障。遠(yuǎn)期目標(biāo)，以建立各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財(cái)政分配關(guān)系，解決支農(nóng)支出財(cái)力保障問題。遠(yuǎn)期目標(biāo)需要納入中央與地方政府間總的事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)籌考慮。近期目標(biāo)，以目前支農(nóng)支出事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，以改進(jìn)支農(nóng)支出管理方式為突破，實(shí)現(xiàn)地方支農(nóng)支出財(cái)力平衡。近期目標(biāo)為過渡性措施，為實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，需要做好以下工作：

1.改進(jìn)支農(nóng)支出管理方式。對新出臺支農(nóng)政策，包括重點(diǎn)支出項(xiàng)目編制，按“誰制定、誰負(fù)責(zé)”原則確定支出責(zé)任，僅對本級支出做出安排，不再對地方（主要是縣級）提出支出要求。

2.穩(wěn)妥推進(jìn)轉(zhuǎn)移方式改革。目前，上級支農(nóng)支出主要以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)，隨著一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制建立，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例勢在必行?？紤]現(xiàn)階段縣級財(cái)政收支壓力、縣級政府履行責(zé)任較多等實(shí)際，在支農(nóng)支出績效考核體系未健全的情況下，一般性轉(zhuǎn)移支付過快增長，使支農(nóng)支出增長難以有效落實(shí)。因此，從保證支農(nóng)支出實(shí)際效果出發(fā)，支農(nóng)項(xiàng)目在一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)予保留。

3.強(qiáng)化地方支農(nóng)支出績效考核。一是建立健全地方支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。根據(jù)地方支農(nóng)事權(quán)劃分，核定地方財(cái)政支農(nóng)支出基數(shù)，并結(jié)合財(cái)政收入因素，確定地方支農(nóng)投入增減，進(jìn)而保證地方支農(nóng)支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。二是嚴(yán)格地方支農(nóng)投入績效考核。將地方支農(nóng)投入、上級一般性轉(zhuǎn)移支付（農(nóng)業(yè)部分）、上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（農(nóng)業(yè)部分）等列為地方支農(nóng)支出考核內(nèi)容；同時(shí)，對支農(nóng)投入績效目標(biāo)進(jìn)行考評，建立科學(xué)的地方支農(nóng)支出績效考評體系。地方支農(nóng)支出績效考評結(jié)果，納入地方政府年度目標(biāo)考核體系，以增強(qiáng)地方政府加強(qiáng)支農(nóng)支出管理的責(zé)任。

（作者單位：安徽省滁州市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰