岳振

群眾水商品意識(shí)薄弱、農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)難收取、水利工程難管護(hù)、末級(jí)渠系不配套、農(nóng)田用水效率不高，嚴(yán)重制約著貴州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。要想解決問題，必須進(jìn)行深入改革。貴州省水利廳抓住改革機(jī)遇，從農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革破題，采取一系列措施破解農(nóng)業(yè)灌溉難題。

長(zhǎng)期以來，在貴州大部分地區(qū)，水權(quán)與水價(jià)一直是個(gè)模糊不清的問題。由于政府職能部門基本服務(wù)不到位、農(nóng)民節(jié)水與商品意識(shí)不強(qiáng)、水利設(shè)施陳年老化等，導(dǎo)致水資源沒有得到高效利用。長(zhǎng)此以往造成的局面是：“農(nóng)民對(duì)繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)有抵觸心理、水管單位農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入銳減以致影響其生存發(fā)展、農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化趨勢(shì)?！?/p>

“必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立起反映水資源稀缺程度和供水成本的農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)形成機(jī)制，充分體現(xiàn)水資源的商品屬性，縮小供水收入和供水成本之間的‘剪刀差，促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行?！辟F州省政府黨組成員、省委農(nóng)工委書記、省水利廳廳長(zhǎng)黃家培說，這是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革部署的具體舉措，也是體現(xiàn)水資源商品屬性的本質(zhì)要求。

突破“兩難困境”

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革已經(jīng)被提上國家議事日程，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理、汪洋副總理對(duì)此項(xiàng)改革都有明確要求?！肮?jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”成為中央明確的新時(shí)期治水思路，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革也已被列為落實(shí)“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”政策措施的督導(dǎo)重點(diǎn)。

致使農(nóng)田水利工程無法良性運(yùn)行的一大原因，是農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理，農(nóng)業(yè)水價(jià)總體偏低。數(shù)據(jù)顯示，目前，全國平均農(nóng)業(yè)供水成本為每立方米0.26元，而供水價(jià)格為每立方米0.09元，僅占供水成本的35%，即便如此低的水價(jià)，全國農(nóng)業(yè)水費(fèi)的實(shí)收率也只有76%。

貴州亦然。據(jù)貴州省水利廳的相關(guān)調(diào)查，全省農(nóng)業(yè)用水的“價(jià)格問題”比較復(fù)雜，集中體現(xiàn)為三大問題：“農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)收入與供水成本差異過大”、“農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收難度較大”、“渠道淤塞，水毀嚴(yán)重加重了農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)”。

收入與成本差異過大，直接影響到供水設(shè)施的正常運(yùn)行。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，貴州省水利工程的水價(jià)核定水平過低，從典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測(cè)算水價(jià)為每立方米0.107元左右，核定水價(jià)為每立方米0.039元左右，核定水價(jià)占測(cè)算水價(jià)的36%，而水費(fèi)的征收率不到20%。實(shí)際上，水管單位的供水成本僅收回8%。收入與成本的差異使得水利工程管理單位虧損嚴(yán)重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴(yán)重，效率、效益低下。

值得注意的是，農(nóng)民在用水付費(fèi)上存在“認(rèn)識(shí)誤區(qū)”：沒有把灌溉用水與種子、化肥、農(nóng)藥作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料同等對(duì)待。農(nóng)民群眾的水商品意識(shí)淡薄，對(duì)用水收費(fèi)不理解、有疑慮，不愿意交水費(fèi);現(xiàn)行水價(jià)政策宣傳不到位，農(nóng)民理解上出現(xiàn)偏差，水費(fèi)征收遭遇尷尬。

貴州省很多灌區(qū)的渠道興建于上世紀(jì)六七十年代。由于建渠時(shí)間長(zhǎng)，初建標(biāo)準(zhǔn)太低、后期維修養(yǎng)護(hù)投入不足、工程設(shè)施老化、建筑物不配套且損毀嚴(yán)重，渠道“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，灌溉水利用系數(shù)偏低，2013年全省灌溉水利用系數(shù)為0.44，也就是說，在全省農(nóng)田灌溉過程中，有56%的水資源被浪費(fèi)。渠系建筑物中，分水閘極少，且分水口基本沒有閘控制，農(nóng)戶用水時(shí)，常常是“上游筑堤攔水，下游扒口放水”，經(jīng)常發(fā)生用水矛盾。渠系大多無量水設(shè)施，用水時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)按過水深度和時(shí)間估算用水量，實(shí)際到村、到田間的水量約為放水量的35%—40%甚至更低，造成農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。

打破當(dāng)前局面，用水價(jià)格上漲是必然趨勢(shì)，改革的目的就是需要用價(jià)格體現(xiàn)資源價(jià)值。但傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革容易陷入“兩難困境”，即既要照顧“農(nóng)民群眾是弱勢(shì)群體、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，水價(jià)改革要考慮農(nóng)民群眾的承受能力”，又要考慮“水資源的稀缺性和水利工程的運(yùn)行維護(hù)成本”。左顧右盼便形成思維束縛，改革難以推進(jìn)。

“農(nóng)灌水費(fèi)收費(fèi)難，一個(gè)根本性原因在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、農(nóng)田水利灌溉效益不高，農(nóng)民的水費(fèi)承受能力不足?！秉S家培分析說，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有一個(gè)前提，是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、組織化程度高的水利灌溉項(xiàng)目，水價(jià)改革工作就容易推進(jìn)。

貴州省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的任務(wù)，是“明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)、建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”，核心是建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，并且要“全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益”。黃家培說，“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的雙重任務(wù)，倒逼我們必須盡快建立起科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，通過水價(jià)杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高水資源的利用效率和效益”。

實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”

去年，貴州省在惠水縣和貴定縣開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，探索解決水價(jià)形成機(jī)制、水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬以及水利工程改造等問題。改革試點(diǎn)項(xiàng)目的基本措施，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

首先是實(shí)施末級(jí)渠系節(jié)水改造工程，通過改造，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)末級(jí)渠系上下匹配，設(shè)施配套齊全，量測(cè)水設(shè)施滿足計(jì)量收費(fèi)要求，技術(shù)指標(biāo)達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)及有關(guān)規(guī)范要求;其次是明確末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)，在項(xiàng)目試點(diǎn)，小型水利工程產(chǎn)權(quán)明確給村集體;第三是各項(xiàng)目區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，申報(bào)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，擁有產(chǎn)權(quán)的村集體根據(jù)相關(guān)制度要求和程序，一次性將產(chǎn)權(quán)管理、使用、水費(fèi)收支等相關(guān)責(zé)、權(quán)、利移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，全面推進(jìn)農(nóng)民用水自治;第四是實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)，水價(jià)改革后，項(xiàng)目區(qū)終端水價(jià)提高，水費(fèi)計(jì)量點(diǎn)確定為農(nóng)渠進(jìn)水口，保證了工程管理維護(hù)費(fèi)用和農(nóng)民實(shí)際用水量，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

改革實(shí)施前，在貴定縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)——云霧鎮(zhèn)云霧湖灌區(qū)和盤江鎮(zhèn)馬場(chǎng)河灌區(qū)，其支渠及末級(jí)渠系設(shè)施處于有人用、無人管狀態(tài)，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降，群眾對(duì)繳納水費(fèi)的積極性不高，因管理維護(hù)資金不能得到持續(xù)保證，灌區(qū)渠系管理非常薄弱。

改革試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)后，通過對(duì)干支渠、末級(jí)渠道、管道以及計(jì)量設(shè)施等設(shè)備的升級(jí)改造，以及用水戶協(xié)會(huì)等制度建設(shè)，之前的一系列問題得到了較好解決。

貴定縣將項(xiàng)目區(qū)的末級(jí)渠系、量水設(shè)施、灌區(qū)輸水管道、水池等小型水利工程產(chǎn)權(quán)明確給村集體，并向受益村村委會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，由村委會(huì)將使用權(quán)和管理權(quán)委托給農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，并明確產(chǎn)權(quán)人在不改變工程供水功能的前提下，有權(quán)對(duì)水庫及山塘采取租賃、承包或拍賣等方式，進(jìn)行工程資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

“產(chǎn)權(quán)明晰后，不僅扭轉(zhuǎn)了以往農(nóng)民在水利工程維修上對(duì)水利部門的依賴，同時(shí)也搞活了水利工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)，最大化發(fā)揮工程經(jīng)濟(jì)效益，拓寬管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源，提高管護(hù)效益，促進(jìn)工程良性運(yùn)行，最終達(dá)到‘以水養(yǎng)水的目的?！?貴定縣委書記、縣長(zhǎng) 莫春開說。

“在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民自主進(jìn)行末級(jí)渠系工程建設(shè)、管理和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治?！辟F定縣水務(wù)局局長(zhǎng)唐春華說，執(zhí)行“定額供水、計(jì)量收費(fèi)、超額加價(jià)”的水費(fèi)制度后，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)畝均節(jié)水50立方米以上，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān);通過工程改造，農(nóng)業(yè)灌溉條件明顯改善，灌區(qū)由原來的“靠天栽秧”變?yōu)椤昂禎潮Ｊ铡?，改善了生產(chǎn)條件;改革也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)村穩(wěn)定。

在惠水縣，項(xiàng)目區(qū)用水戶協(xié)會(huì)成立后，制定并經(jīng)用水戶代表大會(huì)討論通過了協(xié)會(huì)章程和各項(xiàng)管理制度，明確了各方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，使協(xié)會(huì)運(yùn)行管理有章可循。針對(duì)在協(xié)會(huì)管理過程中可能會(huì)出現(xiàn)的過水田放水、拒交水費(fèi)、損壞水利設(shè)施等問題，各村結(jié)合實(shí)際，專門制定了“水利工程運(yùn)行管理村規(guī)民約”，為協(xié)會(huì)規(guī)范化運(yùn)行提供了保障。

貴州省屬于水資源相對(duì)豐沛省份，風(fēng)調(diào)雨順的年景，灌溉用水戶往往不愿意交水費(fèi)，待到干旱年份亟需用水時(shí)，卻因?yàn)槠匠Ｄ攴菔詹黄鹚M(fèi)、灌溉設(shè)施老化失修無法正常使用。黃家培說，探索實(shí)行兩部制水價(jià)有利于破解這一問題。兩部制水價(jià)即“基礎(chǔ)水價(jià)+計(jì)量水價(jià)”：不管是否用水，都必須繳納基礎(chǔ)水費(fèi)，從而保障水利灌溉工程有穩(wěn)定的維修養(yǎng)護(hù)資金;計(jì)量水價(jià)側(cè)體現(xiàn)了“誰使用誰付費(fèi)”的基本原則，體現(xiàn)公平、公正。

就全國而言，一些地區(qū)因農(nóng)田灌溉而造成水資源過度開發(fā)問題十分突出，水生態(tài)環(huán)境受到損害。同時(shí)，中國是世界上化肥、農(nóng)藥施用量最大的國家，單位面積化肥施用量是國際公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)的兩倍多，農(nóng)業(yè)灌溉排水造成的面源污染加劇，水環(huán)境惡化。節(jié)水除了工程和技術(shù)措施外，水價(jià)杠桿調(diào)節(jié)是非常有效的途徑。因此，“節(jié)水就是減污”，尤其對(duì)水資源相對(duì)豐富的貴州而言，對(duì)此需有充分認(rèn)識(shí)和高度重視。（責(zé)任編輯/晏 青）