張墨寧

“60后”的陳吉寧是國(guó)務(wù)院25個(gè)組成部門中最年輕的部長(zhǎng)。

4月16日，“水十條”正式出臺(tái)，繼2013年“大氣十條”后，又一項(xiàng)重大污染防治計(jì)劃落地，土壤專項(xiàng)規(guī)劃也有望在年內(nèi)出臺(tái)。一場(chǎng)“環(huán)保新政”正在到來(lái)。

過(guò)去幾年，大氣、水資源、土壤污染問(wèn)題全方位暴露，環(huán)保主管部門的作為卻顯得乏力，除了信息披露多有滯后，在系統(tǒng)性治理和監(jiān)管上更是缺少有效辦法。這使得社會(huì)各界對(duì)新法和新任環(huán)保部長(zhǎng)有了更多期待。

然而，面臨經(jīng)濟(jì)下行的宏觀背景，周旋于多個(gè)博弈力量之間，在法律和政治之間進(jìn)行權(quán)衡取舍，“環(huán)保新政”也將迎來(lái)更多考驗(yàn)。

2015年1月底，全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)前夕，原清華大學(xué)校長(zhǎng)陳吉寧被任命為環(huán)保部黨組書記。2月27日下午閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議決定，免去周生賢的環(huán)保部部長(zhǎng)職務(wù)，任命陳吉寧為環(huán)保部部長(zhǎng)。環(huán)保部成為趕在2015年全國(guó)“兩會(huì)”前完成人事布局的部門。“60后”的陳吉寧正式“入閣”，成為國(guó)務(wù)院25個(gè)組成部門中最年輕的部長(zhǎng)。

從未有過(guò)政府部門任職經(jīng)歷的陳吉寧以環(huán)境研究經(jīng)驗(yàn)豐富著稱，在環(huán)保界，特別是在水污染治理、環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域，有著很高的學(xué)術(shù)聲譽(yù)。2005年，作為清華環(huán)境科學(xué)與工程系主任，陳吉寧接手圓明園東部湖底防滲工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。2006年，松花江發(fā)生重大污染時(shí)，也曾作為專家協(xié)助處理污染事件。參與過(guò)很多區(qū)域、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的陳吉寧被熟悉他的人評(píng)價(jià)“對(duì)于中國(guó)宏觀環(huán)境比較了解，不像一般學(xué)者鉆研于很細(xì)的技術(shù)”。

一位真正意義上的環(huán)境學(xué)者將如何破局當(dāng)前的環(huán)保困境？新任部長(zhǎng)的專業(yè)背景固然是社會(huì)各界對(duì)其有較高期待的原因，但更重要的是對(duì)過(guò)去幾年環(huán)保施政的不滿。與前身環(huán)?？偩肿?005年起屢掀“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”、查處違法項(xiàng)目的強(qiáng)勢(shì)作風(fēng)相比，2008年升格為環(huán)保部后反而顯出疲態(tài)。當(dāng)年年底，環(huán)保部一改以往環(huán)評(píng)收緊的做法，一方面大幅放寬環(huán)評(píng)審批標(biāo)準(zhǔn)，一方面又向各省下放了若干項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批權(quán)限。此后6年，未批先建的環(huán)保違規(guī)項(xiàng)目不斷增加。2013年全國(guó)“兩會(huì)”上，表決國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)等國(guó)務(wù)院其他組成人員以及全國(guó)人大各專門委員會(huì)的組成人員時(shí)，環(huán)保部長(zhǎng)在所有部長(zhǎng)中得到了最少的贊成票，對(duì)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)名單草案的表決，也出現(xiàn)了高比例的反對(duì)票。

環(huán)境問(wèn)題面臨輿論壓力下履職的陳吉寧將如何開(kāi)啟他的“新政”，各界都在密切關(guān)注。3月1日，陳吉寧首次以環(huán)保部部長(zhǎng)亮相，便因其對(duì)柴靜“霧霾紀(jì)錄片”的開(kāi)放態(tài)度而頗得公眾好感。他坦言這部紀(jì)錄片并沒(méi)有給他增加壓力，完整看了之后還以短信方式向柴靜表示感謝。在強(qiáng)調(diào)將以新《環(huán)保法》作為突破口、讓守法成為常態(tài)之后，他的施政思路也逐漸清晰。環(huán)評(píng)、問(wèn)責(zé)、執(zhí)法領(lǐng)域的改革被媒體冠以陳吉寧的“三把火”。

3月25日，環(huán)保部發(fā)布《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤方案》，要求全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在2016年底前全部脫鉤，直指“環(huán)評(píng)腐敗”。今年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項(xiàng)巡視情況，指出該部存在的問(wèn)題主要在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面：未批先建、擅自變更等環(huán)評(píng)違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”情況，把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間。

今年以來(lái)，環(huán)保部先后約談了滄州、臨沂、承德、駐馬店、保定五個(gè)城市的市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)，按照2015年《全國(guó)環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察要由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府為主”。

“治霾”這一公眾最為關(guān)心的問(wèn)題也開(kāi)始提檔，自2013年“大氣十條”實(shí)施以來(lái)，環(huán)保部例行大氣污染防治專項(xiàng)執(zhí)法檢查，最近，環(huán)保部提出要將檢查結(jié)果作為對(duì)地方政府考核的依據(jù)，大氣污染防治專項(xiàng)檢查首次與地方考核掛鉤。

可以看出，“新政”的核心將是強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任和打破環(huán)保系統(tǒng)的腐敗，通過(guò)消除環(huán)評(píng)“紅頂中介”重塑環(huán)保監(jiān)管部門的獨(dú)立和公正形象，劃清環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)主體，讓地方政府真正以綠色GDP為導(dǎo)向，同時(shí)也能夠紓解環(huán)保部在重大公共事件中的壓力。而“新政”能走多遠(yuǎn)，很大程度上將取決于新《環(huán)保法》的真實(shí)效力。

2015年，新修訂的《環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施。李克強(qiáng)總理將其稱為治理環(huán)境的“殺手锏”。

陳吉寧已在多個(gè)場(chǎng)合提到過(guò)去環(huán)保執(zhí)法“過(guò)松、過(guò)軟”的狀況，原因則多被歸結(jié)于不充分的權(quán)力：既缺乏查封、扣押等行政強(qiáng)制約束權(quán)，也無(wú)環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，更無(wú)“按日計(jì)罰”、責(zé)令關(guān)閉和行政拘留等行政處罰權(quán)，行政罰款則常常被低額“上限”掣肘。2011年的康菲漏油事故導(dǎo)致840平方公里海域水質(zhì)遭受污染，對(duì)周邊海域也造成了嚴(yán)重危害，但依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第50條，最高只可處罰20萬(wàn)元。

對(duì)企業(yè)的監(jiān)管受到原有法律的多方約束，而地方政府的“綜合考量”使環(huán)保執(zhí)法受到了更多干預(yù)。湖南省某地級(jí)市環(huán)保局相關(guān)人員對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，尤其是對(duì)一些大的國(guó)企，要處罰不是環(huán)保部門說(shuō)了算的?！鞍l(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)，要求補(bǔ)救整改，超出期限就要處罰，企業(yè)接到通知，覺(jué)得處罰力度接受不了就會(huì)報(bào)告給上一級(jí)管理部門。上一級(jí)管理部門覺(jué)得處罰不合理就會(huì)跟行業(yè)主管部門提出意見(jiàn)，各部門都知道以后，那就是大家坐下來(lái)談了，地方政府會(huì)召開(kāi)一個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)，相關(guān)的職能部門都要參加，決定怎么做各方都能接受。如果市長(zhǎng)提出了不同意見(jiàn)，環(huán)保局長(zhǎng)不妥協(xié)不讓步是做不到的?！?/p>

正因如此，被官方描述為“有牙齒”的新《環(huán)保法》被寄予厚望。按照新法，違法排污的行為要按日計(jì)罰，并且沒(méi)有上限;通過(guò)暗管排污，或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的責(zé)任主體，有可能被公安部門拘留，構(gòu)成犯罪的要被追究刑事責(zé)任。近日，環(huán)保部發(fā)布新《環(huán)保法》實(shí)施兩個(gè)月的“成績(jī)單”，1至2月份，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達(dá)1238.96萬(wàn)元;實(shí)施查封、扣押案件共527件;實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件;移送行政拘留共147起。僅有山西、海南、云南、西藏等4省區(qū)無(wú)處罰案例。

新法執(zhí)行4個(gè)多月，基層環(huán)境執(zhí)法也感受到了變化。廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)番禺大隊(duì)一名執(zhí)法人員告訴《南風(fēng)窗》記者：“由于新《環(huán)保法》有查封、扣押、拘留等事項(xiàng)，需要將材料移交公安或與公安部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。如果并非事前組織好的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，而是我們?nèi)粘９ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)的違法情況，就涉及移交公安的問(wèn)題。而公安部門對(duì)立案取證的材料比較嚴(yán)格，所以我們?cè)诂F(xiàn)場(chǎng)取證方面更加謹(jǐn)慎了。企業(yè)對(duì)我們執(zhí)法檢查的態(tài)度也有轉(zhuǎn)變。部分涉嫌偷排或存在其他違法問(wèn)題的企業(yè)受到震懾，在去年年底就進(jìn)行了廠區(qū)裝修?！?/p>

不過(guò)，他也表示，基層環(huán)保執(zhí)法仍存在諸多約束，首先是經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，要做到符合新《環(huán)保法》里面所要求的取證力度還是有所不足。其次，依照相關(guān)法律，部分企業(yè)違法行為需要將企業(yè)定為重點(diǎn)污染源才能進(jìn)行查處，但重點(diǎn)污染源名單的制定權(quán)是在市一級(jí)。在較發(fā)達(dá)地區(qū)，縣區(qū)級(jí)的工業(yè)企業(yè)比較多，需要將制定重點(diǎn)污染源名單的權(quán)力下放才比較好操作。

“新《環(huán)保法》從總體上對(duì)有關(guān)政府和企業(yè)的作為以及他們相應(yīng)的責(zé)任做出了一些規(guī)定，對(duì)企業(yè)的要求是更嚴(yán)格和具體了，但對(duì)政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任寫得比較含糊，而政治責(zé)任在法律當(dāng)中又不能多寫，所以，我認(rèn)為對(duì)新法冠以‘史上最嚴(yán)’是不準(zhǔn)確的?！痹啻螀⑴c《環(huán)評(píng)法》、《環(huán)保法》、“水十條”起草的北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁說(shuō)，《環(huán)保法》不是適合于任何領(lǐng)域，適用于大氣的還得去找《大氣污染防治法》，適用于水污染的還得去找《水污染防治法》，環(huán)評(píng)的幾個(gè)要點(diǎn)雖然在新法中都規(guī)定了，比如未批先建查處、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)責(zé)任追究等，但是適用于環(huán)評(píng)的還有《環(huán)評(píng)法》和相關(guān)條例，與新法還存在“打架”的地方。

“相應(yīng)的法律準(zhǔn)備還沒(méi)有完成，排污收費(fèi)、環(huán)評(píng)、污染法、環(huán)境稅都要有一些相應(yīng)的修改。包括一些原則性的大問(wèn)題，比如在規(guī)劃當(dāng)中，其他部門的審批應(yīng)該把環(huán)評(píng)放到什么樣的位置。”汪勁表示，光靠新《環(huán)保法》，很難使環(huán)保部門的權(quán)威性和執(zhí)法有效性得到顯著提高，至于讓“紅頂中介”脫鉤之類的動(dòng)作，只是一個(gè)“水里按葫蘆”的做法，看起來(lái)更像是提高環(huán)保部的能動(dòng)性和對(duì)中央政府生態(tài)文明建設(shè)的呼應(yīng)，政策性和政治性的要求大于法律要求。最重要的是各項(xiàng)制度關(guān)聯(lián)實(shí)施，司法機(jī)關(guān)才能跟進(jìn)，因而新法之下要有新的頂層設(shè)計(jì)。

如何撬動(dòng)與地方政府、其他部門、央企國(guó)企的博弈格局也是“新政”必須面臨的問(wèn)題。在以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)管體制中，環(huán)保部門長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來(lái)。過(guò)去發(fā)生的一個(gè)典型事例是，天津市環(huán)保部門發(fā)布預(yù)警提示2013年12月22日至25日期間天津?qū)⒊霈F(xiàn)重污染天氣，并發(fā)布Ⅲ級(jí)（黃色）重污染天氣預(yù)警，同時(shí)附長(zhǎng)微博明確提出從23日零時(shí)起按照日期末尾數(shù)確定限行尾號(hào)，但天津交管部門稱消息發(fā)布太晚，不予執(zhí)行。

與此同時(shí)，多頭管理也容易造成監(jiān)管真空和互相推諉。根據(jù)現(xiàn)有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環(huán)保部門主管;二氧化碳等溫室氣體排放由國(guó)家發(fā)改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物由環(huán)保部主管;對(duì)于地下水污染的防治，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水污染，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水的水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)，而環(huán)保部則負(fù)責(zé)擬定并監(jiān)督實(shí)施地下水污染防治規(guī)劃。而在環(huán)境問(wèn)題公共事件發(fā)生時(shí)，環(huán)保部門往往成為眾矢之的，這也讓環(huán)保部感到“無(wú)辜”，前任部長(zhǎng)周生賢就曾表示：“我聽(tīng)說(shuō)世界上有四大尷尬部門，中國(guó)的環(huán)保部就是其中之一?！?/p>

如何讓環(huán)保部不再是最尷尬的部門，這將是陳吉寧要破解的難題。

2015年3月30日，環(huán)保部否決了三峽集團(tuán)公司的重慶小南海水利樞紐工程環(huán)評(píng)報(bào)告。批復(fù)明確提出：“你公司及其他單位不得在向家壩水電站壩址至三峽水利樞紐庫(kù)尾長(zhǎng)江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，再規(guī)劃和建設(shè)小南海水電站、朱楊溪水電站、石硼水電站及其他任何攔河壩（閘）等涉水工程?！北M管環(huán)保部與“小南海”的角力已經(jīng)持續(xù)了10年，但是鬧出大動(dòng)靜還是第一次。相關(guān)官員和參與立項(xiàng)的專家紛紛以小南海水利樞紐工程是國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目為由表達(dá)不滿。據(jù)媒體報(bào)道，發(fā)改委的一名官員更直斥“對(duì)經(jīng)包括環(huán)保部門在內(nèi)的國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃，如發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題，應(yīng)遵守的程序是向國(guó)務(wù)院報(bào)告并提出意見(jiàn)，由國(guó)務(wù)院綜合決策。而不是不講政治規(guī)矩和行政秩序，直接向媒體邀寵”。

這場(chǎng)博弈如何走向，法律還是政治優(yōu)先，將是對(duì)環(huán)保新政的一次考驗(yàn)。

“未來(lái)的博弈格局應(yīng)該會(huì)有一些變化，不是說(shuō)環(huán)保部門的權(quán)力增大了或者央企、國(guó)企怕了環(huán)保部。以‘小南?！录槔h(huán)保部這次最聰明的地方就是向公眾及時(shí)公開(kāi)，相應(yīng)來(lái)講，發(fā)改委、重慶市政府以及三峽集團(tuán)的壓力就會(huì)增加。環(huán)保部要把一個(gè)事情做好，必須做到讓公眾了解和參與，才能獲得公眾的支持?！蓖魟欧治龅馈?/p>

最近，環(huán)保部公布了關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法的征求意見(jiàn)稿，首次對(duì)公眾參與的概念和范圍作了明確界定，公眾有望參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理。及時(shí)公開(kāi)信息、擴(kuò)大公眾參與，顯然是在權(quán)力和利益格局不會(huì)有重大改變的框架內(nèi)，環(huán)保部門最能夠下功夫的地方。而以法治思維取代政治考量進(jìn)行環(huán)境治理，同樣有賴于執(zhí)政黨對(duì)“全面依法治國(guó)”施政理念的深度推進(jìn)。