■張雪瑩/文

城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)問題研究
——以山東省泰安市為例

■張雪瑩/文

城市化是二、三產(chǎn)業(yè)不斷聚集和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程，是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移的過程，也是城鎮(zhèn)的各種資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴(kuò)張和支持農(nóng)村發(fā)展的過程。城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間，存在著相互影響、相互關(guān)聯(lián)的緊密關(guān)系。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告明確指出，“要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。這是正確處理城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)系的重要指針。2014年3月16日，國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）發(fā)布，在這一指導(dǎo)全國城市化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃中提出城市化是載體和平臺(tái)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，就加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程做了詳細(xì)論述。2014年7月24日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》出臺(tái)，對(duì)于合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。近年來，山東泰安市在促進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面進(jìn)行了積極探索，也取得了很大成效，但是在城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)方面還存在很多不足。因此，研究泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)問題，是促進(jìn)泰安市實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力的重要課題。

一、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展的背景分析

（一）我國傳統(tǒng)城市化模式及其利弊

中國的城市化是人類歷史上最大規(guī)模的人口遷徙，也是中國歷史上偉大的社會(huì)變革之一。我國城市化在建國后經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段是前三十年，城市化率由大約7%提高到17%,平均每3年提高1個(gè)百分點(diǎn)。這一階段我國城鎮(zhèn)建設(shè)普遍采用企業(yè)帶動(dòng)城市發(fā)展模式，即先建生產(chǎn)線，圍繞生產(chǎn)線建設(shè)生活區(qū)，進(jìn)而配套建設(shè)子弟學(xué)校、職工醫(yī)院、合作社等。第二階段是改革開放后三十年，城市化率平均每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，2013年城市化率達(dá)到53.73%。這個(gè)階段特別是90年代以來，城市建設(shè)更多采用園區(qū)模式，依托各類產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展城市。這兩種模式都是工業(yè)化帶動(dòng)城市化的模式，好處是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“多快好省”,城市建設(shè)迅速形成規(guī)模,生產(chǎn)力快速形成。但這種快速發(fā)展也帶來一些問題，可以概括為“三個(gè)透支”:

透支環(huán)境。這種模式“多快好省”主要省的是環(huán)境建設(shè)部分,基本建設(shè)投入不足，污水處理、垃圾處理因陋就簡，造成了環(huán)境污染，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)。

透支土地。在城市建設(shè)方面，政府財(cái)政投入有限，主要依靠土地級(jí)差地租和溢價(jià)，沿城市邊際擴(kuò)張，投資小、見效快。1999-2009年，全國土地出讓金從595.85億元增加到1.59萬億元，占地方財(cái)政收入比重由9.2%提高到48.8%，支撐了中國的快速城市化。同時(shí)這種模式推動(dòng)城市邊界無限制擴(kuò)張，從而喪失效率，由此產(chǎn)生各種嚴(yán)重的“城市病”。

透支人口福利。在城市化過程中,勞動(dòng)力要素以吸收農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力為主,農(nóng)民工成為“中國制造”最大的成本優(yōu)勢，支撐了中國的快速工業(yè)化和城市化。大量農(nóng)民工工作生活在城鎮(zhèn)但不享受市民待遇，社會(huì)福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)還系于農(nóng)村和農(nóng)地，造成城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。城市快速發(fā)展成為吸附農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素和資源的“黑洞”,城市興起背后卻是農(nóng)村相對(duì)衰敗，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平停滯，并出現(xiàn)了“留守兒童”等農(nóng)村社會(huì)問題。

這種透支環(huán)境、土地、人口福利的模式已經(jīng)不可持續(xù)。轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，走新型城市化道路，是新一輪城市化的必然選擇。城市化在人口聚集和面積擴(kuò)張的同時(shí)，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。

（二）我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的制約因素

建國以后我們雖然一直致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但中國農(nóng)業(yè)的落后面貌并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。直到改革開放以后，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，國家也開始注重“三農(nóng)”問題的系統(tǒng)解決，開展新農(nóng)村建設(shè)、取消農(nóng)業(yè)稅、加大涉農(nóng)補(bǔ)貼力度等，中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程才真正步入正軌。2013年我國農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化水平達(dá)到57%，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從人畜力向機(jī)械作業(yè)的歷史性跨越。但我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)無論在速度上、規(guī)模上,還是在效益上，與世界現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相比還有很大的差距，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)道路還十分漫長。目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量存在，轉(zhuǎn)移困難

目前農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力數(shù)量高達(dá)1.7億之多，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移面臨以下難點(diǎn)：城市化滯后造成農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的艱巨性；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育滯后嚴(yán)重制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力吸納能力逐步減弱；農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)偏低導(dǎo)致就業(yè)崗位選擇面狹窄。同時(shí)還應(yīng)看到另一方面，全國40%以上的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力已經(jīng)投入到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)留給了婦女、兒童及老人。據(jù)有關(guān)資料，我國的婦女承擔(dān)著60%的農(nóng)活，有的地方甚至高達(dá)80%，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力嚴(yán)重弱化。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏競爭優(yōu)勢

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以種植業(yè)為主，糧食作物占有很大的比重，經(jīng)濟(jì)作物的種植和經(jīng)營規(guī)模比較小，從而無法在激烈的國內(nèi)、國際市場競爭中獲得優(yōu)勢。聯(lián)產(chǎn)承包之后，我國家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散、規(guī)模小。我國農(nóng)戶約2億個(gè)，除數(shù)量有限的國有農(nóng)場和極少數(shù)農(nóng)村實(shí)行規(guī)模經(jīng)營外，基本上是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，難以形成帶動(dòng)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

3.農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低，影響勞動(dòng)生產(chǎn)率

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，教育事業(yè)發(fā)展緩慢，大部分農(nóng)民處于較低文化水平層次，農(nóng)村勞動(dòng)力的總體素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)為：思想素質(zhì)低，小農(nóng)意識(shí)濃厚，思想保守；文化素質(zhì)低，在我國農(nóng)村人口中，文盲占20%，小學(xué)占40%，初中占29.5%，高中占10%，大專以上僅占0.4%；科技素質(zhì)低，我國農(nóng)村勞動(dòng)力中95%以上的人，基本上仍屬于體力型和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型農(nóng)民，不具備現(xiàn)代化生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)者的初級(jí)技術(shù)要求；經(jīng)營管理素質(zhì)低，生產(chǎn)方式簡單，勞動(dòng)手段陳舊，經(jīng)營管理粗放。我國農(nóng)村勞動(dòng)力總體素質(zhì)偏低，直接影響了我國農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率，給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及城市化進(jìn)程帶來嚴(yán)重制約。

4.農(nóng)業(yè)資源短缺，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化

目前，我國人均耕地、草地、林地、水資源分別不到世界平均水平的30%、40%、14%和25%。根據(jù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度越高，它與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的依存關(guān)系越密切。生態(tài)文明既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本條件。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，由于粗放式的城市化發(fā)展模式以及過度重視經(jīng)濟(jì)增長、輕視環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化，直接影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，威脅著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（三）我國城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策梳理

黨和國家對(duì)于城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高度重視，從十八大以來，在城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展方面制定了一系列的政策。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中最大的問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然明顯，收入分配中最突出的問題是城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)。與快速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的問題仍很突出。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否與其它幾個(gè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“四化同步”，明確指出堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城市化良性互動(dòng)、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。這是我們黨站在新的歷史起點(diǎn)上，立足全局、著眼長遠(yuǎn)、與時(shí)俱進(jìn)的重大理論創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，為新時(shí)期推進(jìn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)指明了方向，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

新一屆政府上任以來，力推新型城市化，經(jīng)過一年多的謀劃，新型城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策思路日漸清晰。2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)公布了《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提到要完善城市化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國特色新型城市化道路，推進(jìn)以人為核心的城市化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。這“十六字訣”說明新型城市化發(fā)展必須與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)。隨后，國家主席習(xí)近平在山東考察時(shí)指出，城市化不是土地城市化，而是人口城市化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩(wěn)妥。

2013年12月12日，全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，城市化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城市化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城市化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。2013年12月23日，中央農(nóng)村工作會(huì)議舉行，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以保障國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，立足我國基本國情農(nóng)情，遵循現(xiàn)代化規(guī)律，依靠科技支撐和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。推動(dòng)新型城市化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，突出特色推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，努力讓廣大農(nóng)民群眾過上更好的日子。這兩次會(huì)議對(duì)于推動(dòng)新型城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展提出了明確要求，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

2014年初，中央一號(hào)文件即《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。2014年3月16日，國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）發(fā)布，提出城市化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。2014年7月24日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》出臺(tái)，對(duì)于合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

上述政策的制定，說明黨和國家對(duì)于城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)逐步深化，為推進(jìn)新型城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

（四）新型城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證關(guān)系

新型城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富，相輔相成、相互交融、交互促動(dòng)。所謂新型城市化，就是指堅(jiān)持以“以人為本”為基準(zhǔn)、以內(nèi)在質(zhì)量的全面提升為要求，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧、可持續(xù)發(fā)展為原則，走科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、集約高效、城鄉(xiāng)互動(dòng)、功能完善、生態(tài)宜居、環(huán)境友好、社會(huì)和諧的城市化建設(shè)路子。新型城市化至少包含了“四個(gè)協(xié)調(diào)”，即：城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)；人口、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境相協(xié)調(diào)；大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)；人口積聚“市民化”與公共服務(wù)相協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程，在這個(gè)過程中，農(nóng)業(yè)日益用現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理方法武裝起來，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的由落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日益轉(zhuǎn)化為當(dāng)代世界先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)。

“四化并舉”中城市化相對(duì)于其它“三化”具有綜合帶動(dòng)的特點(diǎn),這就意味著新型城市化要做到三個(gè)帶動(dòng):帶動(dòng)新型工業(yè)化,促進(jìn)產(chǎn)城一體；帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體；帶動(dòng)信息化,建設(shè)智慧城市。其中，城鄉(xiāng)一體是新型城市化的核心問題。新型城市化不是城市“吃掉”農(nóng)村,而是城鄉(xiāng)融合共生、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，這必然要以實(shí)現(xiàn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展為先導(dǎo)。

新型城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交互促動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在5個(gè)方面：

第一，城市化是農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民、鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式的過程；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是新型城市化的基礎(chǔ)條件。

第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有利于解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，把更多的農(nóng)民從土地上解放出來，不僅使其進(jìn)入城鎮(zhèn)，而且為城市化發(fā)展創(chuàng)造了主體條件。

第三，新型城市化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的出路和依托。新型城市化為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村提供了依托和載體，為農(nóng)民走進(jìn)城鎮(zhèn)享受現(xiàn)代城市文明提供了現(xiàn)實(shí)出路。

第四，只有通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解放農(nóng)民和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，才能為以農(nóng)民市民化為核心的城市化創(chuàng)造條件，才能確保城市化的質(zhì)量，促進(jìn)并增強(qiáng)城市化的繁榮和活力。

第五，必須堅(jiān)持城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動(dòng)，才能順利推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，全面激活內(nèi)需發(fā)展的動(dòng)力。

二、泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)存在的突出問題和原因分析

泰安市地處東部沿海地區(qū)，2013年城市化率已達(dá)53.76%，高于山東省平均水平。經(jīng)過幾屆黨委政府的努力，城市化建設(shè)取得很大的成績，但在城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)方面仍然存在很多不足和問題。在新形勢下，深入研究這些問題，探究其背后的深層次原因，推進(jìn)泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展是個(gè)值得研究的重要課題。

（一）城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化存在的突出問題

通過調(diào)查分析，我們發(fā)現(xiàn)目前泰安市新型城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)特別是兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展方面，仍然存在一些亟須加以重視、破解的問題和不足，主要表現(xiàn)在：

1.戶籍改革明顯滯后于城市化進(jìn)程

城市化率通常用市人口和鎮(zhèn)駐地聚集區(qū)人口占全部人口的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集的程度。6年來，泰安市城市化水平逐年提高，2012年城市化率達(dá)52.56%（常住人口口徑，下同），略高于山東省平均水平，與全國城市化率基本持平（見表1）。而同期，按公安戶籍統(tǒng)計(jì)數(shù)字，泰安市城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷蕛H有37%（見表2）。城市化率與戶籍城市化比率相差超過15個(gè)百分點(diǎn)。這一差距主要是未統(tǒng)計(jì)無戶籍的農(nóng)村務(wù)工人員或外來務(wù)工人員。這表明泰安市戶籍準(zhǔn)入明顯不足，戶籍改革滯后，城市化不完全。

2.城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民收入差距未見改善

6年來，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入逐步增加，同比增長基本持平，收入差距未有改善（見表3）。從可支配的內(nèi)容看，城鎮(zhèn)居民可支配收入是全部用于安排日常生活的收入。而農(nóng)民純收入除了用于生活消費(fèi)，其中有相當(dāng)一部分要留作追加的生產(chǎn)費(fèi)基金，用于農(nóng)民的生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。另外，從兩者所反映的實(shí)際收入的角度看，農(nóng)民純收入基本上反映了農(nóng)民收入的真實(shí)水平。而城鎮(zhèn)居民可支配收入中沒有包括城市居民在醫(yī)療、住房等方面中間接得到的福利性收入部分。因此，考慮多種因素，收入差距不僅未有改善，實(shí)際是在逐漸拉大的。

3.農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢嚴(yán)峻

從表4可見，農(nóng)業(yè)增加值與第二、第三產(chǎn)業(yè)的比值呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，對(duì)于泰安市國民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率呈逐步萎縮的趨勢，這與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求大相徑庭，農(nóng)業(yè)發(fā)展明顯滯后于城市化進(jìn)程，必將對(duì)城市化產(chǎn)生消極影響。6年來，糧食作物播種面積與糧食產(chǎn)量在2012年、2013年連續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長，回落到2008年的水平，這一變化讓人警覺。保證糧食生產(chǎn)和供給是不容有一絲疏忽的，泰安市農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢嚴(yán)峻，必須引起高度重視。

表1　全國、山東、泰安城市化率表

表2　泰安市城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口變化情況表

表3　泰安市居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入增長情況表

表4　泰安市地方生產(chǎn)總值構(gòu)成表

表5　泰安市農(nóng)業(yè)信息表

（二）城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)存在問題的原因分析

針對(duì)以上突出問題，我們通過對(duì)泰山區(qū)、肥城、新泰進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，與政府人員、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家、農(nóng)業(yè)大戶進(jìn)行座談，對(duì)于當(dāng)前泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)存在的問題有了直接的具體的了解，分析得出原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.思想認(rèn)識(shí)上存在偏差，干擾了“三化同步”政策導(dǎo)向的執(zhí)行和落實(shí)

受傳統(tǒng)觀念和思維定式的影響，實(shí)踐中對(duì)于“三化同步”往往存在著一些片面認(rèn)識(shí)。例如在工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系上，認(rèn)為工業(yè)的效益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，工業(yè)可以提供更多的就業(yè)、更多的稅收、更多的生產(chǎn)總值，為大力發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)理應(yīng)做出讓步，忽視甚至削弱農(nóng)業(yè)的傾向普遍存在。并且認(rèn)為，只要工業(yè)發(fā)展起來了，農(nóng)業(yè)的很多問題也就迎刃而解了。類似這樣的認(rèn)識(shí)偏差直接干擾著“三化同步”政策導(dǎo)向的執(zhí)行和落實(shí)。

2.缺乏全面統(tǒng)籌的措施支撐，在資源配置上存在兩難

“三化同步”問題的本質(zhì)在于要素資源在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)與配置。比如，在土地資源方面，既要堅(jiān)守18億畝耕地紅線，又要保障工業(yè)化、城市化用地的合理需求。同時(shí)，在土地用途轉(zhuǎn)換的過程中，既要充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，又要在一定限度上保持城市化、工業(yè)化的低成本優(yōu)勢。在人力資源方面，既要鼓勵(lì)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移，騰出發(fā)展空間，又要在農(nóng)村保持相當(dāng)數(shù)量的高素質(zhì)勞動(dòng)力，否則僅靠留守老人、婦女、兒童，是無力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。在資金方面，既要想辦法創(chuàng)造條件、放寬限制讓更多的社會(huì)資本能夠依托技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、市場渠道優(yōu)勢進(jìn)入農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，又要防止出現(xiàn)土地的無序流轉(zhuǎn)以及對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的人為操控和投機(jī)。在資源配置上缺乏全面統(tǒng)籌，未能真正形成促進(jìn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)有力的組織保障及政策支持。

3.城市化區(qū)域發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)能力不足

城鄉(xiāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中心城區(qū)與縣域差距明顯，導(dǎo)致城市化區(qū)域發(fā)展不平衡。2013年中心城區(qū)GDP占全市總量的65.5%，縣域僅占34.5%；鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，尤其是縣域偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，財(cái)稅收入少，難以支撐“兩化”協(xié)調(diào)發(fā)展的剛性需求?？h（區(qū)）之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的發(fā)展條件差異導(dǎo)致發(fā)展差距較大，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較差、底子較薄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推進(jìn)城市化和提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平受到很大局限。同時(shí)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)能力不足。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚度不高、產(chǎn)業(yè)鏈不完整、產(chǎn)業(yè)特色不夠明顯、發(fā)展模式較為粗放、吸納就業(yè)能力有限，特別是中小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，配套功能不太完善，吸納集聚人口能力有限，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)受限。

4.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，農(nóng)村土地管理制度不夠完善

泰安市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，中低產(chǎn)田比重偏高，達(dá)6成以上；農(nóng)田灌溉渠系水利用率僅45%，低于全國平均水平4個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村交通、教育、衛(wèi)生、供水等公共設(shè)施與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距仍較大。農(nóng)村土地的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)制度及機(jī)制不完善，缺乏有力的政策支持。人均占有耕地面積少，土地流轉(zhuǎn)各村各自為政，難以引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)雖新組建了一定數(shù)量的合作社，但整體零散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

5.公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不夠完善，農(nóng)民綜合素質(zhì)水平較低

城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平不均等，公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不夠完善。農(nóng)民免費(fèi)技能培訓(xùn)還沒有很好地落實(shí)，農(nóng)技服務(wù)未真正落到實(shí)處。農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民平等、統(tǒng)一的就業(yè)政策和城鄉(xiāng)教育均等化有待進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)。農(nóng)民綜合素質(zhì)水平仍然較低，初中以下文化程度的人占絕大多數(shù)，這造成他們?cè)谠S多方面的水平和能力也普遍偏低，大大制約了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時(shí)，大多數(shù)青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就近進(jìn)工廠入店鋪，或外出打工，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為婦女、老人等留守人員，這也嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

三、科學(xué)推進(jìn)泰安市城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展的思路與對(duì)策

泰安市推進(jìn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，遵循城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀規(guī)律，立足泰安實(shí)際，以推進(jìn)富民強(qiáng)市、建設(shè)幸福泰安為目標(biāo)，抓住機(jī)遇，多措并舉。要順利推進(jìn)泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，必須理清思路，扎實(shí)做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）把握好“6個(gè)著力”的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展思路

目前最重要的就是要抓住中央高度重視和支持城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重大政策機(jī)遇，自覺把握和切實(shí)做到“6個(gè)著力”，以此作為推進(jìn)泰安市城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的總思路。

一是要著力強(qiáng)化以科學(xué)規(guī)劃管理為重點(diǎn)，提升城市化的承載能力和輻射帶動(dòng)能力。二是要著力處理好四個(gè)方面的重要關(guān)系，即城市化建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)系、城市化建設(shè)與農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系、城市化建設(shè)與工業(yè)園區(qū)布局的關(guān)系以及城市化建設(shè)與城市功能拓展的關(guān)系。三是要著力以統(tǒng)籌兼顧打造和提升特色產(chǎn)業(yè)集聚能力、“產(chǎn)城一體化”的支持能力。新型城市化必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為驅(qū)動(dòng)，做到“產(chǎn)業(yè)興城，城興產(chǎn)業(yè)”。不同區(qū)域城鎮(zhèn)之間要錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)、凸顯特色，從而形成城鎮(zhèn)功能與產(chǎn)業(yè)集聚良性循環(huán)的一體化發(fā)展格局。四是要著力引導(dǎo)和助推現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和發(fā)展。制定相關(guān)政策措施引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是商貿(mào)業(yè)、餐飲業(yè)、特色旅游業(yè)和信息物流業(yè)等向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集聚，以增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力、綜合實(shí)力和內(nèi)在活力。五是要著力培植和提升城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的輻射和引領(lǐng)帶動(dòng)能力。在推動(dòng)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，必須因地制宜，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，大力扶持中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)，建設(shè)一批“工業(yè)重鎮(zhèn)”、“農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)”、“商貿(mào)重鎮(zhèn)”、“旅游重鎮(zhèn)”、“生態(tài)文明重鎮(zhèn)”和“文化產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)”。六是要著力強(qiáng)化以人為本，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化質(zhì)量效益和發(fā)展水平。通過提高農(nóng)民的技能素質(zhì)、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加農(nóng)民有效收入等系列措施，全面激發(fā)農(nóng)民作為城市化建設(shè)主體和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)主力的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為城市化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)大的、持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。

（二）建立全面覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋實(shí)有人口的社會(huì)保障體系

無論是進(jìn)入城市的農(nóng)民工、轉(zhuǎn)化為市民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員，還是留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)工人，都必須全部納入社會(huì)保障體系，得到較高水平的醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等。醫(yī)療保障尤其重要，如果沒有這一保障，一些家庭可能因病致貧，進(jìn)而成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。社會(huì)保障體系要全面覆蓋城鄉(xiāng)，適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，要覆蓋實(shí)有人口，而不僅僅是市民。重點(diǎn)是整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平，推動(dòng)社保體系由城鄉(xiāng)二元保障向城鄉(xiāng)一體化保障轉(zhuǎn)變。

（三）對(duì)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效地制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管

近年來，在政府推動(dòng)下或在市場的自發(fā)調(diào)節(jié)下，一些地方相繼出現(xiàn)了反租倒包、土地入股、土地互換、委托經(jīng)營等多種類型的土地流轉(zhuǎn)方式，但整體上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是零星的、分散的，缺乏法律、制度層面的保障，滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，要把制度設(shè)計(jì)好、規(guī)則制定好。成都、重慶等城市在這方面進(jìn)行了積極探索，成都制定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，建立了交易平臺(tái)和具體交易規(guī)則；重慶成立了農(nóng)村土地交易所，推出了“農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)”交易的新模式。這些有益的探索可以為泰安市農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要對(duì)農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)進(jìn)行有效地監(jiān)管，避免權(quán)力尋租和特權(quán)操控，避免形成新的分配不公和腐敗，防止對(duì)農(nóng)民利益的剝奪。

（四）建立健全農(nóng)村市場體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要產(chǎn)權(quán)交易市場來推動(dòng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化程度的提高也需要通過市場化機(jī)制來推進(jìn)。一般意義上，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須以市場為基礎(chǔ)，建立起包括農(nóng)產(chǎn)品市場、農(nóng)村金融市場、技術(shù)市場、勞動(dòng)力市場、生產(chǎn)資料市場等在內(nèi)的農(nóng)村市場體系。但另一方面，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，是影響國家糧食安全的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)給予格外關(guān)注，通過完善農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)機(jī)制、價(jià)格平抑機(jī)制等，來形成相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)市場，避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)過大，而導(dǎo)致農(nóng)民利益的損害以及對(duì)社會(huì)物價(jià)的不良影響。

（五）切實(shí)提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能和就業(yè)能力

在城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，不得不正視的一個(gè)問題是，許多農(nóng)民文化水平較低，又無一技之長，出外打工只能從事重體力活或簡單勞動(dòng)，留在農(nóng)村一旦失地更難就業(yè)，給農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定帶來較大壓力。針對(duì)這種情況，一方面應(yīng)多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，把解決失地農(nóng)民再就業(yè)問題同加強(qiáng)城鎮(zhèn)的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等事業(yè)結(jié)合起來，形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財(cái)富的新循環(huán)。另一方面要多途徑加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，整合勞動(dòng)、教育、社會(huì)、企業(yè)等各方面的教育培訓(xùn)資源，圍繞產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、市場的需求來開展培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性、有效性和實(shí)用性，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民的技能和就業(yè)能力，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率。

（作者單位：中共泰安市委黨校）