王哲

摘 要：改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展，許多農(nóng)民離開農(nóng)村進城務工，隨之產(chǎn)生了許多問題，其中，農(nóng)民工就業(yè)歧視問題尤為突出。盡管我們在解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題上取得了明顯的進展，然而，仍然存在職業(yè)培訓欠缺、就業(yè)待遇歧視以及社會保險參與率低等問題，我們應該在制度上、法律上和思想觀念上探討消除農(nóng)民工就業(yè)歧視的對策。

關鍵詞： 農(nóng)民工；就業(yè)歧視；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0089-05

農(nóng)民工是改革開放后農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的一個特殊群體?！稗r(nóng)民工”這種獨特的稱謂反映出這個特殊群體矛盾的處境：他們雖然離開了農(nóng)村，卻又同土地有著千絲萬縷的聯(lián)系；他們雖然已經(jīng)從農(nóng)業(yè)中分離出來進城務工，但仍然保留著農(nóng)民的身份；他們雖然進了城，卻不被城市人所認同，享受不到當?shù)卣墓卜?；由于農(nóng)民工長期脫離原住的農(nóng)村，又享受不到農(nóng)村政府的公共服務。農(nóng)民工成為城市的邊緣人。

一、改革開放以來農(nóng)民工就業(yè)的發(fā)展變化

改革開放初期，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高，同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域也在一定程度上出現(xiàn)了剩余勞動力。為此，政府提出了就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的辦法，即允許農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從事非農(nóng)行業(yè)，但仍不允許農(nóng)民離開家鄉(xiāng)而流入大城市。于是就有了“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)民工。在當時，大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。自上世紀80年代中期起，我國改革的重心轉(zhuǎn)移到了城市。城市的二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，政府開始放松農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)務工的限制，1984年中央一號文件《關于1984年農(nóng)村工作的通知》提出允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。于是“離土又離鄉(xiāng)，進廠又進城”的農(nóng)民工大量出現(xiàn)，終于在1989年前后第一次出現(xiàn)了“民工潮”。

1992年春，隨著鄧小平南方談話的發(fā)表，我國改革開放進入一個嶄新的階段。市場經(jīng)濟體制的逐步建立，激發(fā)了城市的活力、擴大了就業(yè)市場、減輕了就業(yè)壓力。為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家又提出要鼓勵和引導農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)間有序流動，開始實行以外出人員就業(yè)登記卡和外來人員就業(yè)證合一生效的農(nóng)村勞動力跨省流動的就業(yè)制度，引導農(nóng)民工按需流動，并加快小城鎮(zhèn)戶籍改革的步伐。這一階段雖然從總體上說對農(nóng)民工敞開了城市之門，但農(nóng)民工經(jīng)常遭受到就業(yè)機會歧視、就業(yè)待遇歧視、就業(yè)保障歧視等就業(yè)歧視，農(nóng)民工在城市里處于弱勢地位。

進入21世紀，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，廣大城市對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生了巨大的需求。農(nóng)民工總量持續(xù)增加，外出農(nóng)民工的數(shù)量從2001年的8399萬人，2002年的10470萬人增加到2012年的16336萬人，平均增長約600萬人。[1]農(nóng)民工已經(jīng)成為我國改革開放和現(xiàn)代化進程中一支不可或缺的重要力量。然而，農(nóng)民工在城市的就業(yè)狀況令人擔憂，經(jīng)常受到各種各樣的就業(yè)歧視，就業(yè)權(quán)益難以得到保障。針對這種狀況，國家采取了各種維護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益的措施，取消針對農(nóng)民進城務工就業(yè)的各種歧視性規(guī)定和不合理限制，著手解決農(nóng)民工工資拖欠和克扣問題，加強對農(nóng)民工的就業(yè)服務和培訓工作，并明確農(nóng)民工可按規(guī)定參加各種社會保險。至此，農(nóng)民工在城市里的就業(yè)權(quán)益開始得到有效保障。

二、消除農(nóng)民工就業(yè)歧視取得的進展與仍存在的問題

（一）就業(yè)機會歧視逐漸消除，但職業(yè)培訓欠缺

隨著中國城鄉(xiāng)二元體制逐步被打破，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力擺脫了土地束縛，農(nóng)民進城務工成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。在這個過程中，農(nóng)民工遭遇的就業(yè)歧視也凸顯出來。農(nóng)民工遭遇的就業(yè)歧視是一種制度性歧視，一些城市沿用計劃經(jīng)濟體制下勞動用工管理辦法，直接對農(nóng)民工就業(yè)進行總量控制，同時還有行業(yè)和工種限制，對農(nóng)民工提出比本地人更高的要求。在這種勞動用工限定的制度下，收入高、待遇好的首屬勞動力市場為城市居民所占有，而廣大農(nóng)民工只能進入勞動權(quán)益無法得到保障的次屬勞動力市場。這些做法損害了進城農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)利，對農(nóng)民工帶有明顯的歧視性。近些年，國家清理和取消了針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理限制和亂收費，頒布了《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，使得城鄉(xiāng)勞動力平等的就業(yè)制度逐步建立，消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進機會平等的法律框架基本形成，在就業(yè)市場準入上勞動者平等獲得就業(yè)機會的權(quán)利基本實現(xiàn)。

盡管我國法律法規(guī)中有提倡和保護平等就業(yè)、反對就業(yè)歧視的內(nèi)容，近年來在消除就業(yè)機會歧視方面也取得了明顯進展，但是在農(nóng)民工職業(yè)培訓方面仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，妨礙了統(tǒng)一公平就業(yè)的順利推行。具體表現(xiàn)為技能培訓的職業(yè)教育對農(nóng)民工覆蓋面小、效果差。

據(jù)國家統(tǒng)計局（2012）調(diào)查，農(nóng)民工受教育程度較低，2011年外出農(nóng)民工①中，初中及以下學歷的占74.5%，并且他們當中的大多數(shù)人缺乏工作技能培訓。新生代農(nóng)民工②文化水平較高，多數(shù)人都接受了九年義務教育，文化水平已有較大提高，但職業(yè)技能水平仍然偏低，這種情況和其他農(nóng)民工并無太大差別。進城農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工，絕大多數(shù)期望通過培訓學到技能，但得到培訓的機會少，或因超時勞動、經(jīng)濟困難，不可能參加培訓。農(nóng)民工技能水平偏低，嚴重影響了他們就業(yè)的穩(wěn)定性和收入增長。由于外出農(nóng)民工受教育程度低，工作技能相對缺乏，其就業(yè)往往集中在制造業(yè)、建筑業(yè)和傳統(tǒng)服務業(yè)等“臟、險、苦、累”，對工作技能要求不高的行業(yè)（見表1）。由此，限制了他們所能從事的職業(yè)和工種。

農(nóng)民工知識水平和技能相對偏低，與城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級要求不能相適應，難以進入技術含量較高的產(chǎn)業(yè)就業(yè)，限制了就業(yè)層次的提高。據(jù)中國勞動力市場網(wǎng)的統(tǒng)計，城市勞動力市場中需求量最大的是受過專門職業(yè)教育、具有一定專業(yè)技能的中專、職高和技校畢業(yè)生，占總需求的60%左右，而在新生代農(nóng)民工中這部分人不到30%，說明新生代農(nóng)民工的職業(yè)技能素質(zhì)還不能有效滿足市場需求。[2]尤其是現(xiàn)代化的專業(yè)技術人才短缺，導致企業(yè)用工需求與勞動力供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。在國務院發(fā)展研究中心課題組2010年對湖北、河南、安徽、江蘇、重慶等省市的重點調(diào)查中，各地區(qū)都反映技術工人短缺比較嚴重，如鄭州市2010年技工缺口約在10萬人左右。[2]

（二）治理工資拖欠效果顯著，解決就業(yè)待遇歧視為期尚遠

構(gòu)建平等的就業(yè)制度，除了實現(xiàn)勞動者在就業(yè)市場準入上平等獲得就業(yè)機會之外，還要實現(xiàn)勞動者在勞動關系上平等獲得勞動報酬，包括改善工資待遇、實現(xiàn)同工同酬等，而前些年，一些企業(yè)，尤其是私營企業(yè)中，故意克扣、拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象屢見不鮮，這已成為影響社會和諧的一個重要問題。根據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計資料顯示，2002年1～10月份，各地累計拖欠農(nóng)民工工資近300億元。而據(jù)全國總工會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2004年初，全國進城務工的農(nóng)民工被拖欠的工資估計在1000億元左右。拖欠農(nóng)民工工資在建筑施工企業(yè)最為普遍，截至 2005 年 2 月 4 日，全國上報拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資總額為 337 億元。[3]

以2003年底溫家寶總理為四川農(nóng)民工熊德明討薪為標志，政府采取多種措施治理農(nóng)民工工資拖欠問題，用三年時間基本解決建筑領域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。據(jù)建設部的統(tǒng)計，截至 2004 年 1 月 6 日，30 個省、自治區(qū)、直轄市建筑施工企業(yè)共償付 2003 年拖欠農(nóng)民工工資 57.03 億元，占當年拖欠總額的 44.11%。[4]據(jù)建設部數(shù)據(jù)顯示，國務院確定的三年清理解決建筑領域拖欠工程款和農(nóng)民工工資等已經(jīng)基本完成。截至2007年1月19日，各地已償付建筑領域歷年拖欠工程款1834億元，占2003年年底前竣工項目拖欠總額1860億元的98.6%。北京、天津、遼寧、上海、山東、浙江、湖北、安徽、廣東、云南10個?。ㄊ校┣迩繁壤_到99%以上。2003年年底前拖欠的農(nóng)民工工資，2005年春節(jié)前絕大部分已經(jīng)償清，歷年陳欠基本解決。[5]國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：外出農(nóng)民工被拖欠工資的比重為0.8%，雖然比2012年上升了0.3個百分點，但遠低于2008年的4.1%。

進城農(nóng)民工首先關心的是就業(yè)收入問題。在融入城市的進程中，一份有保障的工作和獲得合理勞動報酬、有穩(wěn)定的收入，是農(nóng)民工最基本的需要。近年由于勞動力供應偏緊、政府積極促進平等就業(yè)，農(nóng)民工工資有了較快的增長。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，與2012年的2290元相比，增加319元，增長13.9%，與2008年的1340元相比，增長了近一倍（見圖1）。雖然農(nóng)民工收入近年增長較快，但總體水平依然很低。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2009、2010、2011、2012年，農(nóng)民工的平均月收入分別為1417元、1690元、2049元、2290元，分別相當于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資的52.74%、55.5%、58.83%和58.76%。[6]農(nóng)民工不但工資低，而且勞動強度大，超時間勞動比較普遍。2013年，農(nóng)民工平均每月工作25.2天，平均每天工作8.8個小時。與上年相比，超時工作農(nóng)民工所占比重有所上升（見表2）。此外，勞動合同簽訂的比例還不高，合同期限短，內(nèi)容不規(guī)范，履約不理想，同工不同酬現(xiàn)象依然普遍存在。

（三）農(nóng)民工各項社會保險從無到有，但實際參保率偏低

2006年制定的《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、2010年新修改的《工傷保險條例》以及2011年頒布實施的《社會保險法》，共同構(gòu)建了當前農(nóng)民工的社會保險體系。在制度層面，我國的基本社會保險制度已經(jīng)向覆蓋全社會的方向變革，不再排斥穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工。在地方實踐中，有四種模式讓農(nóng)民工可以享有社會保險，即將農(nóng)民工社保納入城鎮(zhèn)職工社會保險中，執(zhí)行統(tǒng)一政策的“城?！蹦Ｊ?；實行低費率進入、低標準享受的“雙低”模式；專為農(nóng)民工“量身打造”的把農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老三項保險捆綁在一起，按比較低的費率繳費的“綜保”模式；將農(nóng)民工納入流出地的社會保險體系的“農(nóng)?！蹦Ｊ健娜珖鴣砜?，從2008年到2013年的六年間，除個別年份，外出農(nóng)民工參保的各個險種的參保水平都有不同程度的提高（見表3）。

雖然農(nóng)民工社會保險制度與城鎮(zhèn)職工社會保險制度已日趨并軌，但農(nóng)民工參保率低的問題卻普遍存在。根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，2013年末，在五項社會保險中，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)最多（7263萬人），但參保者也只占到農(nóng)民工總數(shù)（26894萬人）的27%。其他保險方面，由于用人單位怕參保增加人工成本，再加上農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定以及養(yǎng)老和醫(yī)療保險的接續(xù)、流轉(zhuǎn)、異地結(jié)算等制度問題沒有解決，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會保險參與率整體較低。2013年底，全國參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)分別為4895萬人、5018萬人和3740萬人，分別相當于農(nóng)民工總數(shù)的18.2%、18.7%和13.9%，相當于外出農(nóng)民工總數(shù)（16610萬人）的29.5%、30.2%和22.5%。[7] 2013年，外出農(nóng)民工養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險的參與率分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%（見表3），而同期城鎮(zhèn)人口分別為44.1%、27.2%、78.4%、22.5%、22.4%。[8]

三、消除農(nóng)民工就業(yè)歧視的對策探討

（一）制度方面

現(xiàn)有戶籍制度是在20世紀50年代我國實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下出臺的。在現(xiàn)有戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分方法，為確定城市居民與農(nóng)村居民并對其實行區(qū)分對待提供了制度上的可行性。城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度以及與戶籍掛鉤的社會福利制度，是影響農(nóng)民工就業(yè)的最大制度性障礙。消除農(nóng)民工就業(yè)歧視，必須實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)變，享有與流入地城市戶籍居民平等的身份、地位以及包括社會保障、公共服務在內(nèi)的各項社會權(quán)益。因此，需要進一步加快和深化戶籍管理制度改革，建立身份平等、權(quán)益公平的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會管理體制，為解決農(nóng)民工就業(yè)歧視掃除制度性障礙。

2014年7月30日，國務院下發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，中國的戶籍制度改革再次啟動，標志著戶籍制度改革開始進入全面實施階段。該《意見》中，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。該《意見》進一步調(diào)整了戶口遷移政策，根據(jù)人口規(guī)模實行“全面放開、有序放開、合理確定、嚴格控制”的四級落戶政策。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消戶口性質(zhì)的區(qū)分，只是戶籍制度改革的第一步。深化戶籍制度改革關鍵在于剝離附著在戶口之上不平等的社會福利制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間基本的社會保障和公共服務的均等化。如果僅就戶籍制度本身改革來說，是一件相對容易的事，但是各種福利待遇與戶籍制度長期捆綁在一起，就很難改了。因此，接下來應加快推進就業(yè)、社會保障等與戶口相關的綜合配套改革，使相關福利與戶口脫鉤。各地區(qū)、各城市要結(jié)合自身的實際情況，在《意見》的指導下，因地制宜、因時制宜地制定具體的落戶辦法，實施差別化的落戶政策，將意見的規(guī)定落到實處。

（二）法律方面

第一，完善勞動立法。在立法保障方面，我國《勞動合同法》2008年1月1日起實施，與2007年先后頒布的《就業(yè)促進法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》共同形成對農(nóng)民工平等就業(yè)、維護權(quán)益的基本法律保障。由于這些法律只是部分條文涉及就業(yè)歧視，而且很多是宣示性的規(guī)定，過于粗略，因此有必要制定專門的反就業(yè)歧視法，保護農(nóng)民工及其他勞動者的合法權(quán)益。其內(nèi)容應當包括：明確就業(yè)歧視的概念、構(gòu)成條件以及例外情形；確立禁止就業(yè)歧視的基本原則；采取列舉式與概括式條款相結(jié)合的立法模式體現(xiàn)出就業(yè)歧視的類型；拓寬反就業(yè)歧視法的適用范圍等。

第二，加強勞動執(zhí)法。僅有保護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益的法律還不夠，執(zhí)行部門應嚴格執(zhí)法，不能選擇性執(zhí)法或規(guī)避一些法律，使法律得不到有效實施。因此，應加強勞動監(jiān)察執(zhí)法的力度，擴大勞動監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)。另外，我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，立足于本國國情，在縣級以上人民政府的人力資源與社會保障部門內(nèi)部設立反就業(yè)歧視機構(gòu)，具體負責受理就業(yè)歧視投訴、調(diào)解就業(yè)歧視糾紛、提出立法建議等事項。

第三，強化司法保障。由于農(nóng)民工就業(yè)歧視的法律救濟途徑缺失，使得訴權(quán)的實現(xiàn)困難重重。因此應確立農(nóng)民工就業(yè)歧視的法律救濟途徑，擴大行政訴訟與民事訴訟的受案范圍，逐步構(gòu)建就業(yè)歧視中的公益訴訟制度。在確立訴訟主體范圍的基礎上，尊重農(nóng)民工解決勞動爭議與侵權(quán)糾紛的自主選擇，以更好地保障農(nóng)民工的利益。合理分配舉證責任，完備法律責任形式。此外，法院應當依照有關規(guī)定將農(nóng)民工列為法律援助的重點對象，簡化程序，快速辦理。鼓勵和支持法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工委托，為他們提供訴訟代理、法律咨詢、非訴訟調(diào)解等法律援助。政府應根據(jù)實際情況安排法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費支持。

（三）思想觀念方面

農(nóng)民工長期生活在農(nóng)村，形成了特有的生活方式和生活習慣，與城市居民的文化與行為方式不同，加上長期以來的城鄉(xiāng)二元制度使城市居民形成了心理優(yōu)越感，致使農(nóng)民工與城市居民之間存在隔閡和疏離，甚至產(chǎn)生摩擦和沖突，具體表現(xiàn)在思想觀念上對農(nóng)民工抱有偏見，認為他們是“鄉(xiāng)巴佬”、“土包子”，視為“二等公民”。伴隨著這種偏見，是對農(nóng)民工的歧視。消除對農(nóng)民工的歧視需要全社會的共同努力，拋棄這種偏見，平等地對待農(nóng)民工。城市居民要認識到，農(nóng)民工是城市建設和發(fā)展的重要力量，他們承擔了城市建設中大量的臟、累、險的工作，為城市的發(fā)展做出了很大的貢獻，理應得到平等的待遇。通過宣傳教育消除對農(nóng)民工的偏見，營造平等對待農(nóng)民工的社會環(huán)境，促進社會和諧發(fā)展。

注釋：

①外出農(nóng)民工：指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工。

②新生代農(nóng)民工：指1980年及以后出生的農(nóng)民工。

參考文獻：

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