李建軍

摘 要：通過(guò)對(duì)濮陽(yáng)市5縣2區(qū)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行走訪和座談，將涉及務(wù)工農(nóng)民的土地權(quán)益進(jìn)行分類探索和研究，提出了完善權(quán)能、健全市場(chǎng)，自愿退出、保護(hù)權(quán)益，加強(qiáng)監(jiān)督、信息共享等政策建議。

關(guān)鍵詞：務(wù)工農(nóng)民；土地權(quán)益；保護(hù)

在全球金融危機(jī)尚未走出泥潭，我國(guó)加工制造業(yè)持續(xù)低迷的大背景下，農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”建設(shè)將成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)增長(zhǎng)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”建設(shè)的難點(diǎn)在資金，資金來(lái)源主要在于充分發(fā)揮集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作用，全面激活集體土地沉睡資本。在我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障體系不完備的情況下，土地仍然是農(nóng)民賴以生存的最基礎(chǔ)性的物質(zhì)要素，不論是進(jìn)城落戶農(nóng)民還是務(wù)農(nóng)農(nóng)民對(duì)土地的感情還很深，有一塊地，仍是他們生活保障的最后一道防線。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”、“讓農(nóng)民平等參與分享現(xiàn)代化成果”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等新政策，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)完善和保護(hù)集體土地權(quán)利積極進(jìn)行試點(diǎn)和探索?！氨Ｗo(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益”成為了當(dāng)今土地管理制度改革中的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，也是保障“城鎮(zhèn)化”建設(shè)順利推進(jìn)、成功激活集體土地沉睡資本的關(guān)鍵。

1 相關(guān)情況

濮陽(yáng)市位于河南省東北部，黃河下游北岸，冀、魯、豫三省交界處，是以農(nóng)業(yè)為主的省轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人均土地資源少，土地后備資源匱乏。2013年年末，全市總?cè)丝?87.92萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口248.19萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率36.7%，農(nóng)村居民人均純收入7904元，有進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民83.8萬(wàn)人，分別占全市總?cè)丝凇⑥r(nóng)業(yè)人口的21.6%、33.7%，涉及土地總面積為427116.28公頃，其中耕地面積283627.23公頃，集體建設(shè)用地面積54563.89公頃。

2 農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)狀

為全面了解務(wù)工農(nóng)民土地權(quán)益，將涉及務(wù)工農(nóng)民的土地權(quán)益按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地發(fā)展權(quán)和集體土地處置的知情權(quán)、參與權(quán)進(jìn)行分類，并對(duì)濮陽(yáng)市5縣2區(qū)務(wù)工農(nóng)民具有代表性的黃河灘區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和城市郊區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行走訪和座談，利用手機(jī)短信就一些熱點(diǎn)問(wèn)題向在外務(wù)工的農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，務(wù)工農(nóng)民用樸實(shí)無(wú)華的語(yǔ)言表達(dá)了對(duì)土地權(quán)利受損的不滿和保護(hù)權(quán)益的愿望。

2.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，指農(nóng)民承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等生產(chǎn)的權(quán)利。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，承包地仍是農(nóng)民心目中最可靠的社會(huì)保障，“家有一畝三分地”是他們?cè)谕獯蚱吹淖詈笮睦淼拙€。如今80%的村莊，承包地已不能正常調(diào)動(dòng)，添人不添地、去人不退地現(xiàn)象普遍，農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)較大。對(duì)200個(gè)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的短信調(diào)查結(jié)果顯示，85%的人希望在城市落戶定居后保留承包地；5%的人認(rèn)為，若戶口換承包地有償，可以放棄；只有2%的人認(rèn)為有城市戶口，就可以無(wú)償放棄。有一個(gè)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的短信回復(fù)代表了大多數(shù)人的愿望：“家里的一畝三分地是我們出外打工的基礎(chǔ)，但是現(xiàn)在一家?guī)桩€地這么多人管理，存在大量重復(fù)性的工作，效率很低，而且管理不專業(yè)。年輕一代很多都不在家，農(nóng)忙時(shí)回來(lái)的成本那么高，回來(lái)根本不劃算，不回來(lái)，上年紀(jì)的又干不動(dòng)。這樣造成人力、金錢大量浪費(fèi)。下一代的年輕人大多不愿守著這幾畝地，流轉(zhuǎn)出去也是必然趨勢(shì)。希望政府能帶頭找一些具備實(shí)力、可靠的單位或者個(gè)人幫農(nóng)民早日實(shí)現(xiàn)承包地流轉(zhuǎn)，使承包地增效、農(nóng)民增收?。　?/p>

2.2 集體建設(shè)用地使用權(quán)

集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有土地的權(quán)利。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地中的宅基地是農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題，認(rèn)為宅基地是祖輩傳下來(lái)的財(cái)產(chǎn)。如今85%的村集體不再統(tǒng)一劃分莊基，宅基地來(lái)源主要為繼承和私下拿承包地交換，違法違規(guī)現(xiàn)象普遍。而在近年興起的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，村民都抱有建新不拆舊思想，對(duì)拆遷補(bǔ)償和村莊土地綜合整治中產(chǎn)生的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)有償調(diào)劑使用所得收益分配反映強(qiáng)烈。短信調(diào)查結(jié)果顯示，82%的人選擇在城市落戶定居后要求保留宅基地；5%的人希望有償轉(zhuǎn)讓；15%的人希望拿宅基地?fù)Q城市住房。

2.3 集體土地發(fā)展權(quán)

集體土地發(fā)展權(quán)是指集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌猛镜臋?quán)力，包括農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)力。

近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和城市建設(shè)步伐的加快，以及國(guó)家土地政策的收緊，土地供需矛盾緊張。地方政府為緩解土地供需矛盾緊張局面，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地綜合整治上做起了文章，將農(nóng)村建設(shè)用地整治為耕地來(lái)置換城市建設(shè)用地指標(biāo)。而土地價(jià)格在于土地用途，土地用途在于被規(guī)劃所賦予的權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)用地使用權(quán)。政府拿走了建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目新增耕地置換的建設(shè)用地出讓所得收益和建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)有償調(diào)劑使用所得收益，而這些所得收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其投資，損害了農(nóng)民公平分享土地增值收益的權(quán)利。更甚者，近年來(lái)，濮、范、臺(tái)三縣政府利用土地利用現(xiàn)狀圖與現(xiàn)實(shí)有差異的實(shí)際，只在黃河灘區(qū)群眾早已開(kāi)墾的耕地上打幾口機(jī)井，修幾條鄉(xiāng)間生產(chǎn)小路，或者在圖上畫(huà)畫(huà)，表上填填，就利用群眾已開(kāi)墾的耕地進(jìn)行建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)有償調(diào)劑使用交易，交易來(lái)的巨款由政府或國(guó)土部門支配，一分不給群眾，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地權(quán)益。但是，憨厚樸實(shí)的灘區(qū)群眾不了解土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾政策，不知道自己還有這方面的土地權(quán)益，保護(hù)索要這方面的土地權(quán)益無(wú)從談起。

2.4 集體土地處置的知情權(quán)、參與權(quán)

為維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，土地管理法律和文件中對(duì)土地征收、土地復(fù)墾、承包土地調(diào)整等方面賦予了更多知情權(quán)、參與權(quán)。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作中，因種種原因，知情權(quán)、參與權(quán)只是走走形式，只有村干部或者一些小利益集團(tuán)的知情參與。如在土地征收過(guò)程中執(zhí)行“兩登記一公告”制度時(shí)，有些工作人員只是將紙質(zhì)公告交給被征地村干部，村干部只是在沒(méi)人的時(shí)候貼上，拍個(gè)照片作證后馬上撕下來(lái)；征收聽(tīng)證參與人員，只有村干部和鄉(xiāng)里人員參加或者他們找一些不相干的利益共同體參加，走走過(guò)程。上述情況，違反了法律規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。

3 政策建議

3.1 完善權(quán)能，健全市場(chǎng)

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。組建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布，建立流轉(zhuǎn)檔案，完善流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制和糾紛調(diào)處機(jī)制，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.2 自愿退出，保護(hù)權(quán)益

農(nóng)民進(jìn)城落戶后，是否放棄承包地、宅基地，都要在農(nóng)民自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的前提條件，更不能強(qiáng)制要求農(nóng)民退地。對(duì)于自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民，也可以采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。全面貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)有關(guān)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的精神，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，將建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目新增耕地置換的建設(shè)用地出讓所得收益和建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)有償調(diào)劑使用所得收益科學(xué)、合理的與農(nóng)民分享。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

3.3 推進(jìn)征地改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)

嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)文件，每年拿出上級(jí)下達(dá)的10%以上的建設(shè)用地指標(biāo)集體經(jīng)濟(jì)，減少宅基地普遍違法現(xiàn)象。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督，信息共享

政府要制定政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的監(jiān)督。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微信、QQ群等手段，發(fā)布土地征收公告，宣傳土地權(quán)利常識(shí)，保障農(nóng)民土地權(quán)益的知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)，達(dá)到信息共享、透明管理。

參考文獻(xiàn)

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2.《論農(nóng)民集體土地權(quán)益的法律保護(hù)》（2008年，唐榮智、孫瑩瑩）；

3.《維護(hù)好集體土地權(quán)益是化解土地信訪的根本》（2009年，盧曉潮）；

4.《論我國(guó)土地征收程序的完善》（2011年，張童）；

5.《農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)及其補(bǔ)償淺析》（2006年，余向克、李何超、鄧良基）；

6.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律政策解答》（2010年，劉興昊）；

7.《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究》（2009年，宋志紅）；

8.《2013年濮陽(yáng)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2014年3月，濮陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)局）；

9.濮陽(yáng)市第二次土地詳查數(shù)據(jù)和2013年年底濮陽(yáng)市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。