郭雁　田飛

摘要：本文分析了我國(guó)人口管理存在的問(wèn)題和原因，詮釋了人口創(chuàng)新治理的涵義，依據(jù)公共管理理論和我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理出人口創(chuàng)新治理的對(duì)策，探討了智慧城市是實(shí)現(xiàn)人口創(chuàng)新治理的路徑，基于智慧城市人口全生命周期公共服務(wù)平臺(tái)，能提高人口治理水平，提高國(guó)家戰(zhàn)略管理水平。

關(guān)鍵詞：人口 創(chuàng)新治理 智慧城市

當(dāng)今社會(huì)，人口是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。作為人口大國(guó)的中國(guó)一度甩掉了“人口數(shù)量”的包袱，將“人口包袱”成功的轉(zhuǎn)化為“人口紅利”，豐富的人力資源為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了助推器的作用，也為提升我國(guó)的綜合國(guó)力起到了決定性作用。十八屆三中全會(huì)中提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式。本文認(rèn)為，人口創(chuàng)新治理的涵義是以人口全生命周期為中心的，基于人口管理經(jīng)驗(yàn)在管理基礎(chǔ)上引入新的管理理念和方法，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善更新，不斷拓展和細(xì)化公共服務(wù)的內(nèi)容，從以政府為單一主體的管理，向以政府主導(dǎo)、非政府組織、社會(huì)組織和企業(yè)參與的一體化治理轉(zhuǎn)型，從而使治理主體與客體形成良性互動(dòng)，建設(shè)良好的社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)更理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）文獻(xiàn)檢索結(jié)果，國(guó)內(nèi)缺乏對(duì)人口創(chuàng)新社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)和研究。大多數(shù)為流動(dòng)人口等特定人群創(chuàng)新管理的研究，沒(méi)有關(guān)于人口全生命周期過(guò)程管理的研究和討論，有小部分僅限于體制創(chuàng)新的理論研究，缺乏實(shí)現(xiàn)人口創(chuàng)新路徑的實(shí)踐探索。本文分析了我國(guó)人口管理存在的問(wèn)題和原因，依據(jù)公共管理理論，借鑒我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理出人口創(chuàng)新治理的對(duì)策，探討了實(shí)現(xiàn)人口創(chuàng)新治理的路徑。

一、我國(guó)人口管理和公共服務(wù)存在的問(wèn)題及原因分析

（一）人口公共服務(wù)缺位現(xiàn)象和原因

我國(guó)人口基數(shù)大、人均資源少是我國(guó)的基本國(guó)情，人口問(wèn)題依然是中國(guó)長(zhǎng)期面臨的重大問(wèn)題，人均公共服務(wù)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，公共服務(wù)資源始終處于相對(duì)緊張的狀況。以醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，近年來(lái)，隨著國(guó)家不斷投入，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的病床數(shù)和人員總數(shù)在繼續(xù)增加的同時(shí)，資源配置結(jié)構(gòu)也在不斷改善，《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)摘要》顯示，2011年末，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)95.4萬(wàn)個(gè)，比2005年增加約7.2萬(wàn)個(gè)。然而在我國(guó)人口持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，“看病難、看病貴”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，大醫(yī)院、名醫(yī)院更成了優(yōu)質(zhì)稀缺資源，特別是生育高峰期，兒科、產(chǎn)科醫(yī)護(hù)人員明顯不足。

在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，流動(dòng)人口是我國(guó)的特有人口現(xiàn)象，流動(dòng)人口管理是人口管理的重點(diǎn)內(nèi)容。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年離開戶口地半年以上人口達(dá)到2.61億人。人口的流動(dòng)不僅促進(jìn)了農(nóng)民增收，帶動(dòng)了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的交流與互動(dòng)，也為流入地的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但同時(shí)帶來(lái)城市流動(dòng)人口的管理問(wèn)題。當(dāng)大量人口從農(nóng)村流入城市，流動(dòng)人口管理服務(wù)工作內(nèi)容劇增，在管理上存在缺位、不到位現(xiàn)象。例如，由于全國(guó)各地流動(dòng)人口服務(wù)管理水平存在一定的差異，全國(guó)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理“一盤棋”格局尚未形成，一些地區(qū)流動(dòng)人口利用現(xiàn)居住地的服務(wù)管理盲點(diǎn)和漏洞趁機(jī)違法生育。2011年9月安徽省亳州市從所有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽取2009—2010年流出人口生育個(gè)案3787人，進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，政策外出生人數(shù)達(dá)到1444人。其中，懷孕時(shí)受到流入地訪視的僅為296人，孕環(huán)檢信息有效通報(bào)率僅為28.9%[1]。同時(shí)，流動(dòng)人口公共服務(wù)缺失，容易引發(fā)的大量不安定因素，影響一些地方的社會(huì)穩(wěn)定。以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例，2005—2009年，朝陽(yáng)區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口犯罪案件占全區(qū)審結(jié)批準(zhǔn)逮捕案件的82.86%，在城市犯罪中占據(jù)了很大的比重[2]。

一方面，由于我國(guó)人口有著人口總量大、人口遷移規(guī)?；⑷丝诶淆g化等特點(diǎn)，隨著人口形勢(shì)的復(fù)雜化多樣化，人口的集聚使城市承載力達(dá)到極限，流入地公共資源短缺問(wèn)題明顯暴露，公共服務(wù)需求也呈迅速擴(kuò)張之勢(shì)，公共服務(wù)缺口也越來(lái)越大，因此開始出現(xiàn)了人口管理缺位和公共服務(wù)盲點(diǎn)，也出現(xiàn)了一些人口管理和公共服務(wù)制度上的缺失。另一方面，政府本身無(wú)法滿足巨大的公共服務(wù)需求，僅僅靠政府職能部門提供公共服務(wù)則顯得“心有余而力不足”，僅靠單一的管理主體，沒(méi)有“第三部門”、社會(huì)組織、企業(yè)和公民參與的治理格局將不再適應(yīng)人口形勢(shì)的發(fā)展和變化。

（二）人口管理的“碎片化”現(xiàn)象及原因

1、人口管理部門存在人口“信息孤島”

人口管理事務(wù)涉及人口的出生、入學(xué)、就業(yè)、婚姻、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列人口規(guī)劃管理和公共服務(wù)內(nèi)容，因此涉及到公安部門、衛(wèi)生計(jì)生部門等十幾個(gè)政府職能部門。近年來(lái)，在信息化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)下，這些部門都有獨(dú)自設(shè)計(jì)的人口信息管理系統(tǒng)，也獨(dú)立進(jìn)行各自的信息化建設(shè)。同時(shí)，這些部門內(nèi)部還建立了多種人口相關(guān)的信息管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)互相不兼容，成為山頭林立的“信息孤島”。

“人口信息孤島”造成了資源的巨大浪費(fèi)，信息化的重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)了大量的財(cái)力和物力。各個(gè)信息資源庫(kù)信息采集來(lái)源不同，都不能完整的反映人口總體狀況，影響了人口統(tǒng)計(jì)信息及時(shí)性和準(zhǔn)確性，影響了提供決策依據(jù)的有效性。同時(shí)給基層增加了很多不必要的工作壓力，也造成了大量重復(fù)的工作，原本為了提高工作效率的信息化手段反而成了降低工作效率的累贅。

形成“人口信息孤島”主要原因是信息化建設(shè)中缺乏頂層設(shè)計(jì)。這些人口信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)往往還停留在注重局部環(huán)節(jié)的層面上，缺乏整體協(xié)調(diào)，弱化了人口信息系統(tǒng)的整體功效。

2、人口職能部門間存在部門壁壘，缺乏管理合力

人口的服務(wù)管理工作是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及眾多的政府職能部門，人口相關(guān)的管理部門在管理的內(nèi)容上存在不同也存在交集，造成服務(wù)管理工作“零散化”，往往容易陷入“政出多門、多頭管理”的部門間合作困境。例如，公安機(jī)關(guān)僅僅辦理流入人口暫住證明，而計(jì)劃生育部門重點(diǎn)針對(duì)育齡人口進(jìn)行登記，其他職能部門也只是針對(duì)自己管理對(duì)象進(jìn)行登記，部門管理服務(wù)的對(duì)象交叉、零散，沒(méi)有一個(gè)部門能夠全面掌握人口的流出與流入的信息，對(duì)流動(dòng)人口的信息通報(bào)往往也就無(wú)法落實(shí)，綜合治理的效能較弱。

由于相關(guān)職能部門缺少相應(yīng)的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和手段，也沒(méi)有相應(yīng)的綜合部門牽頭，部門共享機(jī)制和協(xié)同機(jī)制遇到體制瓶頸，從而使政府職能部門的整體合力難以很好發(fā)揮，無(wú)法形成齊抓共管的局面。

二、人口創(chuàng)新治理對(duì)策

隨著人口形勢(shì)的復(fù)雜化多樣化，公共治理呈現(xiàn)細(xì)致化趨勢(shì)。人口管理必須走創(chuàng)新治理之路。人口創(chuàng)新治理是以人口全生命周期為中心的，基于人口管理經(jīng)驗(yàn)在管理基礎(chǔ)上引入新的管理理念和方法，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善更新，不斷拓展和細(xì)化公共服務(wù)的內(nèi)容，以政府主導(dǎo)、非政府組織、社會(huì)組織和企業(yè)參與的一體化治理主體與客體形成的良性互動(dòng)，形成更為良好的社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。人口創(chuàng)新治理對(duì)策如下：

（一）整合信息化資源，探索信息共享機(jī)制

1、整合政府相關(guān)信息系統(tǒng)

在整合的信息系統(tǒng)中，“一站式服務(wù)”將成為政府公共產(chǎn)品交易與公共服務(wù)供給的主要方式。通過(guò)整合與人口相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)布基于個(gè)案的公共服務(wù)引導(dǎo)信息及安全預(yù)警預(yù)報(bào)，為城市管理提供決策服務(wù)。

2、探索信息共享機(jī)制，加快建立完善國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)

盡管人口信息共享管理工作已具有一定的基礎(chǔ)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，必須逐漸建立部門信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口管理信息共享。2013年12月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，再次提到要加快推進(jìn)國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)婚姻、生育、戶籍管理等方面的信息共享。

3、通過(guò)現(xiàn)代化信息技術(shù)，提高政府提供公共服務(wù)的能力

通過(guò)“智慧城市”等現(xiàn)代化信息技術(shù)，促使政府信息化建設(shè)從傳統(tǒng)的“電子政府”過(guò)渡到“整合的政府”和“無(wú)處不在的服務(wù)性政府”，能夠提高政府提供公共服務(wù)的能力[3]。智慧城市作為信息技術(shù)的深度拓展和集成應(yīng)用，是全球戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化手段的運(yùn)用，充分整合各類現(xiàn)代社會(huì)管理資源，實(shí)現(xiàn)城市人口基礎(chǔ)信息的全域全員管理，實(shí)現(xiàn)個(gè)體信息的地理信息定位管理，確保城市實(shí)有人口基礎(chǔ)信息的完整、準(zhǔn)確，構(gòu)建跨地區(qū)跨部門協(xié)作體系，促進(jìn)城市人口管理模式和公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

（二）探索跨界治理服務(wù)模式

1、探索跨部門協(xié)作的人口治理模式

“跨界性”便是整體政府的核心特征之一[4]。自1997年英國(guó)政府實(shí)施的“協(xié)同政府”改革之后，歐美其他發(fā)達(dá)國(guó)家也根據(jù)本國(guó)國(guó)情，運(yùn)用整體性治理理論制定發(fā)展策略，有效克服了以往公共服務(wù)體系分散帶來(lái)的弊端，從而提高了公共服務(wù)質(zhì)量，提升了政府的形象。

在實(shí)際工作中，我國(guó)也有較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2013年，隨著大部制改革進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)開始探索流動(dòng)人口衛(wèi)生和計(jì)生基本公共服務(wù)有效模式。在原國(guó)家人口計(jì)生委等四部門開展計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，增加基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容，將為流動(dòng)人口提供建立健全健康檔案。部門整合有效提升政府人口治理水平。

2、探索跨越政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大領(lǐng)域的邊界的治理模式

隨著公共服務(wù)需求也呈迅速擴(kuò)張之勢(shì)，提供公共服務(wù)的部門不能僅靠政府部門，“治理”除了國(guó)家和政府之外還必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量，發(fā)揮“第三部門”和公民參與的作用，能夠在一定程度上矯正“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”， 既能做到政府部門不該管也管不到的事情，還能填補(bǔ)社會(huì)發(fā)展資金和社會(huì)發(fā)展力量的不足。跨界治理服務(wù)模式是政府和社會(huì)組織共同為社會(huì)成員提供公共服務(wù)，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)多贏式人口治理目標(biāo)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的和諧有序發(fā)展。

3、探索跨地區(qū)治理服務(wù)模式

以改善流動(dòng)人口民生、促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融入為目標(biāo)，突破地區(qū)間社會(huì)管理和公共服務(wù)障礙。充分利用信息化手段，建立跨地區(qū)共享機(jī)制，使個(gè)人信息在具有安全性、唯一識(shí)別性的前提下，易于“攜帶”和便于“流動(dòng)”。探索從中央到地方的流動(dòng)人口管理組織網(wǎng)絡(luò)體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的管理模式和管理機(jī)制，加強(qiáng)流出地與流入地的管理機(jī)構(gòu)之間區(qū)域協(xié)作，形成雙向和多向共管格局。例如，蘇魯豫皖四省經(jīng)過(guò)十年努力和探索，初步形成了綜合治理出生人口性別比工作合力，證明了跨地區(qū)協(xié)作的模式適應(yīng)人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，是值得學(xué)習(xí)和推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、創(chuàng)新人口治理實(shí)現(xiàn)的路徑

智慧城市是人口創(chuàng)新治理的途徑，是實(shí)現(xiàn)人口治理的有力武器。隨著信息化的快速發(fā)展，在物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算技術(shù)發(fā)展的共同促動(dòng)下，智慧城市（Smart City）作為城市治理的新模式，是政府治理轉(zhuǎn)型的新模式，為實(shí)現(xiàn)整體治理和協(xié)同治理提供了科技支撐，能夠拓展和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的內(nèi)容。

基于智慧城市人口全生命周期公共服務(wù)平臺(tái)是智慧城市中針對(duì)人的公共服務(wù)平臺(tái)。該系統(tǒng)提供了融合、關(guān)聯(lián)性的管理和服務(wù)，通過(guò)對(duì)個(gè)人特征的提取和分析，結(jié)合信息推送技術(shù)，支持服務(wù)內(nèi)容聚合、定制、推薦和推送服務(wù)。該系統(tǒng)可以支持一系列跨部門的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市其他部門的數(shù)據(jù)交換和服務(wù)共享，實(shí)現(xiàn)跨部門的新型關(guān)聯(lián)特色服務(wù)；該系統(tǒng)前期以政府相關(guān)職能部門主導(dǎo)建設(shè)并提供一定的服務(wù)，逐步將醫(yī)院、學(xué)校等公益組織、社會(huì)組織、社區(qū)以及相應(yīng)的服務(wù)提供商納入管理系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)為補(bǔ)充的服務(wù)系統(tǒng)；該系統(tǒng)先期支持面向個(gè)人、家庭、老年人的公共服務(wù)，后期逐步融合其他公共服務(wù)。

基于智慧城市人口全生命周期公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了智慧城市公共服務(wù)的定制和融合技術(shù)，涵蓋了和人有關(guān)的服務(wù)并支持其他服務(wù)的融合。該平臺(tái)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層、數(shù)據(jù)加工層和應(yīng)用服務(wù)層三個(gè)層次的內(nèi)容，首次以人的生命周期為主線，通過(guò)對(duì)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布遷移等關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的綜合分析，為智慧城市提供人口出生、入學(xué)、就業(yè)、婚姻、就醫(yī)、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供決策引導(dǎo)信息和安全預(yù)警預(yù)報(bào)信息，立足衛(wèi)生計(jì)生部門建立高效的組織體系和信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，與公安、民政、教育等部門以及國(guó)際國(guó)內(nèi)有關(guān)組織密切合作，充分利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)，整合人口信息資源，改善系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，分析相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等宏觀信息資源，為政府制定科學(xué)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、政策及公共服務(wù)提供有力的科學(xué)依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]亳州市農(nóng)村地區(qū)流出人口生育情況調(diào)查分析報(bào)告[R].亳州市2012年重點(diǎn)工作報(bào)告，2012年12月6日

[2] 陳艷，李雨聰.城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口犯罪問(wèn)題分析——以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：94—99

[3]史璐.智慧城市的原理及其在我國(guó)城市發(fā)展中的功能和意義[J]. 中國(guó)科技論壇，2011（5）：97—102

[4]陶希東.跨界治理：中國(guó)社會(huì)公共治理的戰(zhàn)略選擇[J].學(xué)術(shù)月刊，2011（8）：23

〔本文系國(guó)家863計(jì)劃信息技術(shù)領(lǐng)域智慧城市二期重大項(xiàng)目：城市人口全生命周期公共服務(wù)支持技術(shù)研究與系統(tǒng)（項(xiàng)目號(hào)：SS2013AA010306）

階段性成果〕

（郭雁，1971年生，山東臨沂人，安徽人口職業(yè)學(xué)院高級(jí)統(tǒng)計(jì)師。研究方向：人口學(xué)、公共管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)。田飛，1960年生，河南禪城人，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院教授。研究方向：人口學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)）