王敏莉
(哈爾濱師范大學,哈爾濱 150025)
所謂的小產(chǎn)權房是指在農(nóng)民集體土地上建設的房屋,未繳納土地出讓金等費用,其產(chǎn)權證不是由國家房管部門頒發(fā),而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā),所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”,又叫“小產(chǎn)權房”。
小產(chǎn)權房并不是一個法律概念。小產(chǎn)權房之所以在之前加個“小”,與“產(chǎn)權”相區(qū)別,主要在于其未取得房產(chǎn)證,即其不具有產(chǎn)權效力。在商品房買賣過程中,開發(fā)商必須取得《建設用地規(guī)劃許可證》、《國有土地使用證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》、《商品房預售(銷售)許可證》,五證缺一不可,并在商品房竣工驗收合格后的30天內(nèi)領取房地產(chǎn)權屬證明書后,房屋買受人才能辦理房地產(chǎn)權證。而小產(chǎn)權房由于本身建造是非法的,沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預售許可證,則無法取得房地產(chǎn)證。由于未取得房產(chǎn)權證,小產(chǎn)權房的交易存在巨大的風險。
小產(chǎn)權房大量地存在著,這有著多方面的原因,主要原因是對經(jīng)濟利益的追逐。城市中房價居高不下,許多人對房子望而興嘆,而農(nóng)村中賣房的收益遠遠高于耕地,一需一求下便產(chǎn)生了市場。同時,小產(chǎn)權房與我國特有的城鄉(xiāng)二元土地所有制密切相關。當然,小產(chǎn)權房的存在與相關法律的不健全有著重要的關聯(lián)。而筆者主要是從法律角度,尤其是物權法的角度探究小產(chǎn)權房的產(chǎn)生原因。
1. 首先,在《物權法》中的國家和集體的地位的規(guī)定不符合平等保護原則。平等保護作為物權法的首要原則,是指物權的主體在法律地位上是平等的,依法享有相同的權利,遵守相同的規(guī)定,其物權受到侵害以后,應當受到物權法的平等保護[1]。由此,平等保護原則主要體現(xiàn)在法律地位的平等,適用規(guī)則的平等性,保護的平等性[2]。我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地所有制,即存在國有土地和集體組織所有的土地。而國家和集體組織兩個主體在物權法中的地位是不平等。
第一,二者的法律地位是不平等的,主要體現(xiàn)在二者享有的權利是不平等的?!锻恋爻邪ā返?條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包應當遵守法律、法規(guī),保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包土地用于非農(nóng)建設?!奔崔r(nóng)村集體土地的流轉是受到一定的限制的,則農(nóng)村集體組織不享有進入市場流轉的權利。《物權法》47條規(guī)定:“法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國家所有,即國家所有的土地范圍侵占了部分農(nóng)村集體組織所有的土地范圍?!?/p>
第二,二者在適用規(guī)則上是不平等的?!段餀喾ā返?條規(guī)定:“國家實行社會主義市場經(jīng)濟,保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利”,但土地管理法等卻限制了農(nóng)村集體土地的自由流轉,即二者在進入市場上適用的規(guī)則是不平等的。農(nóng)村集體土地只有征收為國有才可以進入市場流轉。
第三,二者受到的法律保護是不平等的?!段餀喾ā返?條規(guī)定:“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護,任何單位和個人不得侵犯?!蔽餀喾ㄒ?guī)定了國家和集體組織都受法律的保護,但二者受到的法律保護的力度是不一樣的。《物權法》第57條規(guī)定:“履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責的機構及其工作人員,應當依法加強對國有財產(chǎn)的管理、監(jiān)督,促進國有財產(chǎn)保值增值,防止國有財產(chǎn)損失;濫用職權,玩忽職守,造成國有財產(chǎn)損失的,應當依法承擔法律責任?!眲t物權法規(guī)定了國有財產(chǎn)的監(jiān)管人員及其職責,而在對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)只規(guī)定了集體所有的財產(chǎn)受法律保護,而沒有相應的監(jiān)管制度的規(guī)定。
2. 其次,公示原則是小產(chǎn)權房不能取得產(chǎn)權的主要障礙。公示原則是指物權的設立、變動必須依據(jù)法定的公示方法予以公開,使第三人能夠及時了解物權的變動情況[3]?!段餀喾ā返诹鶙l規(guī)定“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅應當依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權的設立和轉讓,應當依照法律規(guī)定交付?!毙‘a(chǎn)權房的建設用地的取得是違法的。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定,農(nóng)村集體組織的土地不能用于非農(nóng)建設,而且“房隨地走,地隨房走”,房子下的土地的非法取得則使得小產(chǎn)權房也只能具有非法身份,無法進行登記從而取得房產(chǎn)證,即其不具有公示效力。我國對于不動產(chǎn)實行登記對抗主義,則無法登記的小產(chǎn)權房無法使第三人了解到物權的取得情況,則無法維護交易安全,維護交易秩序,可能會進一步影響到社會穩(wěn)定,也不能使該房子作為一種資源得到很好的利用。
3. 集體土地所有權權能不完全?!段餀喾ā芬?guī)定所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權利,即所有權是完全權能,包括占有、使用、收益和處分四項權能,而且隨著社會經(jīng)濟生活的發(fā)展,所有權的權能也在不斷變化,四項權能也不一定能夠完全概括所有權的各項權能[4]?!段餀喾ā访鞔_規(guī)定了集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)的范圍,規(guī)定了“農(nóng)村集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”,這些說明了集體組織是享有所有權的。但是,集體組織的所有權權能是不完全的,主要表現(xiàn)在以下幾點:在占有方面,物權法第47條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,屬于國家所有”,即農(nóng)村集體組織占有的土地不是都為農(nóng)村集體組織所有。不能從外觀上直接判斷農(nóng)村占有的土地就為農(nóng)村所有。在使用權方面,根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定,農(nóng)村集體的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者農(nóng)村宅基地等與集體密切相關的建設,而不能用于非農(nóng)建設,集體組織的土地在用途上受到嚴格的限制,且國家為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),則是對集體使用權的一種干涉,也是對其使用權的一種限制。在收益權方面,國家也進行了一定的干涉。國家征收集體所有的土地,應當給予一定的補償。而雖然有補償,但征收這一程序是將原本屬于集體土地的收益權轉移到國家手中了,且補償款的利益遠遠沒有直接買賣土地帶來的收益高,甚至補償款由于種種原因不一定能如數(shù)發(fā)放到集體手中、農(nóng)民手中;在處分權上方面,集體組織的處分權受到很大的限制,農(nóng)村集體的土地是不能隨意流轉的,只有經(jīng)過國家的征收才能進入一級市場進行流轉,而且其轉讓要優(yōu)先考慮本集體組織的成員,作為所有權核心的處分權也被限制了。
由于以上的原因使得小產(chǎn)權房只能擁有黑戶口,戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地交易著。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定,集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。而且根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定農(nóng)村的宅基地是不允許向本集體以外的人出售的,則小產(chǎn)權房的建造和出售是不符合法律規(guī)定的。但小產(chǎn)權房已經(jīng)大量的存在著,我國小產(chǎn)權房已平均占到30%,更有甚者占到40%,甚至更多,則不能將其一拆了之。
從法律上來看,其并沒有違反憲法的規(guī)定。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定:土地使用權可以依法轉讓。土地使用權就包括了國有土地使用權和集體土地使用權。按照憲法的規(guī)定,小產(chǎn)權房之下的集體土地是可以自由流轉的。憲法作為我國的根本大法,是具有最高效力的。而且土地管理法規(guī)定土地使用權可以依法轉讓。其只是違反了土地管理法等下位法,而在憲法上其實合法存在的,則不能依據(jù)下位法而斷然說其是違法的。
從經(jīng)濟上來看,一方面,小產(chǎn)權房的存在與傳統(tǒng)的房地產(chǎn)商形成了競爭,打破了國有土地用于建設的壟斷地位,則會抑制房價的不斷上漲,使得城鎮(zhèn)居民不再望房興嘆。同時,村集體組織的成員也會因為小產(chǎn)權房的轉讓而獲得比較豐厚的收益,這種收益是僅靠耕地無法獲得的。另一方面,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置則是經(jīng)濟上追求的永恒目標。而已經(jīng)在小產(chǎn)權房上投入了大量的物力、財力、人力,全部拆除將嚴重地浪費資源,并不是一個經(jīng)濟的方法,不符合資源優(yōu)化配置的宗旨。
從社會上來看,小產(chǎn)權房是中國城市化發(fā)展過程中的產(chǎn)物,確實使一部分農(nóng)民分享了城市化進程的成果,有利于完善農(nóng)村基礎設施,增加對農(nóng)村的投入,促進了新農(nóng)村建設,其牽涉到國家、村集體組織、開發(fā)商和集體組織成員的利益,關系重大,小則影響到居民的住房問題,大則影響到社會的穩(wěn)定問題。
《物權法》規(guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?!奔赐ㄟ^修改土地管理法或者國家出臺相應的規(guī)定則會使得小產(chǎn)權房的合法化問題得到妥善解決。在嚴厲制止小產(chǎn)權房的進一步蔓延的前提下,對已建成的小產(chǎn)權房應該采取以下措施:
第一,在集體組織的土地留足耕地的前提下實現(xiàn)國家和集體的主體地位平等。將集體經(jīng)濟組織的土地重新測量,按人口和本集體的發(fā)展情況留足耕地,使集體組織中的剩余土地能夠自由流轉,實現(xiàn)和國有土地的真正平等。擠占必要耕地的小產(chǎn)權房則要拆除。
小產(chǎn)權房的合法化問題涉及對集體土地上的利益分配問題,而對集體土地的分配和使用與農(nóng)業(yè)息息相關,耕地問題為農(nóng)業(yè)的核心問題。我國為農(nóng)業(yè)大國,耕地則是強國興邦的根本,關系到國計民生。我國實行基本農(nóng)田保護制度。18億畝的耕地紅線應謹記心中。珍惜每寸土地,切實保護耕地。在《物權法》中也規(guī)定了對耕地的保護:“國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地,控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地?!薄锻恋毓芾矸ā?1條,32條,33條也做了相關規(guī)定。對于耕地數(shù)量的保證是必要的,也是必須的。同時,農(nóng)村集體組織和國家同時作為所有權人,其法律地位應該實現(xiàn)平等,應該享有相同的權利,受到相同的保護。只有二者法律地位平等才能在市場上公平競爭,才能實現(xiàn)雙方土地的充分利用和增值,才體現(xiàn)了對集體利益的保護,對農(nóng)民利益的保護,才能體現(xiàn)物權法的物權保護原則。
第二,要實現(xiàn)真正的平等,主要要補全集體組織的所有權權能,使其名副其實。首先要明確集體土地所有權的權利主體。農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員所有,而對于農(nóng)村集體組織的成員該如何鑒定,是僅憑借戶口本就能確定的嗎?隨著進城務工人員的增多,許多擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民已不再被固定在土地上了,他們的利益與土地之間的關系已經(jīng)減弱,而且他們對土地享有的使用權已被轉讓給本集體組織的其他成員,他們已不再享有對集體土地的使用權,若也把這一部分人加入集體組織的成員是不恰當?shù)摹T俅?,要減少對集體組織所有權的限制,使其能夠自由流轉。在占有、使用、收益、處分方面都要減少國家的干涉,尤其是使其獲得自由的處分權,使所有權真正能夠使集體組織所有,使其所有權名副其實。
第三,使小產(chǎn)權房就“近“解決。國家授予鄉(xiāng)政府或村組織一定的權限,使其具有為不占用耕地的小產(chǎn)權房頒發(fā)房產(chǎn)證的權利,同時國家也要對其進行一定的監(jiān)督。
國家現(xiàn)今不允許農(nóng)村集體土地自由流轉,不允許在農(nóng)村集體土地上進行非農(nóng)建設。如果要在集體土地上開發(fā)商品房,在法律程序上需要先將農(nóng)村集體土地征收為國有土地,再由國家將土地掛牌出讓給開發(fā)商,開發(fā)商向國家繳納一定的土地出讓金等稅費,最后才能出售給購買人。根據(jù)社會契約論,國家的權利來源于人民,那么國家的權利也應該來源于集體組織,國家可以將一部分本來就屬于集體組織的權利適當?shù)貧w還給集體經(jīng)濟組織。首先,國家先征收回土地再與開發(fā)商交易,相比若讓村委會直接與開發(fā)商交易多了征收的環(huán)節(jié),而開發(fā)商也不得不去完成一些比較煩瑣的手續(xù)。其次,給農(nóng)民的補償款不一定能全額到達農(nóng)民手中,會損害農(nóng)民的利益;再者,農(nóng)村集體土地原本就為該集體組織所有,土地上的收益也應該歸本集體組織或本集體組織成員所有,而先將土地征為國有,這樣等于將原本屬于集體組織的一部分利益給侵占了,對于集體組織來說也是不公平的。使小產(chǎn)權房就“近”解決類似于動產(chǎn)上的簡易交付,即權利人意見占有該物,則無需再進行實際交付。
若國家賦予集體組織一定的權力,使其能夠直接為符合條件的小產(chǎn)權房頒發(fā)房產(chǎn)證,則可以減少征收這個環(huán)節(jié),也會為集體組織增加收益,且農(nóng)民的利益也比較容易得到補償。但同時應該將權力放進籠子,也要對該權力的行使進行監(jiān)督?!段餀喾ā吩揪腿鄙賹w組織的監(jiān)管機構和監(jiān)管機制的規(guī)定,增加相關的規(guī)定是極其必要的。
第四,對待小產(chǎn)權房上應該引入物權變動的區(qū)分原則。物權變動的區(qū)分原則把物權變動的過程中的行為區(qū)分為債權行為和物權行為。物權變動的區(qū)分原則是指在發(fā)生物權變動時,物權變動的原因行為和結果行為作為兩個法律事實,他們的成立生效與否,依據(jù)不同的法律以判斷,即合同的效力由《合同法》規(guī)定,物權登記的效力由《物權法》規(guī)定。物權行為概念是由德國法儒薩維尼于《當代羅馬法制度》一書中提出來的。薩維尼認為物權行為和債權行為是兩個不同的法律行為,債權契約的效力在于使雙方當事人享有債權和負擔債務,并不能發(fā)生物權變動。要發(fā)生物權變動,有賴于債權契約之外,以直接發(fā)生物權變動為目的之法律行為,即物權契約。我國物權法并未明確將區(qū)分原則寫入其中,但筆者認為在我國物權法中引入?yún)^(qū)分原則是具有重要意義的。合同是以當事人的意思表示發(fā)生效力的,而物權是通過公示方法即通常動產(chǎn)經(jīng)過交付,不動產(chǎn)經(jīng)過登記才能發(fā)生物權上的效力。則對于以債權行為作為物權變動的原因時,區(qū)分原則能使債權行為和物權行為明晰化,使二者相互獨立。若合同成立,且不是無效合同和可撤銷合同,則該合同是成立且有效的。而此情況下,如果沒有辦理登記,則基于原因關系的合同依然具有法律效力的,對雙方當事人依然有約束力。而我國物權法雖未明確規(guī)定區(qū)分原則,但在某些程度上是承認區(qū)分原則的,例如《物權法》第15條規(guī)定:“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產(chǎn)物權的合同,除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外,自合同成立時生效;未辦理物權登記的,不影響合同效力?!?/p>
筆者認為,在對待小產(chǎn)權房的問題上也應該引用物權變動的區(qū)分原則。小產(chǎn)權房的購買方手中只有其與村委會之間簽訂的合同,而沒有國家頒發(fā)的房產(chǎn)權證,對于后者應該屬于物權登記行為所產(chǎn)生的效力,而其不能影響購房者手中合同的效力。但若要強制讓村委會履行該合同,對于他們來說是不可能的。雖然其代表集體組織管理集體組織的財產(chǎn),但其沒有權力將土地用于非農(nóng)建設,更沒有權力將其處分給本集體組織以外的人。這就使該合同處于兩難的境地。若依照上面的措施,國家賦予村委會一定的為小產(chǎn)權房頒發(fā)房產(chǎn)證的權力,則該合同也就會順理成章地被履行了。符合條件的小產(chǎn)權房可以憑借其與村委會簽訂的合同使小產(chǎn)權變成產(chǎn)權,真正享有合法的身份,而對于不符合條件,需要被拆除的小產(chǎn)權房則也可以憑借合同取的求償權,向合同的另一方即村委會請求賠償損失。
由上可以看出在法律方面,尤其是物權法的完善將對小產(chǎn)權房的合法化起到巨大的促進作用,但這也是一個任重而道遠的過程。而法律制度方面只是造成小產(chǎn)權房問題沒有得到很好解決的一方面原因,我國實行的城鄉(xiāng)二元制土地制度也是造成該問題的原因,希望我國的特有的土地制度也能得到很好地改革,從而使小產(chǎn)權房問題得到妥善解決,同時也使我國城鄉(xiāng)二元結構得到更好地改善,促進中國的現(xiàn)代化發(fā)展。
[1]王利民.物權法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007:147-148.
[2]王利民.物權法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007:148-149.
[3]王利民.物權法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007:172.
[4]王利民.物權法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007:396.