■張偉標(biāo) 潘梅蓁 戴安蘭/文

縣域“多規(guī)融合”實踐探索

■張偉標(biāo) 潘梅蓁 戴安蘭/文

根據(jù)黨的十八大及十八屆三中全會精神，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委于2014年年末聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)融合”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)融合”試點，旨在建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。2015年2月，國家發(fā)改委等11部門又發(fā)出《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，寧波等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，其中建立“多規(guī)融合”規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機制是寧波市4項試點工作任務(wù)之一。為此，寧波市積極響應(yīng)國家政策，提出在全市范圍內(nèi)開展“多規(guī)融合”試點工作，并在相關(guān)文件中對專項規(guī)劃編制程序作出明確規(guī)定，強化“多規(guī)融合”的重要性。在此背景下，如何推進寧?？h“多規(guī)融合”工作，走集約型、可持續(xù)的城鎮(zhèn)發(fā)展道路，是當(dāng)下以及未來相當(dāng)長一段時期的重要任務(wù)。

一、規(guī)劃現(xiàn)狀及問題

據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來寧?？h各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及部門編制的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、國土規(guī)劃、教育衛(wèi)生等專項規(guī)劃、規(guī)劃研究，以及地塊控制性詳細規(guī)劃和概念設(shè)計等，數(shù)量約上百個（詳見表1）。

各規(guī)劃在不同層面存在不同程度的重疊與交叉，但在城鄉(xiāng)資源配置的側(cè)重點有所不同。當(dāng)前全縣各規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱、公眾參與評估監(jiān)督力量不足、規(guī)劃管理缺乏有效協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃在一定程度上存在相互矛盾的現(xiàn)象，項目落地難度較大，致使規(guī)劃藍圖常因項目實施而發(fā)生變更，一定程度上加劇了城鎮(zhèn)建設(shè)的資源壓力和空間環(huán)境矛盾。具體表現(xiàn)為：

（一）規(guī)劃管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱

從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫來看，各部門出于職責(zé)范圍及信息安全考慮，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)自成體系，許多信息停留在紙質(zhì)時代，數(shù)據(jù)收集難度較大；一些規(guī)劃信息數(shù)據(jù)存在動態(tài)和靜態(tài)之分，數(shù)據(jù)應(yīng)用的精度要求不同，比方說縣發(fā)改、統(tǒng)計等部門側(cè)重靜態(tài)數(shù)據(jù)，國土部門側(cè)重土地動態(tài)空間變化，數(shù)據(jù)收集后的對接難度較大；因基礎(chǔ)測繪未能全覆蓋，如全縣地下管網(wǎng)敷設(shè)情況未能完全探明，數(shù)據(jù)收集仍然存在漏洞。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)用來看，智慧寧海地理信息共享服務(wù)平臺以及“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)尚處于初期階段，只能進行簡單的空間和屬性查詢。因涉密以及信息共享等技術(shù)問題，尚不具備多個部門共享數(shù)據(jù)平臺的條件，只能申請調(diào)看且手續(xù)相對復(fù)雜，全縣基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺搭建后的應(yīng)用效果尚未體現(xiàn)。從信息協(xié)同管理來看，服務(wù)平臺的建設(shè)與應(yīng)用需各部門相應(yīng)開發(fā)子系統(tǒng)作為支撐，并加強技術(shù)力量的提升，從而達到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、更新、應(yīng)用以及監(jiān)督的系統(tǒng)化協(xié)作過程，實現(xiàn)全縣規(guī)劃信息協(xié)同管理系統(tǒng)應(yīng)用效果的最大化，而這個二級平臺的建設(shè)尚處于起步階段。

表1　寧?？h主要規(guī)劃編制情況一覽表

（二）規(guī)劃編制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一

從規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來看，各規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)口徑差異較大，以人口規(guī)模為例，城鄉(xiāng)規(guī)劃以常住人口規(guī)模為基礎(chǔ)，國土規(guī)劃以戶籍人口規(guī)模為基礎(chǔ)，發(fā)達地區(qū)通常是國土部門核定建設(shè)用地規(guī)模小于城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)模。此外，規(guī)劃編制底圖也有所差異，城鄉(xiāng)規(guī)劃追求精度，選用寧波獨立坐標(biāo)系；國土部門追求全國統(tǒng)一，選擇西安80坐標(biāo)系，坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換會造成一定的精度損失，兩者很難完全對接。從規(guī)劃編制期限來看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃通常為5年一編，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃一般在10-20年，而各類專項規(guī)劃通常視上級部門意志而定，時序有長有短，規(guī)劃期限大多不一致?？h土地利用規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃于2014年啟動修編、2015年基本成形，縣“十三五”規(guī)劃和總體規(guī)劃2015年啟動編制，這幾個重要規(guī)劃的編制時間節(jié)點也不一致。從技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)來看，各主要規(guī)劃及專項規(guī)劃都擁有獨立的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，對城鎮(zhèn)資源配置起著不同程度的指導(dǎo)和規(guī)范，在不同層面均有重疊和交叉，但技術(shù)層面很難完全融合。比如，地塊分類與用地邊界的概念不同、標(biāo)準(zhǔn)不一（空間規(guī)劃限制建設(shè)用地邊界，土地規(guī)劃限制農(nóng)田保護邊界，生態(tài)規(guī)劃限制生態(tài)保護邊界，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)置產(chǎn)業(yè)功能區(qū)邊界），導(dǎo)致邊界范圍很難無縫對接。

圖1　“多規(guī)合一”管理機制演變示意圖

（三）全縣規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機制缺失

從制度安排來看，地方事權(quán)與財權(quán)并不對等，只能通過土地指標(biāo)來制約其他相關(guān)規(guī)劃。當(dāng)前“條塊分割、上下對應(yīng)”的行政管理體制，各相關(guān)規(guī)劃編制依據(jù)、技術(shù)規(guī)范、法理基礎(chǔ)、工作機制存在較大分歧，橫向與縱向統(tǒng)籌銜接難度先天較大。地市級主體功能區(qū)規(guī)劃的缺位，使得國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃難與其他相關(guān)規(guī)劃在空間層面上實現(xiàn)全面對接。從縣域工作機制來看，縣發(fā)改和規(guī)劃部門雖然依據(jù)各自職責(zé)，在發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃方面對有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門進行統(tǒng)籌與指導(dǎo)，但尚未形成規(guī)范化、程序化、法制化的機制，全縣缺乏嚴格意義上的規(guī)劃統(tǒng)籌管理部門，無法實現(xiàn)規(guī)劃全流程的管理和監(jiān)督，難以避免同一區(qū)域不同規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)問題。

（四）項目實施的規(guī)劃指導(dǎo)性不強

從項目實施角度來看，全縣規(guī)劃尚未形成一張藍圖的效果，土地規(guī)劃的剛性與空間規(guī)劃的彈性相矛盾，許多項目存在落地難度大的問題。比如，區(qū)域重大交通項目、規(guī)劃區(qū)外的旅游項目等一些非常規(guī)項目不可預(yù)見性較強，實際操作中通常是調(diào)整相關(guān)規(guī)劃來適應(yīng)項目需求，往往規(guī)劃調(diào)整程序未走完，項目已流產(chǎn)，給規(guī)劃權(quán)威性蒙上了陰影。從基層規(guī)劃角度來看，在縣農(nóng)辦、規(guī)劃等相關(guān)單位的推動下，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了村莊規(guī)劃的編制工作，但截至目前，尚未實現(xiàn)村莊規(guī)劃的全覆蓋。因村莊規(guī)劃的缺失，空心村、無序建設(shè)、消防隱患、交通混亂等問題突出，不僅造成農(nóng)村資源的嚴重浪費，也給居民生活帶來不便。已編規(guī)劃的村莊，因基層干部的短視以及村民參與性不強等因素，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏嚴肅性和科學(xué)性，難以發(fā)揮應(yīng)有效果。

（五）公眾參與的監(jiān)督機制不健全

從公眾參與層面來看，全縣各規(guī)劃涉及面廣、專業(yè)性強、信息量大，僅一個規(guī)劃對非專業(yè)人員而言，參與難度就不小，若多個規(guī)劃同步征求意見，一般普通公眾很難發(fā)現(xiàn)多個規(guī)劃能否對接的問題。在實際工作中，一些規(guī)劃都啟動了公眾參與的程序，但專業(yè)版的規(guī)劃并不能被廣大公眾所理解和接受，公眾的參與熱情不高。從評估監(jiān)督機制層面來看，各規(guī)劃編制都有一定流程，只需經(jīng)各級人大或政府審議通過即可，有些規(guī)劃甚至不需要經(jīng)人大審議。同時，法律上未有明確規(guī)定，涉及到公共利益的規(guī)劃編制實施必須經(jīng)受公眾評議和監(jiān)督，公眾參與的權(quán)責(zé)未得到法律保障。規(guī)劃的評估監(jiān)督機制尚未建立健全，社會上也缺乏相應(yīng)的第三方評估機構(gòu)，第三方機構(gòu)也難以做到完全的公平公正。

二、“多規(guī)融合”工作思路

三、對策與建議

在全面分析寧?？h規(guī)劃現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以推進縣域?qū)用妗岸嘁?guī)融合”工作為出發(fā)點和著眼點，著重完成搭建縣級規(guī)劃協(xié)調(diào)管理平臺、完善規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作機制、統(tǒng)一規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范、廣泛應(yīng)用規(guī)劃一張圖系統(tǒng)、健全公眾參與評估監(jiān)督機制等五大方面工作，最大限度地實現(xiàn)多個規(guī)劃融合，以規(guī)劃藍圖來統(tǒng)籌安排縣域空間布局。

（一）搭建縣級規(guī)劃協(xié)調(diào)管理平臺

近期以“十三五”規(guī)劃編制為契機，組建“多規(guī)融合”工作協(xié)調(diào)推進小組，由縣主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，常務(wù)副縣長擔(dān)任常務(wù)副組長，其他相關(guān)部門負責(zé)人作為小組成員，協(xié)調(diào)解決“多規(guī)融合”重大問題，決策重大事項，促進各部門規(guī)劃的有效銜接。協(xié)調(diào)推進小組下設(shè)辦公室，以承擔(dān)“多規(guī)融合”日常工作，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理縣“規(guī)劃一張圖”平臺。

中期成立規(guī)劃編制和管理委員會，委員會由“多規(guī)融合”工作協(xié)調(diào)推進小組成員、智庫專家以及公眾代表等組成，可聘請省市乃至全國各領(lǐng)域資深專家充實智庫。委員會定期開展工作會議，商談和決定全縣重大規(guī)劃事宜，日常工作由協(xié)調(diào)小組辦公室承擔(dān)。

遠期整合縣發(fā)改、住建（規(guī)劃）、國土、環(huán)保、農(nóng)林等相關(guān)部門的規(guī)劃職能，形成獨立的縣規(guī)劃研究管理部門，成為縣政府直屬事業(yè)單位，承擔(dān)全縣規(guī)劃編制和管理工作，做好規(guī)劃編制、審批和管理一條龍服務(wù)，實現(xiàn)全方位對接。

（二）完善規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作機制

研究制定并出臺《寧?？h“多規(guī)融合”工作實施方案》，并以此為指導(dǎo)擬定《寧?？h規(guī)劃研究管理實施辦法》（暫定），規(guī)范全縣規(guī)劃立項、編制、銜接、審批、管理等工作流程，明確各職能部門的權(quán)責(zé)，作為寧?？h規(guī)劃研究編制、審批和管理的依據(jù)和指導(dǎo)。完善協(xié)調(diào)推進小組工作機制，建立基于項目建設(shè)的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，根據(jù)國家、省、市重大建設(shè)項目庫，優(yōu)先明確項目的建設(shè)時序和用地安排，作為規(guī)劃協(xié)調(diào)管理辦法的補充。近期全縣發(fā)展規(guī)劃在編制前由相關(guān)部門提出立項申請，報協(xié)調(diào)小組辦公室審定后，列入年度編制計劃，未經(jīng)立項的規(guī)劃不予審批和公布。遠期全縣各領(lǐng)域規(guī)劃統(tǒng)一由規(guī)劃研究管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成秩序井然的規(guī)劃編制體系。規(guī)劃編制過程中應(yīng)遵循下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃、同級規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相互銜接的原則。

（三）統(tǒng)一縣規(guī)劃技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)

“多規(guī)融合”實質(zhì)是全縣擁有一張規(guī)劃藍圖，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，統(tǒng)一安排縣域空間以及其他要素資源，統(tǒng)籌安排的核心內(nèi)容是實現(xiàn)“四線管控”，即城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等在空間上的融合。目前，寧波市已發(fā)布《寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“多規(guī)融合”編制技術(shù)要點（試行）》，成為全市規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范，工作重點在于統(tǒng)一各類地塊邊緣控制線的標(biāo)準(zhǔn)，爭取做到城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等在空間上的融合，并在此基礎(chǔ)上，劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田保護控制線等“四線”，明確城市增長邊界。為了盡快實現(xiàn)全縣核心規(guī)劃技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，需積極推廣該技術(shù)要點的學(xué)習(xí)與應(yīng)用，爭取盡快實現(xiàn)技術(shù)規(guī)范的本土化應(yīng)用，并積極向上反饋，爭取省級乃至國家等更高層級技術(shù)要點的規(guī)范與統(tǒng)一。同時做好規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的規(guī)范工作，統(tǒng)一各部門數(shù)據(jù)應(yīng)用的統(tǒng)計口徑，以規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃底圖，從源頭上遏制規(guī)劃的分歧。

（四）廣泛應(yīng)用“規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)

當(dāng)前，寧海測繪與地理信息中心基本完成對各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和整理工作，初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的“一張圖”銜接。下步工作重點在于以縣住建局（規(guī)劃局）、縣國土資源局的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，充分利用信息化手段完善規(guī)劃信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，將縣發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)林、水利等多部門規(guī)劃數(shù)據(jù)納入“一張圖”系統(tǒng)。制定全縣地理信息系統(tǒng)年度開發(fā)計劃，加強各部門業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的開發(fā)利用，爭取實現(xiàn)天地圖、智慧寧海地理信息共享服務(wù)平臺、“一張圖”系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接和完善，實現(xiàn)全縣空間“一張圖”管理，并做好規(guī)劃成果和審批記錄等數(shù)據(jù)的充分共享與及時更新。做好各部門與規(guī)劃一張圖系統(tǒng)的平臺對接，配備相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，實現(xiàn)主要部門內(nèi)網(wǎng)相通，充分發(fā)揮“規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)的基礎(chǔ)作用。

（五）健全公眾參與評估監(jiān)督機制

積極鼓勵公眾參與，建立健全公眾參與的評估監(jiān)督機制，在縣級規(guī)劃管理實施方案中明確公眾參與、第三方評估機構(gòu)和委員會專家團隊的職責(zé)和權(quán)利。充分利用政務(wù)公開信息平臺，開拓紙媒、電視、網(wǎng)絡(luò)等多渠道的公眾參與途徑，特別是要充分利用互聯(lián)網(wǎng)時代公共論壇、微博、微信等先進信息化手段，積極聽取采納社會組織、智囊機構(gòu)、專家學(xué)者的專業(yè)意見以及廣大市民的意見建議。引入第三方評估和監(jiān)督機構(gòu)，對“多規(guī)融合”工作定期進行評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出改進措施，確保能實現(xiàn)既定目標(biāo)。

（作者單位：寧?？h發(fā)展和改革局）

基本內(nèi)涵：“多規(guī)融合”是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃為基礎(chǔ)，融合綜合交通、市政設(shè)施、教育、衛(wèi)生等專項規(guī)劃，統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)空間資源，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決各規(guī)劃自成體系、城鎮(zhèn)空間缺乏銜接協(xié)調(diào)、資源配置效率低等突出問題。

工作目標(biāo)：在現(xiàn)有體制和政策下，為了促進法治寧海建設(shè)，實現(xiàn)縣域?qū)用娴摹岸嘁?guī)融合”，能在未來某個時間點順利地實現(xiàn)與國家層面的對接，建議設(shè)置近遠期分步驟來實現(xiàn)目標(biāo)。

近期：“十三五”期間，初步建立全縣“多規(guī)融合”規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機制，完善寧?！耙粡垐D”決策服務(wù)平臺和智慧寧海地理信息共享服務(wù)平臺，實現(xiàn)發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)林等5個部門核心規(guī)劃的充分融合對接，形成“規(guī)劃一張圖”。

遠期：健全完善全縣“多規(guī)融合”規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機制，廣泛應(yīng)用“一張圖”決策服務(wù)平臺和智慧寧海地理信息共享服務(wù)平臺，實現(xiàn)全縣核心規(guī)劃與專項規(guī)劃的全面融合對接，建立成熟規(guī)范的“規(guī)劃一張圖”管理體系。

管理機制：近期成立“多規(guī)融合”工作協(xié)調(diào)推進小組，全面領(lǐng)導(dǎo)“多規(guī)融合”工作，下設(shè)辦公室，承擔(dān)“多規(guī)融合”日常工作。中期成立規(guī)劃編制和管理委員會，研究決定重大規(guī)劃事宜。遠期整合縣發(fā)改、住建（規(guī)劃局）、國土等相關(guān)部門的規(guī)劃職能，成立獨立的縣規(guī)劃管理部門，承擔(dān)全縣規(guī)劃編制和管理工作，規(guī)劃編制和管理委員會做好參謀作用。