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        城市化進(jìn)程中的社區(qū)服務(wù)供給創(chuàng)新

        2015-05-30 23:02:49謝玉斐
        理論觀察 2015年9期
        關(guān)鍵詞:社區(qū)服務(wù)城市化

        謝玉斐

        [摘 要]城市社區(qū)服務(wù)供給是我國公共服務(wù)供給體系的重要組成部分,當(dāng)前我國正處于快速城市化時期,社區(qū)服務(wù)多元化的迫切需求與社區(qū)服務(wù)升級的多重挑戰(zhàn)所形成的矛盾日益凸顯,這就需要基層政府不斷在頂層設(shè)計與自身創(chuàng)新之間尋求解決之道。杭州市上城區(qū)政府通過信息技術(shù)平臺創(chuàng)新整合多方資源以及通過激活社會活力提升社會參與能力,憑借這兩大體系的相互作用,有效解決了城市社區(qū)服務(wù)供給的難題,促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)體系的良性發(fā)展,同時也實現(xiàn)了基層政府治理變革和公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新。

        [關(guān)鍵詞]社區(qū)服務(wù);城市化;上城區(qū)

        [中圖分類號]C912.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2015)09 — 0097 — 02

        一、城市化進(jìn)程中社區(qū)服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)

        城市是人類文明的標(biāo)志,是人們政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的中心。城市化是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、科技水平的重要標(biāo)志,也考驗著政府的管理水平。社區(qū)作為城市的基本構(gòu)成單位,在公共服務(wù)的供給過程中占據(jù)著重要地位,黨的十八大就明確指出要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式,加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè),增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”①。隨著我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),社區(qū)服務(wù)的對象、內(nèi)容、主體、供給等正在經(jīng)歷著全方位地深刻轉(zhuǎn)變。但是城市化的發(fā)展也給社區(qū)服務(wù)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。

        (一)流動人口的挑戰(zhàn)

        在上個世紀(jì)八十年代我國經(jīng)濟(jì)改革的宏觀背景下,經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和城市化的雙重進(jìn)程改變了我國的人口結(jié)構(gòu),并對現(xiàn)有的公共物品和服務(wù)的供給功效提出了挑戰(zhàn)。麥肯錫全球研究所分析師估計,中國到2025年將會需要額外的1.5萬億元或是城市GDP總量的2.5%用來擴(kuò)展城市移民的公共服務(wù)和社會福利。②城市化水平從1978年的18%增加到2009年的47%,預(yù)計到2025年中國將會出現(xiàn)15個人口超過2500萬的特大城市。③目前大約有兩億多的被稱為“流動人口”的農(nóng)民工從農(nóng)村移居到城市來尋找工作,但他們無法同等地享受城市基本公共服務(wù),這給基層政府提出了新的難題。

        (二)公共服務(wù)供給機(jī)制的挑戰(zhàn)

        人口結(jié)構(gòu)的變化和人口快速流動都對給現(xiàn)有的基于戶籍的服務(wù)供給模式帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),并且促使各級政府重新審視現(xiàn)有的公共服務(wù)政策。目前的公共服務(wù)供給機(jī)制面臨的多重挑戰(zhàn)主要有:首先是政府間職權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致區(qū)縣級政府的公共服務(wù)責(zé)任與財政收入并不匹配。其次是由于政府間職責(zé)體系的同構(gòu)特征,使得政府間職權(quán)模糊,進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給責(zé)任不清。再次是公共服務(wù)市場化改革不徹底導(dǎo)致競爭性服務(wù)提供不足。最后社會組織發(fā)育不完全導(dǎo)致公共服務(wù)供給多元化缺乏。

        (三)政府角色轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

        從20世紀(jì)80年代開始,重塑政府運動風(fēng)靡西方各國,政府開始嘗試著調(diào)整自身在社會中的公共性角色,努力尋找新的力量來共同應(yīng)對公共服務(wù)的挑戰(zhàn),尤其是在基層社區(qū)服務(wù)方面。政府必須適時調(diào)整在社區(qū)服務(wù)中的角色并進(jìn)行重新科學(xué)定位,其中的一個重要路徑就是廣泛吸納各類社會組織、各基層社區(qū)、各企業(yè)等參與到公共服務(wù)地供給之中,形成公共服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò),以滿足社會中日益多元的服務(wù)需求,實現(xiàn)更高的資源利用效率。

        因此,對于城市中的基層政府而言,城市化進(jìn)程既需要解決已有的公共服務(wù)問題,也要為隨之而來的中產(chǎn)階級的公共服務(wù)品質(zhì)升級埋單。這些挑戰(zhàn)既需要自上而下的頂層設(shè)計,也有賴于公共服務(wù)職責(zé)體系的重新梳理,但更需要城市政府的創(chuàng)新思維。對于基層政府而言,關(guān)鍵在于如何在中央頂層設(shè)計與自身創(chuàng)新的互動中不斷提高公共服務(wù)供給能力,盡可能調(diào)動市場、社會的多重資源,綜合運用現(xiàn)代信息技術(shù)、體制機(jī)制創(chuàng)新等多種手段,以有效解決公共服務(wù)供給問題。

        二、社區(qū)服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)化”:上城創(chuàng)新之道

        作為杭州市面積最小、人口老齡化程度高、困難家庭較多的中心老城區(qū),上城區(qū)公共服務(wù)問題尤顯突出,也備受關(guān)注。近年來,上城區(qū)政府始終把“謀民生之利、解民生之憂”作為中心工作,圍繞打造“東方品質(zhì)體驗區(qū)、幸福和諧示范區(qū)”目標(biāo),著力在民生保障和改善方面進(jìn)行不斷探索和實踐,顯著提升了居民群眾的滿意度和幸福感。

        (一)激發(fā)社會組織活力,推動公共服務(wù)社會化

        一是創(chuàng)新理念,以激發(fā)社會組織潛能為導(dǎo)向培育社會組織發(fā)展。上城區(qū)首次提出“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”發(fā)展思路,創(chuàng)新社會組織培育的理念,其具體內(nèi)容就是從征集民眾意見中明確社會需求,整合包括黨和政府、企事業(yè)單位和社會組織在內(nèi)的社會力量,共同扶持社會組織發(fā)展,不斷激發(fā)社會組織潛能;把社區(qū)社會組織培育發(fā)展工作納入“四評一結(jié)合”和諧社區(qū)考核評價體系,以資源整合、居民滿意、社會需求和社會發(fā)展等方面,啟動社會資金參與社會建設(shè),加大社區(qū)社會組織的培育力度,提升社區(qū)居民自治能力,推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新。

        二是搭建平臺,多層級構(gòu)建社會組織發(fā)展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。上城區(qū)按照以大帶小、以點帶面、上下聯(lián)動、多點輻射的發(fā)展模式,建立“民政備案、街道管理、社區(qū)落地”機(jī)制和幫助社區(qū)社會組織開展服務(wù)活動的社區(qū)社會組織分級管理制度。如設(shè)立了“區(qū)級社會組織服務(wù)中心、6個街道社區(qū)社會組織服務(wù)中心、54個社區(qū)社會組織聯(lián)合會”的區(qū)、街、社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)。依托“三級平臺”服務(wù)網(wǎng)絡(luò),為社區(qū)社會組織提供政策、場地、資金扶持,引導(dǎo)社會組織有序參與公益服務(wù)和社會管理,構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的社會管理和公共服務(wù)體制,形成基層社會管理的大協(xié)同格局。

        (二)構(gòu)建社區(qū)互動網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)公共服務(wù)的合作提供

        一是構(gòu)建政府與社區(qū)協(xié)同的社區(qū)大服務(wù)體系。2009年開始,上城區(qū)創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)理念,構(gòu)建起政府、社區(qū)、社區(qū)社會組織共同參與的“333+X”社區(qū)大服務(wù)體系?!?33+X”指提倡服務(wù)民生為本、主體三位復(fù)合、發(fā)展分類推進(jìn)的3大管理理念,在社區(qū)層面確立政府、社區(qū)、社會3大參與主體,通過公共服務(wù)站提供公共服務(wù)、居委會提供公益服務(wù)、社會提供商業(yè)和便民利民服務(wù)的3大服務(wù)架構(gòu),衍生出3個主體提供的與生活密切相關(guān)的X個服務(wù)項目,形成包括“理念、主體、功能、路徑、服務(wù)、保障”在內(nèi)的大服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。共建、共治、共享的“333+X”社區(qū)大服務(wù)體系已經(jīng)被民政部確定為中國和諧社區(qū)“上城模式”,并向全國推廣。

        二是搭建社區(qū)公共服務(wù)信息平臺。利用“三網(wǎng)融合”技術(shù),開發(fā)“生命旅程”軟件,升級“e家人”社區(qū)事務(wù)管理系統(tǒng),建立居民信息準(zhǔn)確度更高、類別更豐富的居民數(shù)據(jù)庫,確保區(qū)、街、社三級數(shù)據(jù)一次輸入,資源多方共享,從而提升了社區(qū)服務(wù)的整體質(zhì)量。開設(shè)社區(qū)頻道,每個社區(qū)都有自己的“社區(qū)是我家”頻道,內(nèi)容主要包括“社區(qū)公告”、“社區(qū)組織”、 “社區(qū)信息”、“社區(qū)活動”等欄目,社區(qū)頻道還擁有“點對點”的信息發(fā)送功能,如定向?qū)Φ捅?、殘疾人士、離退休老人等弱勢群體發(fā)送福利、補(bǔ)助等信息,讓信息傳遞更具有針對性。

        三是以社工建設(shè)推動社區(qū)服務(wù)多元體系建設(shè)。為做好社會工作者的培養(yǎng)、使用、評價和激勵工作,建立培訓(xùn)與考試機(jī)制、素質(zhì)提升機(jī)制、工資福利增長機(jī)制、管理與評價機(jī)制、職務(wù)選拔機(jī)制等“五大機(jī)制”。以區(qū)社會工作協(xié)會為載體,統(tǒng)籌上城全區(qū)社會工作人才隊伍;在杭州市率先成立專業(yè)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)——望江社會工作服務(wù)社;打造“王丹營養(yǎng)工作室”、“顧老師好心情工作室”等個性化社會工作服務(wù)室,形成了區(qū)、街、社三級聯(lián)動的社會工作服務(wù)平臺。目前上城區(qū)共有(助理)社會工作師253名,其中初級197名,中級56名,社會工作者持證率已達(dá)36.93%。上城區(qū)在“e家人”社區(qū)事務(wù)管理網(wǎng)上開發(fā)了社區(qū)工作者績效考核系統(tǒng),成為杭州市首個社工管理電子平臺。

        三、上城區(qū)社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新模式對政府治理變革的啟示

        上城的公共服務(wù)創(chuàng)新可以概括為兩大體系,即通過信息技術(shù)平臺創(chuàng)新整合了多方資源、通過激活社會活力提升了社會參與能力。這兩大體系相輔相成,相互作用,共同促進(jìn)了上城區(qū)社區(qū)服務(wù)體系的良性發(fā)展,同時對政府治理變革和機(jī)制創(chuàng)新具有重要的啟示意義。

        一方面,以信息技術(shù)平臺整合相關(guān)要素。信息技術(shù)的快速發(fā)展是城市化進(jìn)程中不可阻擋的歷史潮流。對政府創(chuàng)新而言,信息技術(shù)發(fā)展為服務(wù)型政府的整合創(chuàng)新創(chuàng)造了條件,信息技術(shù)平臺使很多過去難以實現(xiàn)的跨部門協(xié)同合作得以可能。可以說,規(guī)范化一致性的制度和現(xiàn)代信息技術(shù)是整合不同要素的兩個方面。尤其是大數(shù)據(jù)時代的來臨,政府需要積極借助各種信息技術(shù)平臺數(shù)據(jù)庫,進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、整合與挖掘,從而更好地使政府的服務(wù)與民眾的真實需求對接,更好地使政府管理順應(yīng)時代發(fā)展的新趨勢。

        另一方面,以機(jī)制創(chuàng)新激活社會活力。公共服務(wù)的多元需求需要激發(fā)社會共同參與公共服務(wù)的供給,但過去的政府管理傳統(tǒng)往往缺乏與社會互動的制度設(shè)計和經(jīng)驗,因此,政府推動社會參與需要在政府權(quán)力和社會權(quán)力之間找到平衡機(jī)制,這種平衡機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,又不至于限制社會的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在兩個方面:其一,側(cè)重于間接培育而不是直接干預(yù)模式;其二,致力于推進(jìn)社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)而不是強(qiáng)化政府作用。只有這樣,才能實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化和公共服務(wù)的多元供給,促進(jìn)政府與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

        〔參 考 文 獻(xiàn)〕

        〔1〕堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.人民日報,2012-11-9.

        〔2〕McKinsey Global Institute, Preparing for Chinas urban billion, 2009.3.

        〔3〕Fang ,Chuang-lin, The urbanization and urban development in China after the reform and opening up, Economic Geography, 2009.

        〔責(zé)任編輯:陳玉榮〕

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