王玄瑋

2014年10月，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次以中央名義提出：“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！痹?015年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，也提出今年重點(diǎn)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法。因此，為落實(shí)這一任務(wù)，盡快進(jìn)行預(yù)防職務(wù)犯罪方面的立法至關(guān)重要。

反腐敗立法的必要性

推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，內(nèi)容包括懲治腐敗的立法和預(yù)防腐敗的立法兩個(gè)方面。懲治腐敗方面，近年來(lái)國(guó)家立法一直在不斷推進(jìn)。2009年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（七）》，對(duì)懲治腐敗作出了兩處調(diào)整：一是將國(guó)家工作人員的近親屬或者其他與該國(guó)家工作人員關(guān)系密切的人納入到受賄罪的犯罪主體范圍，使得對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的單獨(dú)受賄行為進(jìn)行刑事制裁變得有法可依；二是加大巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的處罰力度，將法定最高刑從五年提高至十年。

2014年10月，刑法修正案（九）草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這次修正案草案對(duì)加大懲治腐敗力度又作出三點(diǎn)調(diào)整：一是擬修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。草案建議刪去對(duì)貪污受賄犯罪規(guī)定的具體數(shù)額，原則規(guī)定數(shù)額較大或者情節(jié)較重、數(shù)額巨大或者情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額特別巨大或者情節(jié)特別嚴(yán)重三種情況，相應(yīng)規(guī)定三檔刑罰，并對(duì)數(shù)額特別巨大，并使國(guó)家和人民利益遭受特別重大損失的，保留適用死刑。二是擬加大對(duì)行賄犯罪的處罰力度，包括：完善行賄犯罪財(cái)產(chǎn)刑規(guī)定，使犯罪分子在受到人身處罰的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上也得不到好處；進(jìn)一步嚴(yán)格對(duì)行賄罪從寬處罰的條件。三是進(jìn)一步嚴(yán)密懲治行賄犯罪的法網(wǎng)。擬增加規(guī)定為利用國(guó)家工作人員的影響力謀取不正當(dāng)利益，向其近親屬等關(guān)系密切人員行賄的犯罪。

但在預(yù)防腐敗方面，目前立法工作相對(duì)滯后。國(guó)家層面沒(méi)有任何專(zhuān)門(mén)預(yù)防職務(wù)犯罪或預(yù)防腐敗的法律，只有一部分省份出臺(tái)過(guò)預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)。立法上的滯后，顯然不能適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略格局中，預(yù)防已經(jīng)放在和懲治同等重要甚至更加重要的位置上。職務(wù)犯罪是特殊類(lèi)型的犯罪，具有主體的特殊性、手段的隱蔽性和后果的嚴(yán)重性等特征，應(yīng)當(dāng)更加注重預(yù)防的作用。畢竟，懲治是事后被動(dòng)的處置，只是治標(biāo)之舉；預(yù)防是事先主動(dòng)的防范，才是治本之策。啟蒙思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一個(gè)良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪多于懲罰犯罪。”刑法學(xué)大師貝卡里亞也指出：“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀的立法的主要目的。”實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持“打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，從源頭上遏制職務(wù)違法犯罪的發(fā)生，才是預(yù)防腐敗的根本出路。及時(shí)研究出臺(tái)預(yù)防職務(wù)犯罪方面的法律，已經(jīng)成為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。

借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)外、境外的反腐敗實(shí)踐來(lái)看，一些反腐敗卓有成效的國(guó)家和地區(qū)，都針對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的特殊性，頒布實(shí)施過(guò)專(zhuān)門(mén)的預(yù)防腐敗立法，取得了良好的效果。各國(guó)和國(guó)際組織預(yù)防腐敗犯罪的法律文件，根據(jù)內(nèi)容可以分為四類(lèi)：一是關(guān)于公職人員或特定人員行為準(zhǔn)則的法律文件，如美國(guó)《政府工作人員道德準(zhǔn)則》、聯(lián)合國(guó)《公職人員國(guó)際行為準(zhǔn)則》；二是關(guān)于規(guī)范政府行為和政治活動(dòng)的法律文件，如美國(guó)《政府行為準(zhǔn)則法》、澳大利亞《公共利益公開(kāi)法》；三是關(guān)于金融財(cái)務(wù)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管、防范腐敗犯罪的法律文件，如韓國(guó)的《實(shí)名制法》；四是關(guān)于預(yù)防和打擊腐敗犯罪的法律文件，如新加坡的《預(yù)防腐敗法》、印度的《防止腐敗法》、歐洲理事會(huì)的《腐敗刑法公約》等。

在這些法律文件中，規(guī)定了不少剛性預(yù)防措施，堵塞可能產(chǎn)生的漏洞。典型的措施如財(cái)產(chǎn)申報(bào)、接受禮品限制、兼職限制、勞務(wù)及酬金規(guī)定、政治捐款規(guī)范、政府信息公開(kāi)、官員投資或經(jīng)商限制等。有些規(guī)定十分細(xì)致，具有很強(qiáng)的操作性。如美國(guó)《政府行為準(zhǔn)則法》規(guī)定，公職人員接受價(jià)值100美元以上的禮品就必須作出說(shuō)明，并將禮品上繳。為限制公職人員通過(guò)兼職獲得過(guò)高和非勞動(dòng)的報(bào)酬，該法規(guī)定公職人員一年內(nèi)的兼職收入不得超過(guò)公職年薪收入的30%，一次出席活動(dòng)、演講、一篇文章所接受的酬金不得多于2000美元。

除了這些針對(duì)公職人員的限制性規(guī)定外，各國(guó)立法中在運(yùn)用科技手段預(yù)防腐敗、公眾參與監(jiān)督等方面，都有不少內(nèi)容可供我國(guó)借鑒。

總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)

雖然缺乏國(guó)家層面的立法，但各地在探索以地方立法推動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪方面成效顯著。截至2014年年底，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有安徽、黑龍江、江西、吉林、寧夏、西藏、新疆、湖北、貴州、江蘇、海南、浙江、甘肅、山西、四川、云南、青海17個(gè)省制定了預(yù)防職務(wù)犯罪省級(jí)地方性法規(guī)，湖南、廣西等兩省、自治區(qū)通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決議。另外，無(wú)錫、廈門(mén)、烏魯木齊、西安、濟(jì)南、武漢、呼和浩特、南京、洛陽(yáng)、寧波、深圳、鄭州、青島、昆明、貴陽(yáng)、廣州等省會(huì)城市和較大城市也先后進(jìn)行了地方立法。

這些地方立法對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的主體、職責(zé)、措施、法律責(zé)任及監(jiān)督保障進(jìn)行了規(guī)范，使得我國(guó)部分地方預(yù)防職務(wù)犯罪工作有法可依，為國(guó)家立法奠定了良好的基礎(chǔ)。如在預(yù)防職務(wù)犯罪的措施方面，通過(guò)梳理各地立法可以總結(jié)出以下有效做法：明確預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重點(diǎn)部門(mén)、行業(yè)以及重點(diǎn)預(yù)防對(duì)象；規(guī)定負(fù)有預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施；確定國(guó)家工作人員預(yù)防職務(wù)犯罪的實(shí)體義務(wù)和程序義務(wù)；確定承擔(dān)預(yù)防職務(wù)犯罪職能的國(guó)家機(jī)關(guān)、預(yù)防機(jī)構(gòu)的職責(zé)及工作程序；規(guī)范預(yù)防職務(wù)犯罪監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和監(jiān)督形式；實(shí)行預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制并作為年度考核內(nèi)容；重視發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用；開(kāi)展多種形式的預(yù)防職務(wù)犯罪教育；保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人；重視對(duì)負(fù)有預(yù)防職務(wù)犯罪工作職能部門(mén)的監(jiān)督檢查；等等。

除了預(yù)防職務(wù)犯罪的地方立法，覆蓋范圍更全面、內(nèi)容更豐富的預(yù)防腐敗立法也已經(jīng)出現(xiàn)。2013年，廣東省汕頭、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)先后通過(guò)了《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》。這兩部地方性法規(guī)不但在篇幅上大大超過(guò)了各地預(yù)防職務(wù)犯罪立法，對(duì)如何防止公職人員利益沖突進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，而且在相關(guān)制度建設(shè)上也可圈可點(diǎn)。例如，《汕頭條例》中提出建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、完善政務(wù)信息資源交換共享平臺(tái)；《珠海條例》中提出組織開(kāi)展廉情評(píng)估和制度廉潔性評(píng)估、建立行賄行為記錄檔案、完善公共聯(lián)合征信系統(tǒng)平臺(tái)等措施，都是對(duì)各地預(yù)防腐敗常規(guī)措施的創(chuàng)新和發(fā)展。各地地方立法的有益探索和實(shí)踐，為國(guó)家層面的立法提供了良好的借鑒。

加強(qiáng)預(yù)防立法正當(dāng)其時(shí)

2003年第58屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的第一個(gè)全球性、綜合性的反腐敗法律文件。

我國(guó)于2003年在該公約上簽字，2005年10月全國(guó)人大常委會(huì)全票通過(guò)決定批準(zhǔn)加入該公約，從而產(chǎn)生了我國(guó)反腐敗國(guó)內(nèi)立法與《公約》對(duì)接的問(wèn)題。與《公約》對(duì)締約國(guó)提出的要求相對(duì)照，我國(guó)預(yù)防職務(wù)犯罪地方立法在貫徹預(yù)防性反腐敗政策、公共采購(gòu)和公共財(cái)政管理、提高公共行政部門(mén)的透明度等方面規(guī)定較多，但在公職人員行為守則、與審判和檢察機(jī)關(guān)有關(guān)的措施、加強(qiáng)社會(huì)參與等方面規(guī)定較少，在預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、定期對(duì)反腐敗相關(guān)法律及措施進(jìn)行評(píng)估、如何預(yù)防私營(yíng)部門(mén)的腐敗、預(yù)防洗錢(qián)等方面基本未涉及，與《公約》的要求存在一定的差距。其他的內(nèi)容，如腐敗資產(chǎn)的追回、執(zhí)法國(guó)際合作等事宜，又并非地方立法能夠規(guī)定。這些問(wèn)題，需要加強(qiáng)研究，在國(guó)家層面立法中予以解決?！豆s》特別強(qiáng)調(diào)：各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)努力定期評(píng)估有關(guān)法律文書(shū)和行政措施，以確定其能否有效預(yù)防和打擊腐敗。為了落實(shí)公約的國(guó)際義務(wù)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律制度，盡早進(jìn)行預(yù)防職務(wù)犯罪方面的立法。

近年來(lái)，每年都有全國(guó)人大代表提出啟動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪國(guó)家立法的議案或建議。十八屆四中全會(huì)《決定》提出“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法”，順應(yīng)了社情民意，預(yù)防職務(wù)犯罪立法工作駛?cè)肓丝燔?chē)道。2015年2月15日，最高人民檢察院印發(fā)實(shí)施《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規(guī)劃）》，就貫徹落實(shí)中央部署、全面深化檢察改革提出六大重點(diǎn)任務(wù)、42項(xiàng)具體任務(wù)。其中明確提出，高檢院要配合中央有關(guān)部門(mén)，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法。

2015年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在做關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告中，提出今年重點(diǎn)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，研究修訂行政監(jiān)察法?？梢灶A(yù)見(jiàn)，進(jìn)行反腐敗國(guó)家立法已為期不遠(yuǎn)。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com