榮西武　鮑家偉

農村耕地撂荒問題不容忽視

——來自四川省閬中市的調查

文■榮西武 鮑家偉

近年來，伴隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一些省份陸續(xù)出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒，長此以往，輕則觸及耕地保護紅線，重則危及國家糧食安全。面對這一不爭的事實，有效疏解至關重要。我們近期走訪的四川省閬中市，耕地撂荒現(xiàn)象具有普遍代表性，在緩解撂荒上所做的嘗試，則體現(xiàn)了基層干部群眾的智慧。

一、基本情況

閬中位于四川盆地北部，距成都市329公里，是一個農業(yè)大市，也是勞務輸出大市。關于耕地撂荒問題，我們在閬中全市46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，選擇了17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調查。這17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口約26萬，其中農業(yè)人口23.8萬，外出務工人口11.6萬，約占農業(yè)人口的48.7%，耕地總面積19.5萬畝。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和部分村民反映的情況估算，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長年撂荒耕地2.2萬畝，約占耕地總量的11.3%。調查顯示，在一些偏遠、地形條件較差的地區(qū)，耕地撂荒現(xiàn)象較為嚴重。

飛鳳鎮(zhèn)瓦店村位于閬中市偏遠地區(qū)，距鎮(zhèn)區(qū)3公里。全村轄5個社，392戶，總人口1252人。因地處深丘區(qū)域，3183畝耕地幾乎全是梯田和坡地。耕地撂荒現(xiàn)象在該村部分社尤為突出：有224人、耕地420畝的瓦店村1社，目前在家60人，以老年人為主體還有一定耕作能力的有42人，按較大耕作能力每人耕作4畝來算，全社僅能耕種168畝，必然撂荒252畝；有242人、耕地350畝的瓦店村4社，在家46人，基本能勞動24人，按同一標準計算全社能耕種96畝，必然撂荒254畝。從走訪現(xiàn)場來看，當下正值春耕備播時節(jié)，依然有大片耕地蒿草叢生，處于撂荒狀態(tài)，基本能印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民反應的情況。

我們了解到，在1991年之前，當?shù)卮迕窕疽詣辙r為主，精耕細作；1991—1998年之間，村民外出務工逐漸增多，耕地撂荒現(xiàn)象開始發(fā)生，但一般都有其他在家村民代為耕作；1998年之后，村民大規(guī)模外出務工，務農收入相比務工收入甚微，耕地撂荒現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，也沒有多余的勞力進行代耕。

二、耕地撂荒原因分析

（一）農業(yè)生產(chǎn)勞力缺乏

非農就業(yè)機會的增多，吸引了大量青壯年勞動力外出務工，留在農村的人員多為老人、婦女和兒童，這些勞力不足以滿足生產(chǎn)需要，必然造成一些耕地的撂荒。2000—2013年，閬中市外出務工的農村勞力就從5.8萬人增加到29萬人，2013年外出務工數(shù)已達該市農村勞力總量38.4萬的75.5%。在瓦店村4社，有近八成的人口外出務工，留守的46人中，可用勞力24人，最年輕的是46歲的該社社長，也是因為身體不好做過手術所以在家務農，其余都是60歲以上的老人。全社350畝的耕地，全靠人力耕種，即使他們有心，也會無力。

（二）種糧比較效益低

在閬中，按一畝地種一季小麥或油菜、一季水稻的正常情況來算，扣除種子、化肥、農藥等農資成本，每畝地能有700—800元收益，但如果算進勞力成本（大概20天工，目前80—120元一天），種地基本上是虧錢的。如果再考慮農資成本的上漲、風不調雨不順等情況，種地就更不劃算了。與其辛苦勞作一年，還不如種點懶莊稼、兩季改種一季甚至撂荒耕地，坐在家里等著領取國家按承包地面積所發(fā)放的糧食補貼劃算，農民的這一普遍想法，使得耕地撂荒成為必然?！霸诩曳N田，不如外出掙錢”，在外出務工每天100—200元甚至更高收入面前，種糧收入顯得微不足道，農民的種糧積極性也大大降低。

（三）農業(yè)生產(chǎn)條件差

閬中市處于川中丘陵區(qū)向川北低山區(qū)過渡地帶，耕地多為梯田和坡地，且細碎、貧瘠，無法進行大規(guī)模機耕，更多的需要借助人力。而地方財政長期對農村投入的不足，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)基礎設施較為薄弱。在瓦店村，全村7.5公里村道絕大多數(shù)是卵石、泥結路面；現(xiàn)有農田水利設施大多是在上世紀六、七十年代修建，已經(jīng)嚴重老化，難以發(fā)揮作用。在這種條件下，耕作管理成為既費力又費時的勞苦活。道路兩旁、離水較近的耕地多在耕種，而盆谷中的耕地因離村遠、道路差、灌溉難等原因，靠人力單槍匹馬很難應付過來，久而久之就被荒棄，而這些地以前都是上佳的良田。

（四）農民難以割舍土地

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加速，創(chuàng)造了許多非農就業(yè)機會，農民得以離開土地在新的廣闊天地打拼和生活。如今，一些農戶舉家在外務工，有的甚至在城市里立足，成為城鎮(zhèn)居民。然而他們清醒地認知，所從事的是技術含量并不高的體力活，一旦工作機會減少或者工作要求提高，他們很可能無法勝任，但即使沒有工作，他們還能回家種田養(yǎng)活自己和家人。農民的這種守土意識，使得他們從思想上無法割舍老家的宅基地和承包地。在瓦店村，就有好幾戶人家在外10多年都沒回來過，老宅是空著的，承包地也是荒著的。因長期外出務工或棄農，不愿放棄承包地又不能有效流轉而造成長期撂荒的現(xiàn)象，在當下農村并不在少數(shù)。

三、緩解耕地撂荒的探索

依靠基層干部群眾的智慧和力量，飛鳳鎮(zhèn)在瓦店村實施的四步曲，使得撂荒耕地能集中、成規(guī)模、有人種、出效益。

（一）兩權分離，農民放心托管

為解決耕種勞力缺乏的問題，村委會想以村社的名義將撂荒耕地集中統(tǒng)一組織耕種，但外出農民卻不愿將耕地托管給村社，他們普遍存在顧慮：擔心耕地長期撂荒會被村社收回；擔心回來種地無法隨時要回耕地。因而要么托人代耕，而且是無償?shù)?，要么干脆撂荒，為的是確保對承包地的主動權。

為消除外出農民的心中顧慮，鎮(zhèn)里面明確：土地承包經(jīng)營權受法律保護，交由村社代管的是經(jīng)營權，承包權歸農戶，國家的種糧補貼政策依然享受，也保證他們隨時回來隨時能夠收回耕地。而外出戶與村上簽訂《農戶承包田地代管協(xié)議》，鎮(zhèn)上成立土地流轉中心進行鑒證，這一舉措不僅讓耕地代管有了法律效力，也讓外出農民吃上了定心丸。通過穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，大幅提高了外出農民耕地托管意愿。

（二）土地互換，促進規(guī)模成片

在家農戶耕作的土地插花，導致外出農戶托管的大量土地無法成片，不便于規(guī)模經(jīng)營，也難于整體流轉。正當飛鳳鎮(zhèn)干部為此無計可施之時，曾任瓦店村支部書記的王大林提議，可本著就近、整塊、成片的原則，由村社出面互換土地，先讓在家的農戶每戶成片，這樣一來外出農戶托管的土地最后也能成片。土地互換的提議得到了村民的普遍支持，插花問題也就迎刃而解。

（三）干部帶頭，耕地能人來種

在家勞力嚴重短缺，短期也無法吸引外來經(jīng)營主體進入，耕地誰人來種，是個問題。鎮(zhèn)里通過蹲點發(fā)現(xiàn)，依靠村社干部，由干部帶頭，把他們率先培育成種糧大戶，建成家庭農場是一條低成本、且切實可行的路子。通過群眾推薦和個人自薦，最后議定瓦店村新任紀檢員江浩流轉250畝，1社社長楊承彥流轉150畝，4社社長莫春許流轉100畝。在村民自治的環(huán)境下，由村民選出的村干部帶頭干事在一定程度上能起到較好的示范作用。

（四）多措并舉，保障生產(chǎn)開展

解決生產(chǎn)能力問題，是3個帶頭村干部的首要訴求，為此，鎮(zhèn)里為他們配備了適合在丘陵地區(qū)耕作的兩臺55馬力的旋耕機，農機購置費用除國家補貼外，政府全額補助；把上級農業(yè)部門補貼的良種由原來的分散使用，變?yōu)閷ΨN糧大戶的集中供給；在家農戶耕作撂荒耕地，政府給予每畝100元肥料補貼，經(jīng)營大戶耕作100畝以上，無償補貼全部良種；耕作撂荒農地由村上組織機械打溝，費用由村上負擔；土地流轉收益每三年確定一次，前三年鑒于開荒的因素，確定為零收益。除此之外，專門成立一個班子，全程指導、督促、協(xié)調處理種糧大戶在耕作中出現(xiàn)的問題和矛盾。多措并舉，旨在保證耕地不再撂荒的同時，也能產(chǎn)出一定的經(jīng)濟效益。

四、政策建議

以小窺大，閬中市的耕地撂荒現(xiàn)象，折射出當前我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農村發(fā)展的一個普遍事實，是多種合力作用下所出現(xiàn)的必然。采取可行措施避免出現(xiàn)更大范圍和數(shù)量的耕地撂荒，實有必要。

（一）完善農村土地承包政策

加快農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，做到確權確地到戶。穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，鼓勵和引導外出農戶采取轉包、出租、置換、入股等多種方式依法對撂荒耕地進行有序流轉。探索城鎮(zhèn)化進程中農民戶籍轉移之后的承包地有償退出機制。

（二）積極改善農業(yè)生產(chǎn)條件

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，引導各類資本特別是社會資本向農村傾斜，緩解農村發(fā)展長期欠賬問題。以農村土地整治、農業(yè)綜合開發(fā)等為抓手，整合相關涉農資金，開展田、水、路、林、村綜合整治，改善水利、道路等農業(yè)基礎設施，解決農業(yè)生產(chǎn)地力貧、道路差、灌溉難等難題。

（三）推進農業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)新

統(tǒng)籌解決撂荒與調整優(yōu)化種植結構，區(qū)別對待撂荒耕地，宜耕則耕、宜林則林。積極組織代耕、統(tǒng)籌復耕、幫戶助耕。著力培育專業(yè)大戶、家庭農場等新型經(jīng)營主體，開展適合丘陵山區(qū)的規(guī)模經(jīng)營。針對當前農村勞力缺乏現(xiàn)狀，大力提倡免耕法等新型耕作制度，使用先進的小型農業(yè)機械。

（四）強化農民種糧經(jīng)濟激勵

堅持誰種植誰受益，誰耕種補助誰，改變當前按承包地面積發(fā)放農業(yè)補貼的撒胡椒面式補助方式。探索形成農業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼，提高補貼精準性、指向性。對代耕撂荒地的，代耕收入歸代耕人所有，其糧食及農資綜合補貼標準可適當提高?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)中心）