賈康 程瑜 陳龍 陳通

土地制度屬于一國最基本的不動產(chǎn)制度。中國改革開放以來，始于農(nóng)村的土地制度相關(guān)改革（農(nóng)村土地上的“雙層經(jīng)營聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”）不僅為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動力，而且構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國改革開放的大潮。隨之而起的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟(jì)起飛”過程，對于從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問題。時至今日，土地制度改革已成為我國新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化、農(nóng)民權(quán)益保障等諸多問題的焦點(diǎn)。順應(yīng)時代要求，啟動符合全面改革總體、長遠(yuǎn)要求和未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的新一輪土地制度改革，亟需在探索、創(chuàng)新中形成可行思路并引出可操作方案設(shè)計，這事關(guān)中國改革發(fā)展全局和現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。

一、中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中土地制度改革的難題

我國土地制度改革推進(jìn)的難度之所以很大，主要在于這一改革涉及的層多面廣，歷史上積累下來的矛盾糾結(jié)纏繞，利益平衡的難度很大。當(dāng)前與土地制度相關(guān)而存在的諸多矛盾，其深層次原因都與土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)。土地產(chǎn)權(quán)制度走向何處，是我國彌合“二元經(jīng)濟(jì)”而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的重大問題。

（一）土地制度改革的核心難題在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革

從所有權(quán)屬性上來看，我國土地分為國有土地和集體土地兩種性質(zhì)的土地。城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除無主荒地等由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有（深圳已有改變）。農(nóng)村集體土地在實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營制度框架之下，近年來中央已先后提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。但“農(nóng)字號”的土地始終是與城鎮(zhèn)建成區(qū)分開的，一旦需要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，原則上就必須征用為國有土地，完成審批及征用、補(bǔ)償?shù)娜壮绦??？傮w看，現(xiàn)行土地制度框架是“公有二元”特征的把國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)并列的兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。名義上同屬公有土地，一為大公，一為小公，大公大到“全民”（國有為其具體形式），小公小到人口變動不居的某一村民小組，具體的權(quán)、責(zé)、利情況千差萬別，十分復(fù)雜。從現(xiàn)實(shí)來看，這一產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)體系，產(chǎn)生了諸多矛盾或問題，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一是國有土地與集體土地權(quán)利、責(zé)任“雙重不對等”所產(chǎn)生的矛盾。一方面，國有土地與集體土地權(quán)利不平等。這不僅表現(xiàn)在集體土地由于實(shí)行鄉(xiāng)、村和村民小組“三級所有”所帶來的所有權(quán)虛置與紊亂問題，而且更為突出地表現(xiàn)在使用、收益和處分權(quán)上的不平等。長期以來，我國嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，除特殊規(guī)定外，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這也就意味著農(nóng)村集體不能面向市場供地，只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后，才能由國家出面出讓、轉(zhuǎn)讓和用于非農(nóng)建設(shè)。因此，與國有土地權(quán)利相比，集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。雖然近些年來我國作出了解決這一問題的一些探索和制度調(diào)整，但由于受諸多現(xiàn)實(shí)制約因素的影響，尚未真正實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地權(quán)利平等。集體土地與國有土地權(quán)利的不平等，又表現(xiàn)為制約農(nóng)村發(fā)展和引發(fā)紊亂狀態(tài)等諸多問題的原因。例如，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”問題大量出現(xiàn)的主要動因，就在于兩種土地權(quán)利和收益的顯著不平等。另一方面，國有土地與集體土地又存在責(zé)任不對等情況。在很多地方，政府無法在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時分享土地增值收益，而政府（代表全民）在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行了大量的投入，是引起土地增值的一個重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強(qiáng)調(diào)集體土地權(quán)利，而不使集體承擔(dān)責(zé)任，顯然也是不公平的。這種責(zé)任不對等的現(xiàn)象，是近年來現(xiàn)實(shí)生活中集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中愈益頻繁出現(xiàn)的顯化問題。

二是“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系使土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的難度大大增加。在土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中涉及的一個根本問題，就是土地增值收益的公平分配。土地“漲價歸公”是頗具學(xué)理淵源的一個重要思路，來源于孫中山著名的《民生主義》演講，其針對中國歷史及其二十世紀(jì)初嚴(yán)重的土地問題提出了“平均地權(quán)、照價抽稅、照價收買、漲價歸公”的政策。該政策的理論基礎(chǔ)，是認(rèn)為土地可以私有，但土地，特別是城市土地的級差地租和市場漲價，不是土地私有者帶來的，而是社會改善基礎(chǔ)設(shè)施及其環(huán)境，以及人口聚集所帶來的。因而，土地的級差地租和市場漲價應(yīng)當(dāng)歸公，“以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發(fā)達(dá)那塊地皮周圍的工商業(yè)之功勞”。這便是孫中山所謂“平均地權(quán)”的政策思路。其政策操作過程是，先由土地的所有者按照市場行情去定價（“地價是單指素地來講，不算人工之改良及地面之建筑”），然后報告政府。政府按照其報價，按率征稅（“照價抽稅”）。為了避免地主低報地價偷稅，他主張政府有“照價收買”的權(quán)利。其涵義相當(dāng)于我們今天的政府征收土地的政策。因為有“照價收買”的可能性，地主低報地價可能在土地被政府征收時對自己不利，高報地價則可能在政府抽稅時對自己不利，所以，這個機(jī)制可以保證土地所有者誠實(shí)報價。當(dāng)?shù)貎r確定后，如果這塊土地發(fā)生產(chǎn)權(quán)變動，而此時它在市場中的地價高出原有價格，那么，漲價的部分，就應(yīng)當(dāng)由政府收走歸公。

但現(xiàn)實(shí)中的土地增值收益分配，不可能是簡單絕對的“漲價歸公”或其反面的一律“漲價歸私”，而應(yīng)按照“公私兼顧、增值共享”的原則，處理好國家、集體和農(nóng)民之間以及近郊區(qū)直接受益農(nóng)民與遠(yuǎn)郊區(qū)未受益農(nóng)民之間、農(nóng)民的土地權(quán)益和社會公共利益之間等多重利益關(guān)系，建立合理分配機(jī)制。兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系并存，特別是集體土地產(chǎn)權(quán)主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協(xié)調(diào)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的難度。無論是作為一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是作為農(nóng)村基層群眾自治組織的“村民委員會”，都很難成為真正意義上的民事權(quán)利主體。在農(nóng)村社會成員必然變化（如生老病死）和必然流動（如異地嫁娶）以及近些年隨外出長年打工等形成的流動性增強(qiáng)的情況下，集體土地產(chǎn)權(quán)如何在“集體”中的每個人那里得以體現(xiàn)和受到保護(hù)，成為一個十分突出的問題。

三是集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的扭曲、作弊問題。集體所有權(quán)的虛置，成為土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)重制約因素和不規(guī)范因子。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，能夠提高土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。雖然近些年來國家逐步放寬并允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但在集體所有權(quán)虛置情況下，農(nóng)民并未擁有完全的土地使用權(quán)，并且受鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、承包經(jīng)營期限、具體操作程序等影響，往往限制性扭曲了符合規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營要求的土地流轉(zhuǎn)，而且名義上“一人一票”式所有權(quán)的極易落空和虛置，又為侵犯集體土地權(quán)益的作弊與腐敗大開便利之門。土地征收補(bǔ)償不合理、強(qiáng)制征收、村委會成員利用土地謀私利等，都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益（當(dāng)然也包括其背后的全民公共權(quán)益）。雖然近年來，我國一些地方在農(nóng)村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內(nèi)部的規(guī)范性，但利益分配中的一些問題和矛盾（特別是對外部而言）仍遠(yuǎn)未得到根本解決。

四是“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，加大了政府管控與市場自主調(diào)節(jié)土地資源間的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)下，市場機(jī)制是資源配置的基本方式。土地作為一種生產(chǎn)要素，需要發(fā)揮市場的配置和調(diào)節(jié)作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國現(xiàn)實(shí)生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，又事關(guān)國家糧食安全、十三億人吃飯問題，如果完全依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，有可能導(dǎo)致農(nóng)地使用不當(dāng)、農(nóng)地和建設(shè)用地比例失調(diào)，引發(fā)糧食安全問題，更何況城鎮(zhèn)化帶來的中心建成區(qū)的擴(kuò)大，必然引發(fā)市場式“試錯”無法有效解決的“通盤規(guī)劃合理化”問題，因此，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權(quán)力上，政府與市場之間往往處于一種此消彼長的矛盾之中。解決這一矛盾的關(guān)鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補(bǔ)機(jī)制，使政府與市場都能發(fā)揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。一般而言，政府應(yīng)該在保護(hù)耕地、保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)、實(shí)施土地利用規(guī)劃等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場應(yīng)在土地資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟(jì)的一般經(jīng)驗是土地可分為私有和公有（國有），商業(yè)活動對私有土地的需求只能通過市場交易滿足，公益項目對私有土地的需求可通過國家征用（有補(bǔ)償）來滿足，政府有規(guī)劃權(quán)，但在依法管控事項之外，應(yīng)全部交給市場。然而，在我國“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制下，政府在國有、集體均為“公”字號的土地使用、管理與交易中，卻明顯存在管控過度與管控不到位并存的現(xiàn)象，市場的積極作用被抑制，消極作用又往往未得抑制。一方面，政府在土地征用、開發(fā)、拍賣等方面承擔(dān)了過多的職能，擔(dān)當(dāng)了土地供給者和使用決定者的角色。審批程序的復(fù)雜以及其他過度管制措施，不僅導(dǎo)致了交易成本過高、阻礙土地的合理流動與優(yōu)化配置，而且產(chǎn)生諸多腐敗問題。另一方面，又存在土地管控不到位的情況，造成規(guī)劃紊亂低質(zhì)、土地配置不合理、使用效率不高、私自改變土地用途等問題，特別是一些集體土地，更是出現(xiàn)了亂占亂建、私自交易等問題。

五是“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的成本上升與風(fēng)險壓力日趨明顯。截至目前，我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)主要是由政府主導(dǎo)的征地，以現(xiàn)行的一套土地征收制度為支持。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，兩種土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的征地成本上升“棘輪效應(yīng)”加“攀比競抬”式壓力日益顯現(xiàn)。其一，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)資金約束和風(fēng)險日益增強(qiáng)。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，是以大量的建設(shè)資金為前提的。沒有資金保障，地方政府就難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)的方式也就難以運(yùn)行了。我國現(xiàn)有征地制度的一大優(yōu)勢，就是初始開發(fā)環(huán)節(jié)通過低價征收、高價拍賣的方式，為政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供了大量的資金支持。然而，隨著農(nóng)民土地維權(quán)意識的增強(qiáng)和各方“討價還價”式博弈的變化，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)實(shí)資金約束增強(qiáng)的矛盾日益顯現(xiàn)，因為城鎮(zhèn)化很難再以初始階段的低成本方式繼續(xù)推進(jìn)，征地、拆遷費(fèi)用攀比式的水漲船高不斷增長，使政府主導(dǎo)城市化的成本急速上升。農(nóng)民、市民補(bǔ)償訴求得不到滿足而引發(fā)的沖突，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。這表明“二元”結(jié)構(gòu)下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險都在增加。其二，在一些城市發(fā)展中出現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”模式，即在集體土地上建設(shè)城市和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”項目（如“小產(chǎn)權(quán)房”），突破了城市土地國有的限制，與現(xiàn)行諸多制度產(chǎn)生沖突，也為后續(xù)管理、產(chǎn)權(quán)登記、交易等諸多方面增加了極大難度和十分棘手的問題。其三，基本農(nóng)田農(nóng)地保護(hù)與城鎮(zhèn)化用地之間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實(shí)行農(nóng)地保護(hù)制度，是生存與發(fā)展的必然要求；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然造成城鎮(zhèn)擴(kuò)張和建設(shè)用地的增加，二者構(gòu)成一對矛盾，而在農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨大價差誘導(dǎo)下，進(jìn)一步刺激了“征地”和“變地”沖動，一些地方千方百計將農(nóng)田轉(zhuǎn)為農(nóng)村的或非農(nóng)的“建設(shè)用地”，造成亂征收、亂占地現(xiàn)象，對糧食安全和社會穩(wěn)定等構(gòu)成了威脅。

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度改革大思路的理論邏輯：利弊分析及可能選擇

由上述考察可知，探討如何改革我國國有土地與集體土地并存的“公有二元結(jié)構(gòu)”勢在必然。純粹理論分析的大思路可以有三種：

思路一：實(shí)行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制。

實(shí)行農(nóng)村土地私有，是不少學(xué)者的主張，雖然能夠解決集體土地產(chǎn)權(quán)虛置、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、防止村組織以權(quán)謀私等問題，但也會帶來諸多不可忽視的負(fù)面影響，產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)、社會和政治風(fēng)險。具體而言：

一是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。從理論上說，土地私有化所帶來的產(chǎn)權(quán)明晰，便于提高土地利用效率，可能會產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。然而，土地作為特殊資源，在我國實(shí)踐中卻很可能產(chǎn)生一些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。主要在于：其一，在不同地區(qū)，受利益博弈等影響，可能會出現(xiàn)相互矛盾的兩種發(fā)展趨勢，一些地區(qū)可能出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并（重演中國歷史上的失地農(nóng)民矛盾積累過程），而另一些地區(qū)的農(nóng)民則可能拒不流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)難以有效推進(jìn)。其二，私有化之后的土地流轉(zhuǎn)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，可能會危及糧食安全問題。

二是帶來社會風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：其一，不利于解決勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題。在原有土地的勞動力無法得到有效吸收、轉(zhuǎn)移的情況下，如果以土地私有為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)放任資本大肆兼并土地，可能會產(chǎn)生城市盲流，影響社會穩(wěn)定。其二，農(nóng)村土地私有化將會導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化過程中未來的“釘子戶”式產(chǎn)權(quán)糾紛難題更為明顯和加劇，影響社會穩(wěn)定。

三是引發(fā)政治風(fēng)險。其一，農(nóng)村土地私有化而城鎮(zhèn)土地已完全無私有化的可能，在國民公眾權(quán)利意識日益興起的社會背景下，農(nóng)村土地私有化產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民利益反差、心理失衡的社會效應(yīng)，將會直接影響改革環(huán)境的穩(wěn)定性。其二，由于我國明確地實(shí)行社會主義制度，土地公有的觀念根深蒂固，土地私有化必將飽受社會和部分體制內(nèi)人士質(zhì)疑，遇到的政治阻力將使其在現(xiàn)實(shí)中無法起步而徒增政治斗爭的復(fù)雜性。

因此，在我國推行農(nóng)村土地私有化思路的社會成本極高，不可控因素太多，經(jīng)濟(jì)、社會、尤其是政治風(fēng)險十分巨大，可能產(chǎn)生種種難以預(yù)期的后果，這一思路難以形成方案，不具備現(xiàn)實(shí)可行性。

思路二：維持“公有二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)體系，堅持并完善農(nóng)村集體土地所有制。

由于這一思路是不對兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系做大的調(diào)整，因此，優(yōu)點(diǎn)是帶來的直接負(fù)面影響較少，短期社會風(fēng)險較小，改革較易推動（這些年來實(shí)際上官方態(tài)度一直如此）。然而，在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，雖然出臺的一些政策如土地確權(quán)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等，能夠緩和一些沖突，但仍屬于治標(biāo)不治本，無法解決前述分析中的一些深層面矛盾，“同地同權(quán)”的表述雖得人心，但難以落到實(shí)操層面，進(jìn)退維谷，因而所謂堅持和完善農(nóng)村集體土地所有制，實(shí)際上很可能是陷入矛盾積累過程、路子會越走越窄，不利于長期、穩(wěn)定發(fā)展，不可成為未來的長期選擇目標(biāo)。

從理論上分析，土地的“集體所有制”，在最講“產(chǎn)權(quán)清晰”的市場經(jīng)濟(jì)和必然要與之匹配的要素流動以市場交易為機(jī)制的現(xiàn)實(shí)世界中，是無法長期有效運(yùn)行貫徹到底的。因為一個“集體”，遇人員死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的總票數(shù)必然變動，而土地權(quán)益所依托的土地實(shí)體，卻不可能隨之有任何變動，增人無法增地，減人也難減地，內(nèi)部、外部人際間的權(quán)益自然是模糊難定的，無法真正規(guī)范的。種種的不規(guī)范、扭曲與“作弊”的空間，就往往反而成為了常態(tài)，以及利益博弈的“灰箱”，難言有長效的公正。

如我們有了這一“捅破窗戶紙”的基本認(rèn)識，還需要再加上另一重要判斷性認(rèn)識：現(xiàn)階段我國具有一定積極意義的集體土地與國有土地“同地同權(quán)”，與整體、長遠(yuǎn)考慮必須顧及的“平均地權(quán)、漲價歸公（以從享利·喬治到孫中山的主張為代表）”兩大原則之間，存在不可調(diào)和的矛盾。“同地同權(quán)”是有利于保護(hù)直接相關(guān)農(nóng)村原住居民權(quán)益的原則，“漲價歸公”是可能有利于全體國民、特別是大量遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部、在一樁樁一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原則（當(dāng)然有效“歸公”的前提是政府職能必須正常行使），或言之，前者是在“小圈子”內(nèi)分權(quán)益的原則，后者是在“全社會”中分權(quán)益的原則，兩者自然有沖突，而且無法按照“二者必選其一”來求解。把以上的兩個認(rèn)識與判斷合在一起，引出的結(jié)論必然是：長遠(yuǎn)考慮，我國正確處理“土地權(quán)益”問題的出路，應(yīng)在于當(dāng)下以社會可接受的機(jī)制處理一樁樁具體事件中“同地同權(quán)”與“平均地權(quán)、漲價歸公”間的折衷權(quán)衡方案（現(xiàn)實(shí)生活中我們一直在“討價還價”式地做這種事情，但顯然已越來越吃力），同時面對今后還要經(jīng)歷的幾十年快速城鎮(zhèn)化過程，長久之計是爭取創(chuàng)造條件把“土地集體所有制”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)清晰、無糾結(jié)狀態(tài)的另一種可接受、且有利于可持續(xù)處理“漲價歸公”問題的所有制形態(tài)，以求避免未來矛盾的更加積重難返。如土地私有制無可接受性，剩下的選擇便已不言自明了。

思路三：實(shí)行集體土地國有化，先有法律框架后加實(shí)際內(nèi)容地逐步取消集體土地所有制。

土地國有化思路，從長遠(yuǎn)看既能夠解決集體土地所有權(quán)虛置、土地權(quán)利不平等、小產(chǎn)權(quán)房等問題，又能以“一次鎖定、分步兌現(xiàn)利益”方式避免城市化的巨大資金支出壓力，減少因土地產(chǎn)權(quán)矛盾積累而引發(fā)的社會和政治風(fēng)險，并且還有利于順利實(shí)施統(tǒng)一市場上的土地流轉(zhuǎn)、便于國家統(tǒng)一規(guī)劃、管理，發(fā)揮中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。

賈康等學(xué)者曾提出這一思路中的基本考慮如下：土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，與之相關(guān)的重大現(xiàn)實(shí)問題，是農(nóng)村基本農(nóng)田土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”全套制度如何合理化。已可看清：在我國農(nóng)村土地的“集體所有制”無法與市場、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，所謂使土地“私有”的方向又至少于政治上在中國不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興愿景面臨的巨大歷史考驗之一。未來的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇“集體所有”、“私有”之外的唯一余項——國有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地，都納入“國有”法律框架后，其中對基本農(nóng)田確立永佃制，在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問題（物質(zhì)利益補(bǔ)償可以分步按合約實(shí)現(xiàn)），進(jìn)而給予全體社會成員“國民待遇”，其后即有可能進(jìn)入一個統(tǒng)一市場中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)：就是我國全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進(jìn)入國有資本預(yù)算（基本農(nóng)田另行處理，實(shí)際上可不要求或象征性低標(biāo)準(zhǔn)要求務(wù)農(nóng)者上交農(nóng)地的地租）；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進(jìn)入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置，可以均進(jìn)入無壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地“封閉”式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)?；?jīng)營之外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場的一個大平臺。這個前景，是配套于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和市民化為核心的城鎮(zhèn)化歷史過程的一個值得探討的可選改革方向，如果一旦形成決策思路，公共財政理應(yīng)支持其方案化實(shí)踐和推進(jìn)優(yōu)化過程。

綜合以上理論化的、邏輯式的利弊分析，我們認(rèn)為，實(shí)行集體土地的國有化，即將全部土地納入國有平臺，應(yīng)是中國土地制度改革長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的大思路。但把集體土地國有化，實(shí)踐難度很大，當(dāng)然只能徐圖進(jìn)展。

（三）土地國有化改革需解決的幾個重要問題

實(shí)現(xiàn)土地國有化改革的預(yù)期目標(biāo)和效果，需要處理好幾個重要問題：

一是土地國有化的路徑選擇。集體土地國有化，是贖買還是直接收歸國有？國家顯然不具備一步贖買的實(shí)力。如果直接收歸國有，會引起社會質(zhì)疑、反對，不利于社會穩(wěn)定，并且在土地征收等相關(guān)制度不完善的情況下，很容易造成對農(nóng)民權(quán)利的侵犯和剝奪。此外，村委會職責(zé)的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村債務(wù)等問題都對國有化形成制約。因此，必須妥善選擇土地國有化的漸進(jìn)實(shí)施路徑。

二是構(gòu)建以基本農(nóng)田永久土地使用權(quán)（永佃制）為核心的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系。在法律上確定國家作為土地終極所有者的地位之后，基本農(nóng)田土地使用人可行使永久使用權(quán)（其實(shí)“分田到戶”的土地承包制從“30年不變”到“永久不變”的表述，已基本解決了這個問題），它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能，形成二級產(chǎn)權(quán)束。土地使用人享有的土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈與等。這樣不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權(quán)利，而且又具有很大的靈活性，給實(shí)際土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)利，防止國家管得過多過死，從而有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

三是探索農(nóng)民市民化的新路徑。城鎮(zhèn)化的核心在于實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化中進(jìn)城定居農(nóng)民的市民化。農(nóng)民市民化，不僅是身份的變化，而更為重要的是農(nóng)民能夠主動參與城鎮(zhèn)化，分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機(jī)融合。這一問題的著力點(diǎn)又在于如何處理農(nóng)民進(jìn)城與土地的關(guān)系上。政府應(yīng)打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會保障體系，為農(nóng)民的市民化消除障礙。對于農(nóng)民進(jìn)城的成本，原則上應(yīng)由政府、企業(yè)和農(nóng)民三方承擔(dān)。

四是政府在土地規(guī)劃、管理中的合理權(quán)限問題。全部土地國有化之后，應(yīng)強(qiáng)化優(yōu)化國家通盤的土地規(guī)劃權(quán)，把原農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理納入其內(nèi)，提高土地使用效率，防止重復(fù)建設(shè)和各種違法建造等行為。同時，還必須以“正面權(quán)力清單”方式約束政府公權(quán)，使之不越界、不諉責(zé)，有效防抑扭曲和設(shè)租尋租。

五是探索公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式，包括探索對“小產(chǎn)權(quán)房”等棘手問題的分類解決方案。只有遵循共享理念，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補(bǔ)償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的財力，使全體城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

二、難題破解的重要實(shí)踐啟示：深圳的突破路徑

前述中國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中間的土地改革難題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地集體所有制的道路越走越窄，粗放的土地開發(fā)模式已難以為繼，必須另尋大思路。新近在深圳調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于難題破解的路徑，深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已有十分值得重視的開創(chuàng)性探索和彌足珍視的初步經(jīng)驗，其方向和邏輯完全符合前文分析排列出的第三種思路。

深圳作為特區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步后，發(fā)展極為迅猛。通過兩次城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），深圳整個市域的土地已實(shí)現(xiàn)全部國有：其中第一次是1992年的統(tǒng)征實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國有化，第二次是2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國有化，因此深圳法律框架下已不存在農(nóng)村集體用地，也不存在農(nóng)民。但還存在少量農(nóng)業(yè)地塊，而且由于城市化過程中形成了一系列有關(guān)土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，即存在“原農(nóng)村土地問題”和“原農(nóng)民土地權(quán)益保障問題”。目前原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、補(bǔ)償不清、違法建設(shè)等問題交織在一起，也存在當(dāng)?shù)夭环Q為“小產(chǎn)權(quán)房”的小產(chǎn)權(quán)房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原農(nóng)民土地權(quán)益的保障改革工作（詳見表1）。

表1 深圳市已出臺涉及土地整備相關(guān)政策梳理

（一）全市土地國有化框架下處理對原農(nóng)民土地權(quán)益的保障

深圳市早在1996年的城市總體規(guī)劃就已將規(guī)劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區(qū)分城市和農(nóng)村，統(tǒng)籌安排全市域土地，配套公共市政基礎(chǔ)設(shè)施，并在其后《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為特區(qū)一體化奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。該舉措有別于國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的做法，中心城區(qū)部分按城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，其余部分按農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，從規(guī)劃層面保障了農(nóng)民土地權(quán)益（配套設(shè)施和土地價值一體化）。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償款，對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學(xué)校教育等進(jìn)行妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地（同富裕工程、扶貧奔康、固本強(qiáng)基）等多種原農(nóng)村“留用土地”，進(jìn)一步保障和擴(kuò)展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村的權(quán)益，有效地使深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民分享改革開放的紅利。在留用土地權(quán)益設(shè)計上，從保障原農(nóng)民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平穩(wěn)過渡為市民和現(xiàn)代企業(yè)出發(fā)，明確非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)權(quán)益以及入市流轉(zhuǎn)途徑。

深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權(quán)益不公平矛盾問題，具有重大的全局性啟示意義。完全可以理解，由于具體的歷史條件局限，宣布了土地的統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎(chǔ)上，深圳市探索在改革創(chuàng)新中逐步完善對原住農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

（二）新形勢下有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源，合理保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區(qū)政府試點(diǎn)實(shí)踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、利益共享”協(xié)同推進(jìn)的改革核心思路。

——“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”。2013年底深圳市在《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，出臺了試點(diǎn)實(shí)施辦法，探索按照全面摸底、區(qū)別情況、尊重歷史、實(shí)事求是、甄別主體、寬嚴(yán)相濟(jì)、依法處理、逐步解決的原則，推進(jìn)農(nóng)村城市化中歷史遺留違法建筑的處理工作。

——“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”。土地利益分配中，統(tǒng)籌考慮城市、集體、村民等多方發(fā)展訴求，充分運(yùn)用規(guī)劃、土地、金融、財稅等多元手段，與市場形成合力，共享土地增值收益，從城市更新、土地整備和入市流轉(zhuǎn)三個方面破解歷史難題。城市更新方面，深圳市根據(jù)本地實(shí)際，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)處置辦法，建立了“20－15”的利益共享機(jī)制，即允許經(jīng)批準(zhǔn)納入城市更新計劃的城市更新區(qū)域內(nèi)未簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議或已簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議但土地或者建筑物未作補(bǔ)償，用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前，用地手續(xù)不完善的建成區(qū)，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自行理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系、完善處置土地征（轉(zhuǎn)）手續(xù)的協(xié)議、將處置土地20%作為確權(quán)成本納入政府儲備后，可將處置土地剩余的80%視為合法土地進(jìn)行城市更新，同時還需繳交公告基準(zhǔn)地價10%的費(fèi)用，用作歷史用地行為的處理。

——“兩層算賬整村統(tǒng)籌”。深圳市在土地整備中創(chuàng)新性地提出了“兩層算賬整村統(tǒng)籌”土地整備新模式，即政府與社區(qū)算“大帳”，社區(qū)與內(nèi)部成員算“細(xì)賬”的談判合作模式。這樣一來，政府相對超脫，充分調(diào)動了社區(qū)的積極性。對于“整村”土地，政府綜合利用規(guī)劃、土地及相關(guān)政策，與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）直接協(xié)商談判，明確政府與集體的利益分成。其中，社區(qū)自行厘清土地歷史遺留問題，清拆地面違法建筑，自行協(xié)商補(bǔ)償分配方案，從而整村解決歷史遺留問題，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡和城市發(fā)展利益的最大化。整村統(tǒng)籌實(shí)行了以后，政府就從整個體系中的主角變成了一個配合組成的部分，原村民的社區(qū)則成為了與開發(fā)商談判的主體。社區(qū)作為主體來承辦拆遷與開發(fā)商談判，與開發(fā)商直接對接，避免了政府和社區(qū)的利益摩擦，也避免了政府和開發(fā)商的復(fù)雜協(xié)調(diào)，從根本上調(diào)動了原村民的積極性，讓他們“自己做主”改變城市面貌。社區(qū)主體對每一個原農(nóng)民負(fù)責(zé)，比如說規(guī)劃不公、非農(nóng)建設(shè)用地不公的問題，要把它在一個村的范圍內(nèi)解決掉，在社區(qū)整體中將收益按不同情況實(shí)施分配。同時，“整村統(tǒng)籌”模式的運(yùn)作也避免了村干部私下賣地，暗中抽取土地收益等違法行為，加強(qiáng)了村務(wù)透明化管理，實(shí)質(zhì)上也是一個顯化資產(chǎn)和加強(qiáng)內(nèi)部管理的過程。目前，該項工作正在坪山南布、沙湖等社區(qū)試點(diǎn)，未來將認(rèn)真細(xì)致總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，逐步向全市推廣。

入市流轉(zhuǎn)方面，深圳市政府出臺了拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的“1＋6”文件，明確提出允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)入市場交易，對于合法工業(yè)用地，所得收益全部歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對于尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的，繼受單位需先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業(yè)。2013年12月20日，深圳市首例原農(nóng)村集體工業(yè)用地成功入市，充分發(fā)揮了市場配置作用，實(shí)現(xiàn)了有需求的企業(yè)與原農(nóng)村集體建設(shè)用地的對接，既拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，又通過土地出讓利益分成解決了原農(nóng)村土地歷史遺留問題，支撐了原農(nóng)村集體轉(zhuǎn)型發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)不同權(quán)利主體土地的同價同權(quán)開辟了新路。下面重點(diǎn)就深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式，以及“土地精細(xì)化管理”來更為具體地介紹深圳市破解難題的路徑。

（三）“整村統(tǒng)籌”土地整備模式

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，粗放的土地開發(fā)模式早已難以為繼。為了改變“土地城鎮(zhèn)化”局面，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式的創(chuàng)新力求“一攬子”解決土地問題。

“整村統(tǒng)籌”是在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，針對已完全城市化后的特定階段，形成的一種綜合發(fā)展理念。即按一定的行政管轄區(qū)，整體考慮該地區(qū)的發(fā)展，將長期利益與短期利益相結(jié)合，通過對制約發(fā)展的各類限制性因素進(jìn)行統(tǒng)籌，綜合考慮該類區(qū)域自然、人文、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶和聯(lián)系，積極調(diào)動行政、法律、社會、政策等多種手段，實(shí)現(xiàn)整個地區(qū)的完全城市化?！罢褰y(tǒng)籌”作為一種發(fā)展理念，實(shí)踐的不僅是一個村落的建設(shè)重建，還包涵了歷史傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)力完善、社會治理、環(huán)境提升等更為豐富的內(nèi)容。

“土地整備”是深圳土地改革進(jìn)程中的又一創(chuàng)新。其既區(qū)別于土地儲備、也區(qū)別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發(fā)，土地整備將土地資產(chǎn)運(yùn)營的理念貫穿全程，將實(shí)現(xiàn)儲備、整理、重組、再開發(fā)、運(yùn)營等土地問題統(tǒng)籌綜合管理。對于深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調(diào)整供地途徑、改善城市環(huán)境、加強(qiáng)基層管理的一項工作需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源，加大社會公共服務(wù)職能，做好城鎮(zhèn)化布局的重要舉措；從現(xiàn)狀到未來的一種城市化路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的城市化、人的城市化和環(huán)境的再城市化同步推進(jìn)，環(huán)境的再城市化。

1.“整村統(tǒng)籌”土地整備的總體思路

“整村統(tǒng)籌”土地整備以原農(nóng)村實(shí)際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農(nóng)村土地權(quán)益為平臺，以制度創(chuàng)新為支點(diǎn)，撬動城市建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和基層社會建設(shè)的聯(lián)動，探索一條新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)土地“一元化”管理。“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)土地整備以政府為主導(dǎo)的模式，形成有政府提供政策支持、資金統(tǒng)籌，以社區(qū)股份合作公司為實(shí)施主體的新模式。新模式通過社區(qū)與政府算“土地＋規(guī)劃＋資金”的“大賬”，社區(qū)與居民算“小賬”的方式，由政府來統(tǒng)籌解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落地實(shí)施、產(chǎn)業(yè)用地的劃撥、違法建筑處理和確權(quán)等問題；由社區(qū)來統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)建筑物拆遷、安居民置、物業(yè)管理等問題。以“整村統(tǒng)籌”土地整備為平臺，承接社區(qū)的“基層黨建、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)轉(zhuǎn)型”等多個目標(biāo)。（見圖1）

圖1 深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備的主要目標(biāo)

2.“整村統(tǒng)籌”土地整備的主要內(nèi)容與流程管理

“整村統(tǒng)籌”土地整備主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)工作、專項規(guī)劃編制、實(shí)施方案編制、專項規(guī)劃方案與項目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合。這四大主要內(nèi)容：一是基礎(chǔ)工作，主要包括土地和房屋權(quán)屬清理、項目測繪、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益主體意愿調(diào)查與分析、土地整備空間的需求狀況等工作；二是專項規(guī)劃編制，主要明確社區(qū)的規(guī)劃定位、社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，制定規(guī)劃空間的分級導(dǎo)引和管制機(jī)制；三是實(shí)施方案編制，主要明確整備的“土地＋規(guī)劃＋資金”三大核心要素、社區(qū)分期實(shí)踐方案等內(nèi)容；四是專項規(guī)劃方案與項目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合，主要是將整備過程中的“土地＋規(guī)劃＋資金”聯(lián)動起來，規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、資金運(yùn)作三條主線相互支撐，實(shí)現(xiàn)專項規(guī)劃方案和實(shí)施方案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。“整村統(tǒng)籌”土地整備主要從以下九個方面分階段推進(jìn)，具體流程為：（見圖2）

圖2 深圳市“整村統(tǒng)籌”流程管理

3.科學(xué)的“社區(qū)留用地”核定辦法

為了解決“社區(qū)留用地”核定的問題，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、資金等核心好俗，按照“分類確權(quán)”為主線，“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區(qū)發(fā)展”的原則，同時參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認(rèn)定的政策限制，創(chuàng)新提出了原農(nóng)村集中居住區(qū)的概念及認(rèn)定辦法，解決了政府與社區(qū)在認(rèn)定舊屋村過程中的爭議。“社區(qū)留用地”核定辦法規(guī)范了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用建設(shè)用地核定工作，從而確?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備工作的順利進(jìn)行，為深圳市推動原農(nóng)村土地確權(quán)、規(guī)劃實(shí)施、優(yōu)化空間布局、特區(qū)一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

深圳市在“社區(qū)留用地”核定辦法中的重要創(chuàng)新是“分類確權(quán)”、“以房確地”。

——“分類確權(quán)”就是在對繼受單位國有已出讓用地（出讓給繼受單位的國有土地）、非農(nóng)建設(shè)用地（含征地返還地）、原農(nóng)村集中居住區(qū)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準(zhǔn)用地認(rèn)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重疊的指標(biāo)或評級，核算繼受單位留用建設(shè)用地的總規(guī)模。社區(qū)留用地上的規(guī)劃以項目專項規(guī)劃批準(zhǔn)為準(zhǔn)，對于無法落地的規(guī)劃指標(biāo)按照市場評估的價值給予貨幣補(bǔ)償。

——“以房確地”就是在“分類確權(quán)”認(rèn)定與核算的基礎(chǔ)之上，對社區(qū)留用地的規(guī)模進(jìn)一步驗證和校核。一是對原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史上已批準(zhǔn)用地進(jìn)行確認(rèn)，結(jié)合批復(fù)的開發(fā)強(qiáng)度或合同約定的開發(fā)規(guī)模，確定各類建筑的功能與總量；二是設(shè)定拆建比及各新區(qū)建筑量指標(biāo)體系，借助規(guī)劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準(zhǔn)用地→留用建筑量→留用建設(shè)用地”的思路進(jìn)行，同時還結(jié)合了規(guī)劃、資金等要素，開創(chuàng)性地實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、土地、資金互動的新局面。

4.“整村統(tǒng)籌”土地整備的借鑒意義

首先，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區(qū)問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區(qū)土地開發(fā)利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權(quán)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)等一系列問題，為深圳市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時其先試先行的大膽創(chuàng)新可以為全國提供寶貴的經(jīng)驗。

其次，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備可在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)和二次開發(fā)，明晰政府、社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)土地權(quán)利人合法合理的正當(dāng)訴求，一攬子解決社區(qū)的未征未轉(zhuǎn)地的開發(fā)利用、違法建筑處理等問題，實(shí)質(zhì)性地完成原農(nóng)村土地到國有土地的改變，實(shí)現(xiàn)原農(nóng)村土地與國有土地之間的騰挪置換以及原農(nóng)村土地規(guī)劃功能的調(diào)整等問題。

再次，深圳市通過“整村統(tǒng)籌”土地整備試點(diǎn)社區(qū)集體股份有限公司從單一、低端的廠房租賃經(jīng)濟(jì)模式向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)收入主要來源將拓展至物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營、事業(yè)投資等領(lǐng)域，推動社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

最后，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)社區(qū)封閉的發(fā)展模式，將社區(qū)發(fā)展與新區(qū)城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，使社區(qū)真正融入到城市當(dāng)中。社區(qū)發(fā)展可以為新區(qū)或開發(fā)區(qū)提供完善的公共配套設(shè)施、公共服務(wù)能力、綜合管理水平和社區(qū)保障體系等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動整個區(qū)域的城市、產(chǎn)業(yè)、社會結(jié)構(gòu)再造，為新區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展注入新活力，實(shí)現(xiàn)以“整村統(tǒng)籌”土地整備帶動社區(qū)發(fā)展、以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)新區(qū)城市發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與城市“雙贏發(fā)展”的局面。

基于整村統(tǒng)籌試點(diǎn)，土地精細(xì)化管理成為深圳新區(qū)土地管理重點(diǎn)工作，以政策法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級、高標(biāo)準(zhǔn)的土地管理體系。以此為基礎(chǔ)，細(xì)化各項制度、規(guī)范和程序，嚴(yán)格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎懲，提升土地資源管理工作效率。其主要包括土地批前預(yù)控和批后監(jiān)管、土地資源集約節(jié)約利用、土地歷史遺留問題處理三個方面的內(nèi)容（詳見附件）。

三、遠(yuǎn)景展望：在單一國有平臺上，通盤規(guī)劃土地開發(fā)利用，使市場充分起作用和更好發(fā)揮政府職能，動態(tài)優(yōu)化，因地制宜，積極探索創(chuàng)新我國的土地制度體系

前已論及，我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，在農(nóng)村土地的“集體所有制”無法與市場完整、長久地匹配，同時土地“私有”在政治上又不可行的情況下，土地制度改革的大方向，是把所有土地都納入“國有”法律框架后，對基本農(nóng)田確立永佃制即賦予永久使用權(quán)；在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一勞永逸地處理好宅基地和“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問題（具體利益兌現(xiàn)可分步完成），進(jìn)而給予全體社會成員“國民待遇”，其后即有可能進(jìn)入一個統(tǒng)一市場中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)：全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范、無壁壘地流轉(zhuǎn)。政府可專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地封閉式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)?；?jīng)營之外，真正把所有土地資源放到統(tǒng)一市場的一個大平臺上。這個思路，過去我們還僅是從理論分析推導(dǎo)出來，作為一種邏輯內(nèi)洽的可能前景。而在調(diào)研中了解到的深圳實(shí)踐，則使我們知道，現(xiàn)實(shí)生活已開始把這種理論推演，變?yōu)閷?shí)踐行動。這足以使研究者感慨和興奮。雖然深圳的實(shí)踐還只是在一個局部的先行先試，但已可使我們得出以下初步認(rèn)識：

（一）在土地全部國有法律框架下，可以采用漸進(jìn)式改革路徑，分步實(shí)質(zhì)性落實(shí)土地單一國有制改革

十八屆三中全會提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，而農(nóng)民的財產(chǎn)其實(shí)主要就是歸為集體所有制的土地。我們已指出，從大的方向上來看，實(shí)現(xiàn)全部土地國有化是長期視野中唯一可選擇的改革思路，但顯然一步到位式的改革完全不具備可行性，無法承擔(dān)“擺平農(nóng)民權(quán)益”方面可能發(fā)生的風(fēng)險和成本。為此，只能采取漸進(jìn)式改革路徑，分步實(shí)行土地國有化改革。大多數(shù)地區(qū)的第一步，可以“平權(quán)”（集體土地與國有土地同樣享有參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的權(quán)利和機(jī)會）和“賦權(quán)”（賦予農(nóng)田地永久使用權(quán)）為重點(diǎn)，減少土地權(quán)利的不平等，特別是在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，允許集體土地的使用權(quán)（包括農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地）在符合國家法規(guī)的前提下市場化流轉(zhuǎn)。第二步，不同區(qū)域中分先后在法律框架上如同深圳那樣取消土地集體所有權(quán)，建立統(tǒng)一的土地國有制。同時承認(rèn)原集體所有制下的原住民，有獲得權(quán)益補(bǔ)償?shù)馁Y格，需要在擺平利益關(guān)系的前提下，以分步兌現(xiàn)到位而完成所有社會成員真正的“國民待遇”，同時也就是在分步漸進(jìn)中實(shí)質(zhì)性地落實(shí)了土地完全國有化的改革。深圳憑藉其特區(qū)的有利條件，已不失時機(jī)地走到了第二步。

（二）亟需明確和整合政府全面的國土規(guī)劃權(quán)，建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略已提出多年，但國內(nèi)不少地方仍存在“城市總體規(guī)劃”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃”與“村莊規(guī)劃”三規(guī)不接軌、不交合、甚至相互矛盾的情況。市、區(qū)縣在做村莊規(guī)劃的時候，把農(nóng)村應(yīng)得的土地指標(biāo)拿出來用作城市建設(shè)，真正到了新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)時，卻沒有用地指標(biāo)了。一些應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)用地規(guī)劃的地塊，并沒有納入規(guī)劃范圍，影響土地資源價值的發(fā)揮。即使是規(guī)劃為建設(shè)用地的地塊，往往由于難以獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，“走正門”開發(fā)不了，利益驅(qū)動“倒逼”式形成為數(shù)可觀、實(shí)際法律上無法給出產(chǎn)權(quán)證書的“小產(chǎn)權(quán)房”。深圳的可取之處，就在于其是在單一國有平臺上，有了政府的通盤規(guī)劃之后，有效發(fā)揮政府應(yīng)有職能，在終極產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一化、清晰化大前提下，面對歷史遺留問題，承認(rèn)利益差異，分類整合，動態(tài)優(yōu)化，因地制宜，循序漸進(jìn)地消除矛盾，最終可望歸于全面國有的規(guī)范化局面，而達(dá)到長治久安。當(dāng)然，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，地理位置和制度政策都比較特殊，得改革開放風(fēng)氣之先，城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步早、發(fā)展快，相對于現(xiàn)1千多萬實(shí)際常住人員，“原住民”的規(guī)模僅27萬余人，占比甚低。當(dāng)其土地早在20世紀(jì)90年代初就已實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)全部國有之后，逐步兌現(xiàn)原住民土地權(quán)益再歸于徹底的實(shí)質(zhì)性國有化，相對容易。其他地方有不同情況，需要因地制宜地進(jìn)行探索和動態(tài)優(yōu)化。但最終目標(biāo)是一致的，深圳的思路可望最終變成各地（首先是大城市）遲早的選擇?，F(xiàn)階段，即可以把明確和整合政府部門的土地規(guī)劃權(quán)作為切入點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)展規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在政府通盤規(guī)劃下，讓市場充分起作用來實(shí)施土地利用優(yōu)化。

（三）以發(fā)展的辦法在“做大蛋糕”中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)益兌現(xiàn)，建立利益共享機(jī)制而最終歸入一體化

與土地相關(guān)的利益能否合理分配，擺平各相關(guān)方，是解決土地問題的核心。進(jìn)入第二步，無論怎樣讓原農(nóng)民和原集體兌現(xiàn)利益，都需要在國有大平臺上進(jìn)行，并不是簡單的概念上的“同地同權(quán)”實(shí)現(xiàn)過程，而是一個各方利益尋求可接受的平衡、雖不可避免地具有“討價還價”機(jī)制特征但從長遠(yuǎn)看利益分配較公平且更加兼顧全局的過程。深圳市在統(tǒng)籌考慮城市、集體、村民等多方發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用規(guī)劃、土地、金融、財稅等多元手段，實(shí)事求是地形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”相輔相成的改革思路，采取結(jié)合城市更新、土地整備、入市流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)與發(fā)展等，設(shè)計漸進(jìn)改革措施，以發(fā)展的辦法在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中“做大蛋糕”，即在不斷擴(kuò)大總利益規(guī)模（這會得到城鎮(zhèn)化過程的支撐——做大可分的蛋糕，當(dāng)然是得力于城鎮(zhèn)化帶來的土地溢價等）之中，實(shí)現(xiàn)利益共享，消化相關(guān)矛盾，化解歷史遺留問題。具體處理中，以“政府與社區(qū)算大賬”，再由“社區(qū)與利益相關(guān)人算細(xì)賬”的雙層談判機(jī)制，巧妙地調(diào)動了社區(qū)的積極性和管理潛能，使政府相對超脫，新局面、新境界的形成相對平順。這些做法對其他地區(qū)具有啟發(fā)意義。我國在推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的過程中，其所蘊(yùn)含的人口高密度聚集、人力資本培養(yǎng)、收入提高、消費(fèi)提升，進(jìn)城農(nóng)民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不斷升級換代等等因素，將成為我國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的持久內(nèi)生動力，因此，我國具備在這方面“做大蛋糕”的底氣和本錢，一旦有了國有大平臺，應(yīng)積極探索建立合理的土地利益分配和共享機(jī)制、結(jié)合歷史遺留問題的消化方案，最終可落實(shí)到一個規(guī)范的土地單一國有制上。這是一個可前瞻的“一體化”遠(yuǎn)景，有利于在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，破解土地制度難題，減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧，達(dá)到總體的土地“漲價歸公”、“長治久安”局面。

（四）深化戶籍制度、社保制度等改革，推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一視同仁的“國民待遇”

城鎮(zhèn)化既是我國現(xiàn)代化建設(shè)順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展任務(wù)，又是擴(kuò)大內(nèi)需、形成發(fā)展動力源的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，關(guān)鍵要解決城鄉(xiāng)所有居民的“國民待遇”問題，即推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2013年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有38%。大量的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變。近2億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口和享有城鎮(zhèn)居民待遇，很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會保障沒有及時跟進(jìn)，會導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障因素，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利。這對促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力都會產(chǎn)生較大制約并最終會妨害長治久安。

黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化?！睘榇耍畱?yīng)著力打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會保障體系，為農(nóng)民市民化消除障礙，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“國民待遇”，最終達(dá)到“一視同仁”。深圳市對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學(xué)校教育等進(jìn)行了積極妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地等多種農(nóng)村區(qū)域的原住民“留用土地”，進(jìn)一步保障和擴(kuò)展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民的權(quán)益，有效地使深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民分享改革開放紅利。這些做法也十分值得其他地方借鑒。首先，在戶籍制度改革上，不把獲得城市戶口與放棄原農(nóng)村土地權(quán)利直接掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，將戶籍與福利脫鉤。其次，促進(jìn)“農(nóng)民工”在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高其工資水平；逐步實(shí)現(xiàn)教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋；建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居；建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。三是完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力的提升和公用事業(yè)的擴(kuò)容。政府是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃主體，財政是政府處理城鎮(zhèn)化問題的公共資源配置的主要手段。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，結(jié)合土地制度應(yīng)按照財政的內(nèi)在邏輯和職能，消除我國財政分配的二元特征遺存、構(gòu)建“一元化”公共財政，以有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成走向“市民化”為核心的城鄉(xiāng)一體化財力支持后盾。當(dāng)然，深圳現(xiàn)階段在單一國有土地所有權(quán)平臺上的突破，首先是最明顯地惠及了“原住民”，更多外來打工者的基本公共服務(wù)均等化，需允許有更長的時間來漸進(jìn)做到位。

（五）以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的公權(quán)體系配套改革來保障“土地單一國有制”狀態(tài)下的公平正義：公權(quán)入籠、民主法治

政府轄區(qū)土地如按單一國有制大平臺確立其所有制，固然有前文所分析論述的必選緣由、與市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一規(guī)范要素流動客觀需要及中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在追求的“共同富裕”機(jī)制的內(nèi)洽性等等值得肯定之處，但也無可回避地要面臨確有理由的懷疑、否定視角的詰難：實(shí)際生活中以“國有”名義引出的公權(quán)扭曲、過度干預(yù)、設(shè)租尋租等種種弊病，是否會由此更加嚴(yán)重、變本加厲？

這是一個人類社會中一直在探究、在中國改革深水區(qū)尤顯沉重的話題：怎樣有效地實(shí)現(xiàn)合理、規(guī)范的公權(quán)約束，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”？土地國有制，各國都有，只是多少不同。遠(yuǎn)景上把我國集體土地所有制取消而“大一統(tǒng)”式歸入深圳的“單一國有”平臺，并不改變原土地制度中“國有”部分的制度安排，但滅失了我國原土地制度中“集體所有”部分的“自治”、“自由裁量”空間，也就等于在達(dá)成一次性利益分配方案（可分期兌現(xiàn)）之后，取消了基層的種種原來實(shí)際可用的“分權(quán)”、“分益”空間，土地利用和管理的規(guī)范性在未來固然可望大大提升，但是否“國有”平臺上的規(guī)范性所掩蓋的種種弊病，也會一并擴(kuò)大了其“勢力范圍”？

我們認(rèn)為，回答這種詰難的關(guān)鍵點(diǎn)，就在于我們能否按照十八屆三中全會、四中全會的規(guī)劃部署，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、行政、政治、社會的全面改革和全面的法治化、民主化進(jìn)步過程，有效提高“國有制”的健康度。

集體“小圈子”里的權(quán)，似也有別于嚴(yán)格的私權(quán)而屬某種“公權(quán)”，但屬于非政府的集體經(jīng)濟(jì)組織的民事權(quán)；一旦到了“國有全民、全社會”概念下的權(quán)，則可以是嚴(yán)格意義上的公權(quán)，并有種種可能在國有大平臺上把其經(jīng)濟(jì)權(quán)能與政治權(quán)能結(jié)合，使政府之手越界、政府之弊膨脹，負(fù)面表現(xiàn)就會是行政上官僚主義、經(jīng)濟(jì)上過度干預(yù)、司法上枉法不公……，這些社會中早已有之的弊病，在我國土地制度改革的視角之下，如理性地評說，并不能成為拒不考慮集體土地所有制未來改革的理由，毋寧說應(yīng)成為在認(rèn)識“排除法”引出的歸于國有這個未來唯一選項之后，使我們義無返顧地推進(jìn)中國實(shí)質(zhì)性改革的激勵。土地制度改革是全面配套改革和漸進(jìn)改革的重要組成部分，改革如愿取得其應(yīng)有的正面效應(yīng)的寄托和保障，在于進(jìn)入深水區(qū)后真正的攻堅克難，引出有效的民主法治政治文明的公平正義社會環(huán)境，使“公權(quán)入籠”、公眾事務(wù)決策通過合理的制度機(jī)制落實(shí)于“主權(quán)在民”、“走向共和”。如能入此境界，政府牽頭的國土開發(fā)的規(guī)劃與管理、執(zhí)行，應(yīng)能夠在制度依托上長效優(yōu)化，即實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用中“漲價歸公”取向下的公共利益最大化可持續(xù)機(jī)制，相關(guān)的權(quán)益糾紛，能夠在良法體系中得到合理的化解，社會成員能夠在預(yù)期上消除對“政府不講理”、“司法不公”、“選擇性執(zhí)法”等的恐懼，如此等等。因此，需要強(qiáng)調(diào)，本文討論中形成的關(guān)于“國有平臺，整合分類，權(quán)益求平，漸進(jìn)歸一”的思路性基本認(rèn)識，必須歸結(jié)到、融合于全面、實(shí)質(zhì)推進(jìn)改革的聯(lián)動訴求之中。

注：

①孫中山在著名的《民生主義》演講中指出：“解決土地問題的辦法，各國不同，而且各國有很多繁難的地方?，F(xiàn)在我們所用的辦法是很簡單很容易的，這個辦法就是平均地權(quán)?！牢业闹鲝?，地價應(yīng)該由地主自己去定?！绻藘煞N條例，一方面照價抽稅，一方面又可以照價收買。那么地主把十萬元的地皮，只報一萬元，他騙了政府九百元的稅，自然是占便宜；如果政府照一萬元的價錢去收買那塊地皮，他便要失去九萬元的地，這就是大大的吃虧。……從定價那年以后，那塊地皮的價格再行漲高，各國都是要另外加稅，但是我們的辦法，就要以后所加之價完全歸為公有。因為地價漲高，是由于社會改良和工商業(yè)進(jìn)步?！频竭@種進(jìn)步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營而來的；所以由這種改良和進(jìn)步之后所漲高的地價，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有。比方有一個地主，現(xiàn)在報一塊地價是一萬元，到幾十年之后那塊地價漲到一百萬元，這個所漲高的九十九萬元，照我們的辦法都收歸眾人公有，以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發(fā)達(dá)那塊地皮周圍的工商業(yè)之功勞。這種把以后漲高的地價收歸眾人公有的辦法，才是國民黨所主張的平均地權(quán)，才是民生主義?！刂髡媸敲靼琢宋覀兤骄貦?quán)辦法的道理，便不至害怕。因為照我們的辦法，把現(xiàn)在所定的地價還是歸地主私有。土地問題能夠解決，民生問題便可以解決一半了”（孫中山《民生主義第二講》）。

［1］賈康，劉薇.以“一元化”公共財政支持“市民化”為核心的我國新型城鎮(zhèn)化［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，（1）.

［2］賈康.新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國創(chuàng)新［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［3］周其仁.城鄉(xiāng)中國［M］.北京：中信出版社，2013.

［4］華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱［M］.北京：東方出版社，2013.

［5］文貫中.吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯［M］.北京：東方出版社，2014.

［6］張千帆.農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解［J］.法學(xué)研究，2012，（4）.

［7］陳龍.新一輪土地制度改革的框架性設(shè)計與政策要點(diǎn)［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2014－03－31.

［8］財政部財政科學(xué)研究所，北京財政學(xué)會聯(lián)合課題組.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障研究［R］.2014.