白鳳嬌

（咸陽師范學(xué)院 商學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

2012年，我國財政性教育經(jīng)費總額為22 236.23億元，占GDP的比例達(dá)到4.28%[1]，持續(xù)了20多年的4%目標(biāo)終于實現(xiàn)了。進(jìn)入后4%時代，提高教育經(jīng)費使用效益將是我國教育改革面臨的重大課題。本文在搜集大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上分析增加教育經(jīng)費投入與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系、教育經(jīng)費管理存在的問題及其優(yōu)化路徑，以期提高后4%時代教育經(jīng)費使用的公平與效益，使我國的教育事業(yè)健康、持續(xù)地發(fā)展。

1 增加教育經(jīng)費投入對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響

充足的教育經(jīng)費投入是支撐我國教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，同時也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動力。實踐證明，對教育的投資，會因為勞動力素質(zhì)的提高、科技進(jìn)步等原因，導(dǎo)致生產(chǎn)效率的提高，最終刺激經(jīng)濟(jì)的增長。曾經(jīng)有很多的專家學(xué)者對其相關(guān)性進(jìn)行分析，陽玉香等[2]通過實證分析表明，教育投入每增長1%，將會促進(jìn)GDP增長0.133%。教育投入對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率高于勞動力要素，而低于資本和科技進(jìn)步要素。吳飛飛等[3]通過實證分析表明，教育投入對GDP的彈性系數(shù)為0.087 9，得出了增加教育投入會對經(jīng)濟(jì)增長帶來積極作用的結(jié)論。曲雙紅等[4]通過格蘭杰因果檢驗表明，城鄉(xiāng)居民收入差距和教育投入差距存在雙向的因果關(guān)系。由此可見，教育投入對社會發(fā)展產(chǎn)生重要的影響作用。

2 當(dāng)前財政性教育經(jīng)費投入存在的問題

進(jìn)入后4%時代，財政性教育經(jīng)費投入問題成為社會關(guān)注的焦點。財政性教育經(jīng)費投入不足，教育經(jīng)費的分配及監(jiān)管仍然是我們目前面臨的重要問題。

2.1 財政性教育經(jīng)費投入仍然不足

國家財政性教育經(jīng)費占GDP 4%的投入指標(biāo)是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線,目前世界財政性教育經(jīng)費占GDP的比例平均為4.9%左右，其中發(fā)達(dá)國家達(dá)到5.1%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家也達(dá)到4.1%。印度、哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國家都超過了4%。[5]1990—2013年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重見表1。相比較而言,我國教育投入水平還比較低。近20年來我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例總體上呈不斷增長的態(tài)勢（圖1），中央和地方政府不斷加大教育經(jīng)費的投入力度，2013年國家財政性教育經(jīng)費為24488.22億元，比上年22236.23億元增長10.13%①根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部《關(guān)于2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》（教財[2014]4號）統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理。。但與國際上其他國家相比，差距依然較大。以2006年人均公共教育支出為例，美國為2 684美元，中國大陸只有42美元，美國人均公共教育支出是中國大陸的63.9倍。如果以人均GDP來比較，我國人均公共教育支出僅為人均GDP的0.82%，美國為6.10%，是我國的7.44倍。[6]教育經(jīng)費投入的不足嚴(yán)重制約我國教育質(zhì)量的提高，阻礙著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。

表1 1990-2013年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重統(tǒng)計表

2.2 財政性教育經(jīng)費分配不平衡

當(dāng)前我國教育經(jīng)費分配在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校層級之間存在諸多不平衡，嚴(yán)重影響教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

2.2.1 財政性教育經(jīng)費投入地區(qū)不平衡

圖1 1990—2013年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重趨勢分析圖

由于我國不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，各地方政府的財政性教育經(jīng)費投入也必然存在較大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費投入高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東中部地區(qū)教育經(jīng)費的投入遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，財力較強(qiáng)的地區(qū)投入教育經(jīng)費要高于財力較弱的地區(qū)。由于信息的不對稱，中央財政轉(zhuǎn)移支付的再平衡作用會受到削弱，即財力不足但教育規(guī)模較大的省份并不能獲得強(qiáng)有力的中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持。以2013年生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費投入為例，北京普通小學(xué)、普通初中、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校分別為21 727.88元、32 544.37元、36 763.03元、823 635.71元、47 629.14元，全國平均水平分別為6 901.77元、9 258.37元、8 448.14元、8 784.64元、15 591.72元，陜西省平均水平僅為9 633.06元、11 358.64元、8 577.17元、8 478.92元、12 934.96元①根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部《關(guān)于2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》（教財[2014]4號）。。陜西省在財政性教育經(jīng)費投入中總體只比全國平均水平略高，但與北京市等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，財政性教育經(jīng)費投入顯然比較少。

2.2.2 財政性教育經(jīng)費投入城鄉(xiāng)不平衡

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費分配合理化是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的重要因素。由于我國特殊的國情，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平存在一定程度的差距，教育經(jīng)費分配城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不太合理，往往是集中于城市教育過多，農(nóng)村教育經(jīng)費所占比例明顯偏低。致使城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件差異明顯，直接影響著教育的均衡發(fā)展。眾所周知，優(yōu)質(zhì)學(xué)校大部分集中于城市，而教育部門更愿意把教育經(jīng)費用于這些學(xué)校，把學(xué)校做大做強(qiáng)，使其成為本地區(qū)教育的宣傳窗口。這樣的結(jié)果是城鎮(zhèn)學(xué)校發(fā)展規(guī)模更大，水平更高，而農(nóng)村學(xué)校生源萎縮、師資力量更差，嚴(yán)重影響我們教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

2.2.3 財政性教育經(jīng)費投入學(xué)校層級不平衡

我國教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)存在較大差異，普遍問題是985、211等高校多于地方普通高校，普通本科經(jīng)費多于高職教育經(jīng)費。這樣結(jié)果是強(qiáng)弱分化嚴(yán)重，使得高校之間軟件設(shè)施差距較大，從而導(dǎo)致教學(xué)水平、人才質(zhì)量的差異。而在基礎(chǔ)教育方面，一些升學(xué)率高、規(guī)模大的學(xué)校在教育經(jīng)費分配方面占有獨特的優(yōu)勢，省、市、縣等財政部門均將可以支配的財政資金投向這些學(xué)校；對升學(xué)率較低、規(guī)模較小的學(xué)校要想爭取財政經(jīng)費的支持難度較大，所以入校難、擇校貴的問題在各個地方依然存在。

2.3 財政性教育經(jīng)費監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱

目前，我國教育經(jīng)費監(jiān)管環(huán)節(jié)比較薄弱，監(jiān)督機(jī)制還不完善。首先，缺乏獨立而專業(yè)的第三方教育經(jīng)費監(jiān)督部門。與國外教育發(fā)達(dá)國家完善的監(jiān)督機(jī)制相比，我國目前還沒有形成獨立而專業(yè)的第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員會。現(xiàn)有的教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往只是附屬于政府或教育部門，受到我國行政管理體制束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用。即使是監(jiān)管活動，往往更多的只是一種形式主義。其次是教育經(jīng)費監(jiān)管制度可操作性不強(qiáng)，在監(jiān)管過程中很難起到震懾作用，再加上責(zé)任追究制度不完善，只對截留、挪用現(xiàn)象進(jìn)行責(zé)任追究，而對教育經(jīng)費效益缺乏問責(zé)。

3 財政性教育經(jīng)費投入優(yōu)化路徑

3.1 科學(xué)劃分國家和地方教育投入的責(zé)任，建立教育經(jīng)費穩(wěn)定增長機(jī)制

針對目前我國教育經(jīng)費投入比例依然較低及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，我們要建立嚴(yán)格的教育經(jīng)費預(yù)算制度及稅收保障制度，確保4%財政性教育經(jīng)費來源的科學(xué)性。為此，首先要界定省級與國家在各類教育中支出責(zé)任。比如，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育經(jīng)費主要由各省級政府承擔(dān)，高等教育經(jīng)費則主要由中央承擔(dān)。其次，要建立教育經(jīng)費省級財政統(tǒng)籌機(jī)制，并加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。這需要有完善的稅收機(jī)制作保障，同時也由中央通過轉(zhuǎn)移支付對地方進(jìn)行支持，以保證地方政府教育經(jīng)費的支付。第三，各級政府應(yīng)建立教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長機(jī)制。從1990—2013年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重趨勢分析圖可以看出，教育經(jīng)費投入具有較大的隨意性。政府可以根據(jù)財政收入及財政支出狀況隨意調(diào)整教育經(jīng)費投入比重，從而擠占了財政性教育經(jīng)費。為此，要保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施和增加政府對教育投入需建立健全教育財政制度，以制度保障約束政府對教育經(jīng)費的投入。

3.2 優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各地各類教育的均衡發(fā)展

達(dá)到4%目標(biāo)后,專家們多次提出，在安排使用財政教育經(jīng)費時,要在常說的保運轉(zhuǎn)、保工資、保安全的基礎(chǔ)上，重點加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域經(jīng)費投入，做到四個傾斜，即向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，向農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和學(xué)前教育傾斜，向特殊困難學(xué)生傾斜，向建設(shè)高水平教師隊伍傾斜。為此，教育經(jīng)費的投入應(yīng)優(yōu)先向中西部、農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)和城市薄弱學(xué)校傾斜，加大對公益性、普惠性幼兒園經(jīng)費投入，努力解決擇校難、入園難等群眾關(guān)心的熱點難點問題；加大普通高中經(jīng)費投入，辦好農(nóng)村寄宿制學(xué)校，鼓勵社會資本進(jìn)入教育，發(fā)展民辦教育等。對陜西省來說，地處西部地區(qū)，是典型的窮省辦大教育。2014年陜西省財政教育經(jīng)費支出占財政支出的比例達(dá)到18%，教育經(jīng)費投入總量上實現(xiàn)了新的突破。首先是加大對特殊教育的扶持力度，逐步將特殊教育學(xué)生平均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)從4 000元提高到6 000元，同時將特殊教育教師的崗位津貼從工資收入的15%逐步提高到25%左右[7]；其次，提高了義務(wù)教育學(xué)生、高中學(xué)生及高職學(xué)生人均撥款水平，教育結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

3.3 強(qiáng)化教育經(jīng)費的監(jiān)管，提高教育經(jīng)費的使用效益

后4%時代，教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長是推動我國教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁動力，而更高效的教育經(jīng)費投入與監(jiān)管則是提高教育資源使用效益，實現(xiàn)教育經(jīng)費投入效果最優(yōu)化的關(guān)鍵路徑。袁貴仁表示，管理好、監(jiān)督好教育經(jīng)費的使用至關(guān)重要，要讓經(jīng)費在陽光下運行。為此，政府一方面要加強(qiáng)教育經(jīng)費的科學(xué)化、精細(xì)化管理，綜合采用財務(wù)報告、專項審計、評估驗收等形式，全方位、全過程、動態(tài)監(jiān)督，確保教育經(jīng)費使用的安全和效益；另一方面，要整合監(jiān)督力量，引入第三方教育經(jīng)費監(jiān)督委員，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立性。加強(qiáng)監(jiān)管力度，使教育經(jīng)費投入在分配上堅持公平性，在使用上堅持效益性，在評估上堅持客觀性。同時通過完善的事前、事中、事后監(jiān)督體系使資金使用的每一個環(huán)節(jié)都得到有效的監(jiān)管，以此提升教育投入的實際效果。

[1]教育部，國家統(tǒng)計局，財政部.關(guān)于2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況公告[N].中國教育報，2013-12-23（2）.

[2]陽玉香，譚超美.教育投入對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率的實證分析[J].求索，2012（7）：255.

[3]吳飛飛，周利芬.我國教育投入對經(jīng)濟(jì)增長影響的實證研究[J].理論探索，2012（10）：140.

[4]曲雙紅，徐雅靜.我國城鄉(xiāng)居民收入差距與教育投入差距的關(guān)系分析[J].赤峰學(xué)院學(xué)報，2012（7）：44.

[5]喬春華.4%目標(biāo)實現(xiàn)后建立教育經(jīng)費穩(wěn)定增長機(jī)制研究[J].會計之友，2014（1）：92.

[6]世界各國教育經(jīng)費數(shù)據(jù)對比[EB/OL].（2010-02-21）.http://9512.net/read/3585bfcc24f5a6101977c502.html.

[7]陜西：提高特殊教育生均公用經(jīng)費[EB/OL].（2014-02-16）.http://sn.ifeng.com/zixun/jinrishanxi/detail_2014_02/16/1852418_0.shtml.