胡邦棟

湖南省湘西自治州位于湖南西北部，是我國著名的革命老區(qū)之一，全州共有7個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，是國家西部大開發(fā)、國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅先行先試地區(qū)和湖南省扶貧攻堅主戰(zhàn)場。近年來，湘西自治州黨委、政府，堅決貫徹《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》精神，緊緊圍繞省委、省政府確定的工作重點，堅持用好特殊扶持政策不動搖，突出扶貧重點不動搖，完善和創(chuàng)新扶貧工作機制不動搖，扎實工作，開拓進取，有力地推動了農村扶貧開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

一、湘西扶貧開發(fā)工作主要成效

（一）農村貧困程度大幅度降低。與2009年底相比，2014年全州生產總值由268億元增加到457億元，增長71%；財政收入由26.2億元增加到64.6億元，增長147%；農村居民人均可支配收入由3750元增加到5891元，增長57%；累計減少農村貧困人口50萬人，農村貧困發(fā)生率下降到25.29%。

（二）農村特色產業(yè)快速發(fā)展。通過堅持開發(fā)式扶貧，農村特色產業(yè)得到快速發(fā)展，湘西州已成為中國椪柑之鄉(xiāng)、全國最大百合基地、全國重點優(yōu)質烤煙基地和全球最大富硒獼猴桃基地。2014年，全州農村特色產業(yè)面積達240萬畝，其中建成柑橘基地面積80萬畝，新特水果面積20萬畝，獼猴桃種植面積12.5萬畝，百合種植10萬畝，優(yōu)質烤煙種植22.4萬畝，茶葉種植24.4萬畝，杜仲、金銀花等中藥材種植10萬畝，新擴油茶10萬畝，優(yōu)質蔬菜基地面積50萬畝。扶持發(fā)展了一大批國家扶貧產業(yè)示范園、扶貧龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場，全州農產品加工企業(yè)達818家，發(fā)展農業(yè)合作社1473個、家庭農場6000個、州級以上扶貧龍頭企業(yè)127家，初步建成30個扶貧開發(fā)示范園，扶貧產業(yè)項目覆蓋886個貧困村、15萬貧困戶、50萬貧困人口。

（三）農村基礎設施明顯改善。通過以通水、通電、通路、通廣播電視、通電話為主的農村“五通”建設扶貧，累計完成“五小”水利工程設施建設2.35萬處，自來水受益村數達1550個，解決近100萬人飲水安全問題；完成縣鄉(xiāng)公路改造2500公里、農村通暢工程5000公里，實現100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通水泥（瀝青）路，98.3%的行政村通水泥或沙石路，解決80多萬貧困村群眾行路難的問題；實現100%的村通電、通廣播電視、通固定或移動電話，實現了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶。

（四）農村人口素質不斷提高。先后對近1000個貧困村村干部進行了集中培訓；開展農村實用技術培訓50萬人次，使全州農村95% 以上的貧困戶掌握了1-2門實用技術；完成勞務技能和中高職業(yè)學歷教育培訓10萬人次；先后對5萬名農村貧困大學生、貧困高中生、“兩后生”孤兒、殘疾人等進行扶貧助學。特別是2010年以來，湘西州在全國率先實施了對專科貧困大學生一次性補貼3000元、對二本以上貧困農村大學生一次性補貼5000元的扶貧助學工程，使3萬余名大學生受益，收到了很好的社會效果。

（五）農村民生事業(yè)全面發(fā)展。2014年，全州財政用于民生支出達125.6億元，占財政總支出65.5%；新農合參合率達96%以上，每年提供困難群眾大病醫(yī)療救助20多萬人次；農村養(yǎng)老保險實現全覆蓋；建有敬老院168所，福利院7個，在全省率先實現鄉(xiāng)鄉(xiāng)有敬老院，農村五保對象在縣鄉(xiāng)定點醫(yī)院住院全免基本費用。農村社會事業(yè)加快發(fā)展。累計建成義務教育合格學校326所，資助貧困學生100萬人次；改擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院203個，村醫(yī)務室達2477個；建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合文化站167個、農家書屋1975個；改造農村危房8.9萬戶。

二、當前湘西扶貧開發(fā)工作面臨的困難與分析

（一）湘西扶貧開發(fā)工作面臨的困難。

一是貧困面大、貧困程度深。2014年全州農村居民可支配收入5891元，僅為全國、全省的53.4%、56.8%。湘西州7縣1市均是貧困縣，除吉首市是省扶貧開發(fā)工作重點縣外，其余7縣都是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，仍有1200個貧困村和62.2萬貧困人口，大多分布在偏遠、環(huán)境相對惡劣的中高海拔地區(qū)和移民庫區(qū)，扶貧成本明顯增大，尤為堪憂的是，越是貧困地方，越是貧困戶，越難以讓他們的后代接受良好教育，全州初中以下文化程度的尚有177.2萬人，占總人口60.7%，貧困的代際傳遞性明顯。

二是返貧問題嚴重。湘西州屬于地質災害和自然災害頻發(fā)地區(qū)，特別是中高海拔集中連片貧困地區(qū)經常發(fā)生各類自然災害，加上這些地區(qū)村民生活底子薄，抗災能力弱，因災、因病、因殘致貧返貧現象普遍。根據統(tǒng)計，湘西州每年因災、因病因殘、因子女教育返貧的人數達2.5萬人。

三是貧困類型多。湘西州貧困地區(qū)、貧困村寨貧困的廣度和深度沒有明顯差別，屬于整體性貧困，具有集中連片與深度貧困并存、資源貧困與能力貧困并存、文化貧困與生態(tài)貧困并存的特征。

（二）原因。導致湘西貧困的原因是多方面的，除了自然地理條件的制約外，也有思想觀念、體制機制等因素，主要有以下幾點。

一是經濟底子薄、發(fā)展差距大。由于長期以來缺乏大資金投入、大項目帶動、大產業(yè)支撐，2014年全州人均GDP僅為全國、全省的38.6%、43.5%，人均財政收入僅為全國、全省的20.5%、39.2%，人均固定資產投資僅為全國、全省的32.6%、39.1%。同武陵山片區(qū)邵陽、懷化、恩施、銅仁、黔江等周邊地區(qū)相比，湘西州在人均生產總值、財政收入、固定資產投資等主要指標上也有較大差距。

二是基礎設施建設落后。雖然南北大通道基本形成，但目前國家、省沒有在湘西州規(guī)劃高速鐵路、城際鐵路，湘西州在新一輪發(fā)展中將被邊緣化，成為高鐵“盲區(qū)”。州內主干道網絡尚未形成，存在“斷頭路”現象，特別是旅游道路連接不暢，行政村通暢率僅為69.4%。全州450個村未通自來水，504個村未進行農網改造，40個行政村未通公路，農村基礎設施仍然薄弱。

三是農業(yè)產業(yè)化程度低。農村特色產業(yè)存在資金投入不足、優(yōu)質產品少、產品附加值不高、產業(yè)鏈條短、品牌建設滯后等問題，椪柑有規(guī)模但品質不優(yōu)，茶葉有品牌但市場不廣，煙葉有基礎但受計劃限制，中藥材和百合有特色但市場不穩(wěn)定，養(yǎng)殖業(yè)有市場但無規(guī)模。龍頭企業(yè)帶動力不強，全州省級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)僅24家，其中國家級僅2家，農產品精深加工率僅為20%，遠低于農業(yè)產業(yè)化30%的最低要求。

四是社會保障水平低。就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務不完善，就業(yè)難、就讀難、就醫(yī)難、住房難等問題比較突出，因病致貧、因病返貧、因讀大學致貧等現象較為普遍。城鄉(xiāng)低保、大病醫(yī)療救助等補助標準低。

三、建議

（一）進一步貫徹《中國農村扶貧開發(fā)綱要》精神，強化扶貧開發(fā)工作領導責任制。國務院制定的《中國農村扶貧開發(fā)綱要》，對2011-2020年全國農村扶貧開發(fā)工作作了全面部署，對扶貧開發(fā)的指導思想、目標任務、政策措施、步驟方法都作了全面規(guī)劃、分析和論述，是全國農村扶貧工作的綱領性文件。實踐證明，湘西的扶貧開發(fā)取得的階段性成績，是認真貫徹執(zhí)行綱要精神的結果，要鞏固這個成績，促進湘西經濟社會的進一步發(fā)展，必須進一步貫徹《中國農村扶貧開發(fā)綱要》精神，不斷提高對農村扶貧開發(fā)工作的認識，努力加強政府扶貧機構、隊伍和制度建設。要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，強化扶貧開發(fā)工作領導責任制，把黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制真正落到實處。做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。市（地）縣要落實好片為重點、工作到村、扶貧到戶的管理體制和工作機制，黨政一把手要當好扶貧開發(fā)工作第一責任人，深入貧困鄉(xiāng)村調查研究，親自部署和協(xié)調任務落實。

（二）以基礎設施建設為重點，加快新農村建設步伐。據我們調查，鳳凰縣廖家橋鎮(zhèn)菖蒲塘村通過加強水利、電力、道路、廣播電視、電話等基礎設施建設，極大促進柚子、獼猴桃等特色產業(yè)的發(fā)展，致使全體村民在很短時間內脫貧致富，成績顯著。2014年全村人均純收入7464元，同比增加1343元，比上年增長21.9%。該村脫貧致富的經驗證明：加強基礎設施建設，是貧困村走上富裕道路的前提和保證。當前，湘西貧困地區(qū)要抓住編制“十三五”規(guī)劃的有利契機，高起點做好貧困村扶貧開發(fā)整體規(guī)劃，以道路、供水、排水、供電、通信等為主要內容，統(tǒng)籌安排農村公共設施建設。全面加快農村公路建設，有效解決農民群眾出行難和農產品運輸難問題。

（三）積極培育支柱產業(yè)，確保農業(yè)增效農民增收。鳳凰縣山江鎮(zhèn)村致力于苗族古村寨的保護和開發(fā)，利用優(yōu)越的歷史文化、民族風情、特色民居和美麗的自然環(huán)境大力開發(fā)旅游產業(yè)，2008年至2014年共接待游客200萬人次，實現旅游收入8000余萬元，2014年村人均純收入9000余元，成為全縣旅游扶貧的典型村。該村脫貧致富的經驗值得學習借鑒。要充分利用區(qū)域內各類資源優(yōu)勢，堅持宜游則游、宜農則農、宜工則工、宜商則商。因地制宜地培育扶持發(fā)展農村特色產業(yè)（如柑橘、獼猴桃、百合、茶葉、中藥材、優(yōu)質蔬菜等），加大農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，建立完善“企業(yè)+合作社+基地+農戶”的利益鏈結機制，全面提高貧困人口家庭收入。

（四）加強智力扶貧培訓，提升農民脫貧致富本領。要堅持抓好農村實用技術培訓、貧困地區(qū)勞動力轉移培訓和貧困初高中畢業(yè)生就讀中職工作，并根據地區(qū)主導產業(yè)發(fā)展方向和勞動力市場需求，切實開展種養(yǎng)業(yè)實用技術培訓和電子電工、烹飪、焊工等專業(yè)技術培訓，提高農民脫貧致富的本領，加快貧困地區(qū)富余勞動力的有序轉移，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。同時，充分發(fā)揮基層干部領頭雁作用，抓好貧困村干部政策業(yè)務培訓，選派農村致富帶頭人參與村支兩委管理，模范帶動農民科學致富。

（五）加大財政扶貧開發(fā)資金投入，提高扶貧資金使用效益。隨著公共財政體制的不斷完善，針對貧困地區(qū)和貧困人口的扶持政策也越來越多，財政扶貧資金的投入將不斷加大。從調查情況看，目前扶貧資金的使用效果還沒有充分體現，尚未形成投入產出的良性機制。要科學編制扶貧投入規(guī)劃，明確效益目標和產出任務；要樹立“大扶貧”觀念，實現扶貧資源的優(yōu)化整合，在“渠道不亂，用途不變，各負其責”的原則下，將各種扶貧資源有效引導到貧困地區(qū)和重點項目；要積極發(fā)揮部門優(yōu)勢，鼓勵各地探索試點，特別是在縣級開展扶貧資源整合試點。

（六）制定對貧困地區(qū)低收入者的收入支持政策，提高低收入者的收入水平。一是為低收入者提供更多的就業(yè)機會，鼓勵各類企業(yè)及相關用人單位多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，吸納困難人群就業(yè)，尤其是為零就業(yè)家庭提供就業(yè)機會。二是加大對低收入者的財政金融政策扶持，降低低收入者特別是下崗職工創(chuàng)業(yè)的貸款門檻，并提供必要的稅收減免，為他們自主創(chuàng)業(yè)、增加收入提供政策扶持。三是探索農民增加財產性收入渠道，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，縮小他們與高收入者的收入差距。四是完善對低收入者的收入補助政策。各級財政在深入調查、逐級核實的基礎上，可考慮以重大災難、重大疾病、傷殘津貼和特困補助等形式， 直接以現金的方式發(fā)給居民。五是實施對低收入者的實物補充政策。提高對低收入者的醫(yī)療保障，通過財政補貼降低低收入者醫(yī)療費用的支出。

（作者單位：中國注冊會計師協(xié)會）

責任編輯：洪峰