劉梟　王旭　汪術(shù)勤

2015年博鰲亞洲論壇期間，中國政府正式對外公布了“一帶一路”的頂層設(shè)計方案。3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，闡述了“一帶一路”的時代背景、共建原則、框架思路、合作重點與合作機制，并介紹了中國各地方開放態(tài)勢和中國積極行動等相關(guān)內(nèi)容。這份文件的出臺標志著中國以“一帶一路”為主要旋律的外交戰(zhàn)略開啟了新的篇章，也將成為中國推動亞洲經(jīng)濟一體化、共筑繁榮富強亞太夢的新起點。

《愿景與行動》的要點

綜觀《愿景與行動》，可提煉出要點如下：

1.覆蓋范圍較預期更廣。市場對“一帶一路”戰(zhàn)略覆蓋范圍的理解，多認為主要包括絲綢之路經(jīng)濟帶上的13個國家以及21世紀海上絲綢之路沿線的52個國家，共計65個。這65個國家覆蓋全球超過64%的人口、全球30%的GDP。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)計算，1990-2013年，全球貿(mào)易、跨境直接投資年均增長速度為7.8%和9.7%，而這65個國家同期的年均增長速度分別達到 13.1%和16.5%；尤其是國際金融危機后的2010 -2013年，“一帶一路”沿線國家的對外貿(mào)易、外資凈流入年均增長速度分別達到13.9%和6.2%，比全球平均水平高出4.6個百分點和3.4個百分點，是全球貿(mào)易投資最為活躍的地區(qū)。

一般理解的“65個國家”已經(jīng)是一個相當大的范圍，但從《愿景與行動》看，“一帶一路”戰(zhàn)略的目標顯然不止于此，而是一份中國引領(lǐng)新一輪全球化的綱領(lǐng)性文件。文件明確表示，堅持開放合作。“一帶一路”相關(guān)的國家基于但不限于古代絲綢之路的范圍，各國和國際、地區(qū)組織均可參與，讓共建成果惠及更廣泛的區(qū)域。言下之意，中國不僅歡迎“一帶一路”沿線65個國家參與共建，區(qū)外各國和國際、地區(qū)組織也可加入其中。這一點，從近段時期不斷擴容的亞投行創(chuàng)始成員國也能看出，包括英國、德國、法國、意大利、盧森堡、瑞士及奧地利等歐洲國家，都申請成為“一帶一路”核心金融機構(gòu)的創(chuàng)始成員。開放的體制將有助于“一帶一路”撬動更多資源，并使得相關(guān)政策性金融機構(gòu)遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則運行。

2.合作重點更為豐富更有深度。在“一帶一路”醞釀與籌備的一年多時間里，市場的理解主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)能輸出與人民幣國際化（或者金融輸出）三個方面，著眼點主要是“一帶一路”該怎樣為中國經(jīng)濟服務，如何利用這樣的中國版馬歇爾計劃，緩解本國內(nèi)部的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力。如果僅僅局限在這樣的合作框架里，“一帶一路”的格局和前景顯然將受到限制。僅以市場較為看重的產(chǎn)能輸出而言，“一帶一路”沿線國家多和中國處于差不多的產(chǎn)業(yè)鏈位置，在工業(yè)產(chǎn)能方面競爭大于合作，產(chǎn)能輸出的空間有限，也容易招致目的地國的反感。在與一些過剩行業(yè)交流的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，業(yè)內(nèi)并不像市場那樣對“一帶一路”帶來的產(chǎn)能輸出前景感到興奮。畢竟，在可預期的將來，“一帶一路”沿線國家不大可能像過去十余年的中國那樣，發(fā)生大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化運動。當前的產(chǎn)能過剩是全局、全球性的，并非“一帶一路”所能消化。

相比之下，《愿景與行動》涉及的合作重點更為豐富，更有深度，全面覆蓋“五通”——即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，不僅將加強基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟建設(shè)與國際金融方面的合作，還包括宏觀政策、投資貿(mào)易以及民間交流的互聯(lián)互通。在這其中，將充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和各類企業(yè)的主體作用，政府間的合作將主要集中在政治互信、制度建設(shè)以及必要的公共品投資等方面。對于“一帶一路”這樣大體量的規(guī)劃來講，只憑各國政府的單方面努力顯然是不夠的，需要充分盤活市場與社會力量，構(gòu)建全方位、多層次、復合型的互聯(lián)互通網(wǎng)絡，實現(xiàn)沿線各國多元、自主、平衡、可持續(xù)的發(fā)展。

3.對既有資源的整合力度更大?！耙粠б宦贰钡臉?gòu)想宏大，隨之而來的問題是，如果由中國單方面出資建設(shè)，是否有足夠的能力和資源？誠然，在長期貿(mào)易順差的影響下，中國的確積累起了豐厚的外匯儲備，截至 2014 年底為 3.84 萬億美元，“一帶一路”可視作外儲多元化利用的重要戰(zhàn)略。但據(jù)亞洲開發(fā)銀行測算，截至2020 年，亞洲需要的基建基金總額約為8萬億美元。這意味著，即使完全不考慮回報，將中國的外匯儲備全部投進去，也無法滿足“一帶一路”基建投資的需求。推論則是，中國政府需要整合更多資源，撬動更多資金，共同參與到“一帶一路”的建設(shè)中。僅以一國之力，中國是沒有能力同時兼顧“一帶一路”的，而且容易讓周邊國家搭便車，這絕非各方之所樂見。

有鑒于此，《愿景與行動》對既有的國際國內(nèi)資源進行了整合。在國際上，提出強化多邊合作機制作用，發(fā)揮上海合作組織（SCO）、中國-東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐會議（ASEM）、亞洲合作對話（ACD）、亞信會議（CICA）、中阿合作論壇、中國-海合會戰(zhàn)略對話、大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）等現(xiàn)有多邊合作機制作用，相關(guān)國家加強溝通，讓更多國家和地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。在國內(nèi)，則將上海自貿(mào)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)、舟山群島新區(qū)、海南國際旅游島開發(fā)以及北部灣經(jīng)濟區(qū)等國家戰(zhàn)略予以統(tǒng)籌，試圖將這些原本旨在指導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的國家級戰(zhàn)略，統(tǒng)一在“一帶一路”的框架之內(nèi)。通過不斷整合國際國內(nèi)各種資源，“一帶一路”將能撬動更多力量，吸引更多國家、地區(qū)以及資本投入其中，中國政府則起到一個相對輕松的居間協(xié)調(diào)的作用。只有這樣的操作方式，才有可能使得如此龐大的設(shè)想一步步落到紙面成為現(xiàn)實，而不僅僅停留在空想的層面上。

中國的準備與國際上的響應

為務實推進“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，中國倡導成立了兩大政策性金融機構(gòu)——亞投行與絲路基金；同時，中國另外兩個政策性銀行國開行與進出口銀行，也相繼表態(tài)將重點支持亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

亞投行的設(shè)立是近段時期國際社會關(guān)注的焦點。作為中國主導的國際開發(fā)性金融機構(gòu)，亞投行總部已確定設(shè)立在北京，有報道稱將選址北京金融街，位于全國政協(xié)禮堂附近。對于外界關(guān)心的決策權(quán)機制和股份分配問題，據(jù)籌建亞投行首席談判代表會議主席、財政部副部長史耀斌介紹，這是亞投行章程的內(nèi)容，目前各方正在進行磋商。亞投行是互利共贏的倡議，是對現(xiàn)有國際經(jīng)濟秩序的有益補充，將遵循公開、透明、高效的方式建立一個全新的多邊開發(fā)機構(gòu)。亞投行將按域內(nèi)和域外劃分其成員，隨著成員國數(shù)量的逐步增加，每一個成員的股份比例都會相應下降。另據(jù)一些報道稱，參與亞投行籌建的各國將從3月底就出資比例等進行磋商，計劃在6月底締結(jié)有關(guān)設(shè)立亞投行的協(xié)定。關(guān)于1000億美元的資本金，參加各國將圍繞（1）亞洲國家出資750億美元；（2）亞洲以外國家出資250億美元——的出資比例提案進行調(diào)整。各國的出資比例原則上將由經(jīng)濟規(guī)模決定。以此估算，中國的出資比例將達到35%-40%，排在第一位，擁有最大話語權(quán)。endprint

亞投行引發(fā)的國際政治格局變動同樣令人矚目。在亞投行籌備過程中，略微令各方感到意外的是包括英國在內(nèi)的歐洲國家的“倒戈”。這些歐洲國家的加入在國際上引發(fā)震動，并促使美國與日本對待亞投行的態(tài)度出現(xiàn)緩和。美國的態(tài)度從一開始的勸阻，轉(zhuǎn)變?yōu)楸響B(tài)可通過中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話機制以及世界銀行與亞投行合作；日本的態(tài)度更為復雜難明，駐華大使木寺昌人表示日本將最遲在 6 月份加入亞投行，外相岸田文雄卻予以否認，并稱對中國設(shè)定的亞投行申請截止日期并不關(guān)心。

西方國家紛紛參與亞投行，對于中國來講既是機遇又是挑戰(zhàn)。一方面，亞投行能夠吸引包括英、法、德、意四個G7國家的參與，的確算是一個成功。多個發(fā)達國家的參與將顯著增強亞投行的代表性，今后將更有可能在多邊金融合作中發(fā)揮更大的影響力。另一方面，多個西方國家的參與，對中國駕馭亞投行的能力提出了更高的挑戰(zhàn)，作為主發(fā)起者以及擁有最大話語權(quán)的國家，中國能不能玩好這個逐漸“高大上”的國際金融合作平臺，又該怎樣駕馭這個平臺機制，使其發(fā)揮更大的影響力？畢竟迄今為止，西方國家的參與都還只是一種“面子”，希望通過站隊表態(tài)搭上中國經(jīng)濟增長的順風車。從中國在國際社會中經(jīng)歷的事情看，中國一向在國際規(guī)則制定、國際關(guān)系管理等方面缺少有效的能力。當把“面子”做實到“里子”，亞投行開始實質(zhì)運作，中國方面仍將面臨相當大的挑戰(zhàn)。

絲路基金是中國政府為“一帶一路”設(shè)置的另一個政策性金融機構(gòu)。與亞投行不同，絲路基金完全由國內(nèi)機構(gòu)出資，不涉及國際資本層面上的合作，因此早于2014年12月 29日便在北京注冊成立，總規(guī)模為400億美元，其中外匯儲備出資65%。絲路基金選址金融街英藍國際金融中心，首任董事長為金琦，到目前為止，公司的董事會、監(jiān)事會和高管團隊都已經(jīng)搭建完成，下一步在繼續(xù)完善公司治理結(jié)構(gòu)的同時，將盡快開展實質(zhì)性業(yè)務。

據(jù)金琦介紹，作為中長期的開發(fā)投資基金，絲路基金的運用將遵循四項原則：

一是對接原則。絲路基金的投資首先要與各國的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃相銜接。在“一帶一路”發(fā)展進程中尋找投資機會?！耙粠б宦贰睕]有嚴格的地域界限，只要有互聯(lián)互通的需要，絲路基金都可以參與相關(guān)的項目。具體來說，絲路基金將通過以中長期股權(quán)為主的多種投融資的方式，投資于基礎(chǔ)設(shè)施、能源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作和金融合作。這些領(lǐng)域尤其要重點支持國內(nèi)高端技術(shù)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能“走出去”，促進中國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)實現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮。

二是效益原則。絲路基金的資金分別來自于不同的股東，包括外匯儲備、中投公司、進出口銀行和國開行，這些資金都是有相對應的人民幣負債的，所以絲路基金不是援助性或者捐助性的資金，在運作上必須堅持市場化的原則，投資于有效益的項目，實現(xiàn)中長期合理的投資回報，維護好股東權(quán)益。

三是合作原則。絲路基金是按照公司法設(shè)立的中長期開發(fā)投資基金，不是多邊開發(fā)機構(gòu)。絲路基金一定要遵守中國和投資所在國的法律法規(guī)，維護國際通行的市場規(guī)則和國際金融秩序，注重綠色環(huán)保和可持續(xù)的發(fā)展。絲路基金的優(yōu)勢在于可以提供中長期的股權(quán)投資，要與國內(nèi)外其他的金融機構(gòu)發(fā)揮相互配合和補充的作用，通過股權(quán)、債權(quán)以及貸款相配合的多元化的投融資方式，為一些可以在中長期實現(xiàn)穩(wěn)定的合理回報的項目提供更多的融資選擇。

四是開放原則。絲路基金是開放的，在運作一段時間之后，歡迎有共同志向的投資者能夠進入到絲路基金來，或者在子基金的層面上開展合作。絲路基金也愿意與國際和區(qū)域的多邊金融機構(gòu)，包括即將成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及國開行、進出口銀行、各個商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，還有中非基金這樣已經(jīng)成立的基金開展投融資的項目合作。

除上述兩家機構(gòu)外，國開行及進出口銀行也表達了對“一帶一路”的支持。在2015博鰲亞洲論壇上，國開行董事長胡懷邦表示，針對“一帶一路”已建立項目庫，涉及64個國家約900個項目、投資金額逾8000億美元。更早些時候，時任進出口銀行董事長、行長李若谷則表示，將綜合運用多種渠道支持亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用援外優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸大力支持東盟國家的互聯(lián)互通建設(shè)項目。

地方政府的期待與部署

“一帶一路”是當前中國政府著力推動的天字一號工程，備受各地政府期待。在今年早些時候召開的地方“兩會”上，全部31個省市自治區(qū)都提到了“一帶一路”。很明顯，“一帶一路”已經(jīng)成為地方政府拉動投資的重要由頭，雖然對外的部分還沒有實質(zhì)性動作，但對內(nèi)的地方規(guī)劃已經(jīng)紛紛出臺。

中部省份是個有代表性的觀察窗口。在地理空間上“不東不西”的中部省份與“一帶一路”的直接關(guān)聯(lián)不大，但大家全都在積極爭取納入“一帶一路”規(guī)劃。湖北統(tǒng)計局副局長葉青表示，長江經(jīng)濟帶的湖北段將成為長江經(jīng)濟帶、陸上絲綢之路、海上絲綢之路的交匯點與結(jié)合部。江西省出臺《關(guān)于積極參與“一帶一路”戰(zhàn)略的措施和意見》，提出了 33條具體舉措，計劃用5年時間打造成為“一帶一路”的戰(zhàn)略連接點和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高地，從中掘金4100億美元。湖南省則提出，要充分挖掘和放大“一帶一部”區(qū)位優(yōu)勢，對接國家“一帶一路”對外開放戰(zhàn)略，主動融入長江經(jīng)濟帶。安徽也提出搶抓“一帶一路”戰(zhàn)略機遇，擴大東西雙向、對內(nèi)對外開放。山西提出積極對接“一帶一路”。河南省政府工作報告則提到將深度融入“一帶一路”建設(shè)，謀劃建設(shè)亞歐大宗商品商貿(mào)物流中心、絲綢之路文化交流中心、能源儲運交易中心。

從地方政府的角度看，各地都有自己的“小算盤”，如果能借著“一帶一路”把自己的項目塞進國家規(guī)劃，將地方經(jīng)濟發(fā)展捆綁上國家戰(zhàn)略，無疑將是千載難逢的機會。關(guān)鍵在于這些“小算盤”能否得到中央的支持？此次中央發(fā)布的《愿景與行動》不負眾望，在全國31 個省市自治區(qū)中，明確提到了其中28個，重點圈定的則為18個，只有江蘇、河北、貴州 3省成為遺珠。這3省中，又以江蘇省的缺席令人備感意外。此前的報道稱，作為“一帶一路”的兩大起始點，新疆與連云港將率先突破，更稱“一帶一路”規(guī)劃將連云港確定為新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊節(jié)點城市。但在談到沿海城市港口建設(shè)時，文件卻并未提及包括連云港在內(nèi)的江蘇一眾港口城市?；蛟S要等到最終規(guī)劃出臺，才能知曉其中的具體安排。endprint

“一帶一路”在國際上面臨兩大挑戰(zhàn)

“一帶一路”的愿景與行動下發(fā)后，相關(guān)戰(zhàn)略即將步入實施。在看到“一帶一路”帶來的歷史性機遇的同時，也應該看到所面臨的重要挑戰(zhàn)。

目前在對外方面，“一帶一路”戰(zhàn)略面臨兩個重大挑戰(zhàn)。第一個重大挑戰(zhàn)是這個規(guī)劃本身是G2G的總思路，也就是“政府對政府”的思路，帶有要求各國政府間規(guī)劃協(xié)作的強烈意味，要求的是協(xié)調(diào)一致的配合。比如類似的表述：“一帶一路”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的相互對接。這就是明確提出要求，希望各國來對接“一帶一路”。不過要注意的是，G2G的合作方案重點關(guān)注了政府（或者說執(zhí)政黨），但對各國的市場、對各國老百姓的好處并未體現(xiàn)在明處，容易遭遇各國反對黨的狙擊以及各國社會層面的抵制。中國過去在緬甸、越南、斯里蘭卡都遭遇過類似的事件，中國的許多重大投資項目都受到抵制甚至被強行叫停。

第二個重大挑戰(zhàn)是，“一帶一路”戰(zhàn)略中包括大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)項目。從項目的性質(zhì)來看，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資會消耗掉大量的資本。我們對阿富汗重建計劃等國際項目的跟蹤研究顯示，自2002年起至2014年，美國已對阿富汗提供了1040億美元的援助，以支持數(shù)百個阿富汗發(fā)展項目。雖然這一計劃的投資額已超過了當初的“馬歇爾計劃”（相當于現(xiàn)在的1030億美元），但效果卻很糟糕。援助資金或物資“打水漂”的現(xiàn)象到處存在：盡管阿富汗收到76億美元禁毒專項資金，但近三年來阿富汗鴉片產(chǎn)量卻逐步上升，并達到歷史最高水準；美國和歐盟斥資30億美元建設(shè)阿富汗員警隊伍，但如今仍有5 萬4千名“幽靈員警”——每月領(lǐng)工資，卻不見人影；市場和超市中售賣大量過期貨物；中上水準的私立小學校舍和設(shè)備可謂陳舊。美國總結(jié)認為，阿富汗重建專案耗資巨大而成效不彰的重要原因是“缺乏規(guī)劃、豆腐渣工程、機械故障和監(jiān)管不力”，阿富汗政府的腐敗和低效，以及阿富汗嚴峻的安全形勢也是重建耗資巨大卻效果不佳的原因。像這類重在基礎(chǔ)設(shè)施的資本計劃，對老百姓的益處同樣難以體現(xiàn)在明處，而且這個類型的投資是最容易招致腐敗的領(lǐng)域，阿富汗重建計劃的失敗是值得中國借鑒的一例。

中國政府下發(fā)“一帶一路”頂層設(shè)計方案，標志著此項歷史性進程正式揭開帷幕。中國將借助“一帶一路”引領(lǐng)新一輪全球化發(fā)展，“一帶一路”也將成為下一個十年對國際政治經(jīng)濟社會文化產(chǎn)生全方位影響的重要戰(zhàn)略。面對“一帶一路”，中國在國際和國內(nèi)兩個維度上都面臨著巨大的機遇，同時也存在不小的挑戰(zhàn)。惟有謹慎行事，盡可能動員更多力量參與其中，才能盤活“一帶一路”沿線地區(qū)，令投出去的真金白銀不至于打水漂。

（作者為安邦咨詢研究員）endprint