劉璐嬋，林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系，江蘇南京210023)

社會學(xué)研究

“養(yǎng)懶漢”是否存在?
——城市低保制度中“福利依賴”問題研究

劉璐嬋，林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系，江蘇南京210023)

本文基于2013年“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目的數(shù)據(jù)，分析了城市低保制度中“福利依賴”的現(xiàn)狀、家庭的特征及其家庭成員的類型，通過研究發(fā)現(xiàn)在城市低保制度中，受助者勞動力市場參與率低，“養(yǎng)懶漢”問題已普遍存在;受助家庭受助時間長，“養(yǎng)懶漢”問題已長期存在;救助項目疊加造成受助者不愿意退保，“養(yǎng)懶漢”問題還將繼續(xù)存在。為此提出了通過分類救助政策的實施，有針對性地來解決“養(yǎng)懶漢”問題。

福利依賴;低保制度;養(yǎng)懶漢;典型懶漢;貧困家庭;社會救助

20世紀(jì)八十年代初，隨著福利國家進(jìn)入到改革階段，“福利依賴”(welfare dependency)問題成為各國關(guān)注的焦點。吉爾德(G.Gilder)、默里(C.Murray)和米德(L.Mead)等通過研究認(rèn)為，相比較福利國家高額的社會支出，受助者對福利項目產(chǎn)生的依賴性更令人擔(dān)憂，存在鼓勵有勞動能力的受助者放棄工作機會的可能①。近二十年來，有關(guān)“福利依賴”的政策討論已成為各國社會政策的核心議題。

目前，我國社會保障制度進(jìn)入到從“廣覆蓋”發(fā)展到“全覆蓋”的關(guān)鍵時期，城市低保制度是否存在“養(yǎng)懶漢”成為社會爭論和關(guān)注的焦點問題。本文試圖分析在城市低保制度中，受助者是否存在“福利依賴”的現(xiàn)象，并進(jìn)一步研究“福利依賴”的類型和行為特征，對其中的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象進(jìn)行分析。

一、“福利依賴”與“懶漢”的內(nèi)涵及其特征

從文化視角、制度視角以及結(jié)構(gòu)視角對“福利依賴”現(xiàn)象會有不同的解讀，但通常認(rèn)為，公共救助項目的受助者會產(chǎn)生依賴心理，接受救助使人萎靡消沉，并且會產(chǎn)生異常的價值觀和消極的生活態(tài)度②，導(dǎo)致受助者在思想上不思進(jìn)取，在行為上減少了勞動參與，而且長期接受救助，難以實現(xiàn)自立。

美國健康和人類服務(wù)部界定了“福利依賴”的標(biāo)準(zhǔn)，即一個家庭年收入中有50%以上來源于社會救助項目，就可以認(rèn)為這個家庭產(chǎn)生了“福利依賴”，這類家庭中的成員就是“福利依賴者”。在美國，2011年的總?cè)丝谥?，?3.1%的人生活在受助家庭中，有5.2%的人所在的家庭有一半以上的收入都來自于家計調(diào)查式救助項目，即美國的救助制度受助者中存在“福利依賴”的大約占到22.51%③。

美國健康和人類服務(wù)部進(jìn)一步提出了描述福利依賴家庭特征的指標(biāo)(見表1)，這十項指標(biāo)從收入結(jié)構(gòu)、受助時間、勞動參與水平、項目疊加等方面考察了福利依賴家庭及其成員的特征。

表1 美國“福利依賴”家庭特征指標(biāo)

在美國的社會救助制度中，無勞動能力、未處于勞動年齡的人被排除在“懶漢”之外。通過對救助對象進(jìn)行區(qū)分④，65歲以上的老年人、盲人與殘疾人等被視為“值得幫助的人”，而處于勞動年齡并且具有勞動能力的人被視為“不值得幫助的人”，后者一旦接受救助就被認(rèn)為是“懶漢”。在此基礎(chǔ)上，美國建立了分類救助制度，那些“值得幫助的人”被允許長期依靠補充保障收入項目而不受譴責(zé)⑤。而“不值得幫助的人”領(lǐng)取的是貧困家庭臨時救助項目，該項目通過進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查來控制“懶漢”的數(shù)量，而且還設(shè)有領(lǐng)取時限以及就業(yè)要求來防止產(chǎn)生“福利依賴”。

因此，在“福利依賴”家庭中，那些不處于勞動年齡或者完全不具有勞動能力的家庭成員是“值得幫助的人”，其對救助制度的依賴是正當(dāng)?shù)?而那些處于勞動年齡并且具有部分或健全勞動能力的家庭成員，如果依靠救助項目就可以被認(rèn)為是“懶漢”。

二、數(shù)據(jù)來源及其分析

本文利用2013年民政部“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。該調(diào)查以家庭為單位，樣本省份包括安徽省、甘肅省、廣西省、貴州省、湖南省、遼寧省、山東省、山西省、陜西省和重慶市，2013年的數(shù)據(jù)反映了2012年城鄉(xiāng)貧困家庭的基本狀況。

在民政部“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目中，城市低保家庭為研究對象，合計4200戶，有效樣本3829戶，總計9959人。在該項目中，家庭年總收入來源包括以下類型(見表2)。

表2 城市低保家庭的收入構(gòu)成

從表3中看到，在3829戶城市低保家庭中有1639戶城市低保家庭的年救助收入占年家庭總收入的50%以上，占到了所調(diào)查家庭總數(shù)的42.81%。依據(jù)一個家庭年收入中有50%以上來源于社會救助項目，就可以認(rèn)為這個家庭產(chǎn)生了“福利依賴”這個標(biāo)準(zhǔn)，此1639戶即“福利依賴”家庭，其成員共計3671人，“福利依賴”家庭占到了所調(diào)查的城市低保家庭的一半。其中，受助家庭中救助收入占年總收入50%至75%的低保家庭有705戶，占全部樣本家庭的18.41%，救助收入占年總收入75%至100%的低保家庭有934戶，占到24.4%。

表3 城市低保家庭收入情況

就1639戶“福利依賴”家庭中成員的基本情況而言，有75.93%的“福利依賴者”其年齡處于勞動年齡范圍之內(nèi)，即年齡在16歲至60歲之間(不包括60歲)，24.07%的家庭成員是處于勞動年齡范圍之外的。就性別而言，男性占 48.83%，女性占51.17%。在勞動能力方面，處于大病期間的、需要被長期照料的成員被認(rèn)為喪失了勞動能力，該類情況占到17.73%，還有33.86%的人因患有殘疾、慢性病等只具有部分勞動能力，具有健全勞動能力的人占到48.41%(見表4)。

表4“福利依賴”家庭成員基本情況

三、城市低保制度中“福利依賴”家庭的特征

(一)受助者勞動力市場參與率低，“養(yǎng)懶漢”問題已普遍存在

目前，我國關(guān)于救助制度是否“養(yǎng)懶漢”的爭論主要集中在低保戶的勞動參與水平上，已有的研究結(jié)論出現(xiàn)了較大的分歧⑥。然而，現(xiàn)有研究對于勞動參與水平的劃分較為單一，如“就業(yè)或未就業(yè)”、“是否有全職工作”等，簡化了受助者的勞動狀態(tài)，因此需要全面考慮其勞動狀態(tài)。

在“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目的數(shù)據(jù)中，低保家庭成員的勞動狀態(tài)包括“單位正式員工”、“臨時工、鐘點工、個體、私營”、“失業(yè)、無業(yè)(勞動力)”、“勞動年齡但喪失勞動能力、長期料理家務(wù)”以及其他狀態(tài)，受助者的勞動狀態(tài)被進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，有助于全面反映其勞動參與水平。為考察“福利依賴”家庭成員的勞動參與水平，本文將未處于勞動年齡的家庭成員去除，得到符合要求的“福利依賴”家庭成員共計2392人。

從表5中看到，“福利依賴”家庭的成員中僅有1.38%的人是單位正式員工，近三成的成員從事的是兼職，包括臨時工、鐘點工、個體經(jīng)營等非正規(guī)就業(yè)形式。最為突出的是有勞動能力但失業(yè)、無業(yè)者的比例高達(dá)33.65%，還有26.76%的成員由于需要長期照料家務(wù)或喪失勞動能力而不得不選擇退出勞動力市場。這意味著約60%處于勞動年齡的“福利依賴”家庭成員是沒有工作的，與發(fā)達(dá)國家相比這個數(shù)值處于比較高的水平，因此，我國城市低保制度中的“養(yǎng)懶漢”問題值得關(guān)注。

(二)受助家庭受助時間長，“養(yǎng)懶漢”問題已長期存在

“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查項目的數(shù)據(jù)顯示，高達(dá)96.38%的“福利依賴”家庭在進(jìn)入救助制度后從未退出過(見表6)，因此救助領(lǐng)取時間最長的某單次時長正是本次受助的時長，即可以通過分析“此次您家已經(jīng)連續(xù)享受低保多長時間”來進(jìn)行衡量。

表5“福利依賴”家庭成員的勞動參與水平

表7顯示，就單次救助領(lǐng)取時間長短而言，受助家庭接受救助的時間普遍較長，僅有8%左右的“福利依賴”家庭其單次救助領(lǐng)取時長在一年以內(nèi)，而時長在6年以上的甚至占到半數(shù)以上。

表6“福利依賴”家庭曾退出救助的次數(shù)

表7“福利依賴”家庭單次救助領(lǐng)取時長

在累計時長上，約67%的依賴家庭累計領(lǐng)取救助長達(dá)0個月至99個月，還有的家庭累計受助204個月，即接近17年，這意味著這些家庭從城市最低生活保障制度開始實施以來就已經(jīng)在領(lǐng)取救助了，并且基本上沒有退出過(見表8)。

表8“福利依賴”家庭救助領(lǐng)取總時長

如果按受助者的福利領(lǐng)取時長和頻率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，可以劃分三種不同的動態(tài)類型:第一類是短期過渡型，這個類型中的受助者接受救助往往是一次性的，并且在渡過難關(guān)后會立刻退出救助制度;第二類是循環(huán)往復(fù)型，該類型下的受助者明顯體現(xiàn)出了接受救助的動態(tài)性，即退出制度后又重新進(jìn)入，易于出現(xiàn)反復(fù);第三類是持續(xù)依賴型，即受助者在初次接受救助后，就穩(wěn)定地停留在制度中而不會退出⑦。從分析可以看出，我國城市低保制度中“福利依賴”家庭主要是第三種動態(tài)類型，即持續(xù)依賴型，因此，我國城市低保制度“養(yǎng)懶漢”已成為長期持續(xù)的狀態(tài)，需要從政策上進(jìn)行干預(yù)。

(三)救助項目疊加造成受助者不愿意退保，“養(yǎng)懶漢”問題還將繼續(xù)存在

與其他國家相比，我國的救助金總體水平較低，存在降低“福利依賴”現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性⑧，不利于“養(yǎng)懶漢”問題的形成。但是目前低保制度實質(zhì)上是一個綜合性的生活救助制度，集住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等等方面于一身，盡管救助金水平不高，疊加項目仍然提升了低保資格的價值⑨，一方面增加了最終的實際收益，另一方面增加了低保資格的吸引力。一旦喪失低保資格，不僅損失低保金，還會損失其他附加補貼，因此即使救助金水平不高，救助項目的疊加仍然使受助者產(chǎn)生“依賴福利”的動力，而且疊加的項目越多，依賴的可能性越高。

除低保金以外，目前我國的救助項目還包括:醫(yī)療救助、教育救助、住房補貼、自然災(zāi)害救助、臨時救助(意外事故救助等)、水電燃料取暖費減免、節(jié)假日一次性救助、其他補助收入、其他費用減免。表9中的數(shù)據(jù)表明，除了低保金外，接受節(jié)假日一次性救助和水電、燃料、取暖費減免的家庭也較多。

低保家庭在遭遇不同的困境時能夠在低保金的基礎(chǔ)上領(lǐng)取其他補貼⑩，遭遇的困境越多，疊加領(lǐng)取的補助越多。表9數(shù)據(jù)顯示，有接近一半的“福利依賴”家庭同時享受兩至三項救助，還有33.94%的家庭同時享受四至五項救助，因此，救助項目的疊加提高了救助水平，同時不利于激勵有勞動能力的受助者去就業(yè)，成為造成“養(yǎng)懶漢”的主要原因。

表9“福利依賴”家庭的救助項目疊加情況

四、通過分類救助政策的實施解決“養(yǎng)懶漢”問題

(一)城市低保制度中不同類型的“懶漢”

不同水平的勞動參與水平和不同長度的受助時間相結(jié)合，可以劃分出不同的“懶漢”類型(見表10):類型之一，累計受助時間較短的同時勞動參與水平較高;類型之二，累計受助時間較長的同時勞動參與水平較高;類型之三，累計受助時間較短的同時勞動參與水平較低;類型之四，累計受助時間較長的同時勞動參與水平較低。

在本研究中，“福利依賴者”的累計受助時間劃分為高低兩個區(qū)間，0－99個月為累計受助時間較短，100－204個月為累計時間較長。在勞動參與水平方面，失業(yè)的受助者與退出勞動力市場的受助者相比，前者的勞動參與水平高于后者，這是由于退出勞動力市場意味著不再是經(jīng)濟(jì)活動人口，其勞動參與水平為零，相比之下失業(yè)者仍然是經(jīng)濟(jì)活動人口，他們在某一特定期間內(nèi)采取了某種方式尋找工作并有工作機會可以應(yīng)聘就業(yè)或從事自營職業(yè)?。但是與就業(yè)者相比，失業(yè)者的勞動參與水平則明顯較低。而對于就業(yè)的受助者而言，即使他們有工作，其勞動參與水平也因為所處的勞動力市場層次不同而不同，二級勞動力市場上兼職工作者的勞動參與水平明顯低于一級勞動力市場上的全職勞動者?。據(jù)此，勞動參與水平被區(qū)分為較高和較低兩個水平，如受助者正在從事以下類型的工作，則其勞動參與水平較高:單位正式員工、臨時工、鐘點工、個體、私營。如果受助者由于失業(yè)、喪失勞動能力或者因長期照料家務(wù)而無法參與勞動，則其勞動參與水平較低。根據(jù)這兩個維度進(jìn)行選擇，最終得到符合要求的“福利依賴”家庭成員共計2107人。

本文嘗試把擁有健全或部分勞動能力的受助者與喪失勞動能力的受助者區(qū)別開來，并將喪失勞動能力的受助者從“福利依賴者”中排除，得到表10顯示如下:

表10 有勞動能力的“懶漢”類型

美國健康和人類服務(wù)部的調(diào)查結(jié)果顯示，2011年美國的“福利依賴者”更多表現(xiàn)出了“勞動參與水平較高、累計受助時間較短”的特征。在勞動參與方面，超過23.8%的人有全職工作，超過17.6%的人有兼職工作，即勞動參與水平較高的“福利依賴”者超過四成。在受助時間方面，71.5%的累計領(lǐng)取時長為1年至2年，6年至8年的僅占6.9%，9年至10年的則更少，為1.1%?。埃爾伍德和貝恩通過長期追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國大部分救助制度的受助者都是將救助當(dāng)作暫時性的短期項目，借助其渡過難關(guān)?。因此，“勞動參與水平較高并累計受助時間較短”這一類型，稱之為“非典型的懶漢”。

表10表明，我國城市低保制度中有勞動能力的受助者更多地表現(xiàn)為類型之三，其次是類型之四和類型之二，而類型之一僅占28.8%，約七成城市低保制度中有勞動能力的受助者是“典型的懶漢”。

(二)激活“典型懶漢”的就業(yè)動機，促進(jìn)其就業(yè)

第一，對于表現(xiàn)出“勞動參與水平較高，但同時累計受助時間較長”特征的受助者，盡管其個人未面臨勞動就業(yè)方面的障礙，但是該受助者所在的“福利依賴”家庭已經(jīng)陷入長期貧困，很難在短時間內(nèi)脫離救助制度。因此，應(yīng)當(dāng)為其所在的家庭提供全面有力的支持，例如根據(jù)家庭面臨的一項或多項困境，提供復(fù)合型的社會救助服務(wù)包等。此外，針對其勞動收入仍未能改善家庭的經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)狀，通過安排兼職來提高其勞動收入，并對勞動收入實行稅收優(yōu)惠，以多種途徑增加家庭收入。

第二，對于表現(xiàn)出“勞動參與水平較低，但累計受助時間較短”特征的受助者，需要分析該類型受助者勞動參與水平低的原因，以此作為出發(fā)點，幫助其解決就業(yè)障礙，并積極引導(dǎo)受助者重新進(jìn)入勞動力市場。做法包括提供勞動技能培訓(xùn)、求職相關(guān)費用補助、小額無息貸款、自主創(chuàng)業(yè)啟動資金等。此外，受助時間較短還意味著該“福利依賴”家庭尚未陷入長期貧困，但因某些原因在短期內(nèi)遭遇了相當(dāng)程度的困境，因此應(yīng)當(dāng)通過“救急難”的方式實現(xiàn)受助的臨時性和過渡性，防止此類“懶漢”形成長期依賴。

第三，對于表現(xiàn)出“勞動參與水平較低，但累計受助時間較長”特征的受助者。一方面，通過制訂出針對性的解決方案促進(jìn)就業(yè)，例如家中有成員需要長期照料，即可通過提供幼兒日托、社區(qū)照料等社會服務(wù)來解除受助者的后顧之憂。對于那些曾長期脫離勞動力市場的受助者，可以通過安排公共崗位來幫助其重新接觸社會，并根據(jù)其年齡、文化程度等提供相關(guān)就業(yè)信息或介紹工作機會。另一方面，為消除故意降低勞動參與水平的可能性，應(yīng)當(dāng)明確提出工作要求，包括接受勞動技能培訓(xùn)的次數(shù)以及周工作小時數(shù)，并將受助與勞動參與相結(jié)合，以是否參加培訓(xùn)和積極尋找工作為繼續(xù)受助的條件，對拒絕參加培訓(xùn)的受助者和未履行約定義務(wù)者實施從減少付款到終止資格的制裁。

(三)實行收入豁免政策，引導(dǎo)“非典型懶漢”逐步退出救助制度

對于表現(xiàn)出“勞動參與水平較高，并且累計受助時間較短”特征的受助者，為保持其勞動參與水平，可通過實行收入豁免政策，即調(diào)整低保金發(fā)放的“補差模式”，在核查家庭收入時對勞動收入設(shè)定一定的豁免額，減少低保金對勞動收入的抵消，以此增加家庭的實際收入。為鼓勵家中其他成員參與勞動，還可以按家中就業(yè)的人數(shù)確定收入豁免額度。對通過勞動就業(yè)改善了家庭經(jīng)濟(jì)條件的依賴者而言，在逐步退出救助制度時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長低保金的發(fā)放期限，為經(jīng)濟(jì)狀況尚不穩(wěn)定的家庭及個人提供緩沖。

［注釋］

①［美］喬治·吉爾德:《財富與貧困》，儲玉坤等譯，上海:上海譯文出版社，1985年版，第105頁。Mead，L．M．(1986)．The Real Crisis．Society，23(2)．12－15．Murray，C．A．(1984)．Losing Ground:American Social Policy，1950－1980，Tenth－anniversary edition．New York:Basic Books．

②Aisami，R．S．(2010)．Welfare Dependency as a Performance Problem That Requires a Performance Improvement Approach．Performance Improvement，49(7):17－21．

③?U．S．Department of Health and Human Services，Welfare Indicators and Risk Factors，Thirteenth Report to Congress，2014，http://aspe．hhs．gov/hsp/14/Indicators/rpt．cfm．

④［美］蘇黛瑞:《社會救助的根源:對福利體制、目標(biāo)與方法之差異的初步思考》，周鳳華譯，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2013年第1期。

⑤［美］迪尼托:《社會福利:政治與公共政策》，何敬，葛其偉譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第172頁。

⑥韓克慶，郭瑜:《"福利依賴"是否存在?——中國城市低保制度的一個實證研究》，《社會學(xué)研究》，2012年第2期。王增文，鄧大松:《傾向度匹配、救助依賴與瞄準(zhǔn)機制－－基于社會救助制度實施效應(yīng)的經(jīng)驗分析》，《公共管理學(xué)報》，2012年第2期。

⑦Dahl，E．，Lorentzen，T．(2003)．Dynamic of Social Assistance:The Norwegian Experience in Comparative Perspective．International Journal of Social Welfare，12:289－301．

⑧張浩淼:《救助、就業(yè)與福利依賴——兼論關(guān)于中國低保制度"養(yǎng)懶漢"的擔(dān)憂》，《蘭州學(xué)刊》，2014年第5期。薛君，盧海清:《城市最低生活保障制度與貧困者工作積極性——以武漢、荊州和洪湖為調(diào)查對象》，《社會科學(xué)論壇》，2006年第4期。

⑨曾崇碧:《中國低保福利依賴的成因及干預(yù)對策》，《重慶交通大學(xué)學(xué)報》，2009年第4期。

⑩林閩鋼，梁譽，劉璐嬋:《中國貧困家庭類型、需求和服務(wù)支持研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。

?蔡昉，王美艷:《非正規(guī)就業(yè)與勞動力市場發(fā)育——解讀中國城鎮(zhèn)就業(yè)增長》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》，2004年第2期。

?晉利珍:《國內(nèi)外學(xué)者勞動力市場分割理論研究述評——兼論對研究反福利依賴的啟示》，《生產(chǎn)力研究》，2011年第1期。

?Bane，M．，Ellwood，D．(1986)．Slipping Into and Out of Poverty:The Dynamics of Spells．The Journal of Human Resources，21(1):1－23．

［責(zé)任編輯:韓小鳳］

C913.7

A

1003－8353(2015)10－0037－06

本文研究受到國家社科基金重大項目《社會服務(wù)管理體制改革與社會管理創(chuàng)新》(12＆ZD063)資助。

劉璐嬋(1988－)，女，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系博士生;林閩鋼(1967－)，男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系教授，博士生導(dǎo)師。