紀(jì)芬葉 劉亞麗

縣域是中國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的主陣地?？h級政府處于中國行政管理層級的較低層次，在行政管理和日常工作中具有自身的特點(diǎn)，尤其需要一套相對完善的績效評價體系來引導(dǎo)、督促城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。本文從整體政府視角來探討縣域城鎮(zhèn)化的績效評價。

一、整體政府理論

整體政府是當(dāng)前國內(nèi)外的前沿研究領(lǐng)域和實踐領(lǐng)域，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效工具。整體政府主要包括不同層級政府之間的“上下”協(xié)同，同級政府不同部門的“左右”協(xié)同，和政府與非政府之間的“內(nèi)外”協(xié)同。通過整體政府理念的實施，能夠?qū)崿F(xiàn)政府的有機(jī)統(tǒng)一管理，克服政府管理的“碎片化”，充分調(diào)動各方的積極性，實現(xiàn)全方位管理，讓公眾享受到整體的“無縫隙”服務(wù)。整體政府理論包括相互協(xié)同的動力機(jī)制、過程機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)機(jī)制等主要內(nèi)容。整體政府的理論與實踐研究將更加有效地發(fā)揮政府的能動性，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。

二、整體政府視域下縣域城鎮(zhèn)化績效評價研究的意義和目的

中央—省—市—縣是目前基本的行政管理層級設(shè)定，縣級處于最基礎(chǔ)層級?？h級政府在決策的參與、政策的制定等方面處于較為被動的局面，受到較多的行政制約，多是執(zhí)行上級命令，貫徹上級政策，具有較少的行政決策權(quán)。整體政府理論的實踐對縣域城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)具有多方面意義。一是有利于上下級政府之間的溝通協(xié)商。上下級政府之間不是單向的命令傳達(dá)，而應(yīng)該建立起雙向的相互溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是有利于避免縣級政府同一層級不同部門之間的推諉扯皮。同一層級的不同部門之間存在爭搶利益、推脫責(zé)任的不良狀況，整體政府能夠促進(jìn)不同部門之間利益分享、責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的形成。三是有利于促進(jìn)政府與非政府之間的溝通協(xié)商。通過整體政府理念的指導(dǎo)和實踐能夠達(dá)到提高資源使用效率，提高縣域城鎮(zhèn)化政府工作效率的目的。

三、縣域城鎮(zhèn)化中的主要問題

縣域城鎮(zhèn)化對政府管理提出了更高的要求。分析縣域城鎮(zhèn)化中存在的主要問題才能提高政府管理的針對性，有的放矢，才能更好地做好政府績效評價。

（一）產(chǎn)業(yè)支撐不足

縣域城鎮(zhèn)化過程必然讓農(nóng)村居民的生產(chǎn)方式逐漸由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。縣域長期以來主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在縣域城鎮(zhèn)化過程中遇到的突出問題就是產(chǎn)業(yè)支撐不足，沒有足夠的產(chǎn)業(yè)能夠讓農(nóng)村居民在城里擁有較為穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會。因此，合理發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為縣域城鎮(zhèn)化中亟需解決的問題。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略不清

縣域城鎮(zhèn)化如果沒有清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，很容易導(dǎo)致盲目、躍進(jìn)式的發(fā)展模式。有些縣級政府沒有真正認(rèn)清城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和內(nèi)涵，只是盲從地蓋新樓、建新路、搞拆遷。對于城市的發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、城市建筑風(fēng)格、市民化過程中的政策保障等問題沒有認(rèn)真地分析研究，沒有明確的發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略不清對于城市的發(fā)展將造成難以彌補(bǔ)的摧毀。

（三）發(fā)展特色不鮮明

縣級政府沒有制定出各具特色的發(fā)展戰(zhàn)略，沒有制定出具體的發(fā)展舉措來保證特色化、差異化發(fā)展，造成城市建設(shè)千篇一律、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同相似、城市文化湮滅、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重?？h域是最為穩(wěn)定的行政單位，在歷史的不斷變革中，受到的沖擊較小，因此，縣域的文化資源受到的破壞程度也較小?？h域城鎮(zhèn)化可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣幕Y源進(jìn)行城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃設(shè)計，凸顯自身特色，提高縣域城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（四）制度性障礙難以破除

縣域城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)和目的就是實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。農(nóng)民和市民的重要區(qū)別之一就是社會保障運(yùn)行機(jī)制的不同和社會保障水平的差距。在縣域城鎮(zhèn)化過程中，容易做到的是硬件設(shè)施的建設(shè)，不容易做到的是政策制度的設(shè)定。相關(guān)政策制度主要由上級政府制定，縣級只能貫徹實施，比如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的制度性障礙在縣域城鎮(zhèn)化中難以破除，有賴于國家的頂層設(shè)計。

四、協(xié)同政府視域下縣域城鎮(zhèn)化績效評價體系的設(shè)計

在整體政府理論的支撐下，依據(jù)縣域城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)和縣域城鎮(zhèn)化中遇到的主要問題，合理確定績效評估體系是提高縣域城鎮(zhèn)化效率，提升政府管理水平，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要一環(huán)。

（一）評價原則

在整體政府視域下考核縣域城鎮(zhèn)化的績效，評價體系構(gòu)建應(yīng)該遵循以下基本原則：

1.全面性原則?？h域城鎮(zhèn)化是一場廣泛的革命，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面，因此，對其的評價也應(yīng)該盡可能做到全面。

2.目標(biāo)性原則。全面就容易忽視重點(diǎn)，在對縣域城鎮(zhèn)化的績效評價過程中，要突出在整體政府理念下政府應(yīng)該做什么，怎么去做，做的效果如何，要有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性。

3.可操作性原則。可操作性是指評估主體的鮮明性，評估客體的針對性，評估指標(biāo)的可獲得性或可衡量性，評估方法的科學(xué)性。

（二）評價主體

評價主體是指由誰來對政府行為進(jìn)行評價。原則上講，縣域城鎮(zhèn)化的所有利益相關(guān)者都可以作為評價主體，包括上級政府、本級政府的不同部門、非政府組織、相關(guān)企業(yè)、農(nóng)民等。但目前廣泛的政府績效評價主體主要有兩部分，一是上級政府，二是專家學(xué)者，評價主體明顯狹隘。整體政府視域下，上級政府也是縣域城鎮(zhèn)化的參與者和被評價者。因此，整體政府視域下的縣域城鎮(zhèn)化評價主體是不同層級政府以及所有利益相關(guān)者，且他們之間的權(quán)利是均等的。

（三）評價指標(biāo)

評價指標(biāo)應(yīng)該涉及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會指標(biāo)、文化指標(biāo)、生態(tài)文明指標(biāo)、政府效能指標(biāo)等，在每一個大的指標(biāo)下進(jìn)一步細(xì)化。例如，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇與成長、就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造、人均收入的提升等；社會指標(biāo)可以包括社會保障制度的完善、社會治理的效果等；文化指標(biāo)可以包括文化資源的保護(hù)與利用、城市文化內(nèi)涵的提升、公共文化服務(wù)的提供等。整體政府視域下的縣域城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)更應(yīng)該注重政府效能指標(biāo)，包括行政文化、跨部門協(xié)同、不同層級政府間的溝通協(xié)調(diào)、政策制定的科學(xué)性、政策執(zhí)行的有效性、政策的精細(xì)化管理、法治思維的運(yùn)用、問責(zé)機(jī)制的完善、多方參與的信息平臺的建設(shè)、對不同層級政府的考核指標(biāo)等。

（四）評價方法

常用的定性分析方法主要是專家會議評價法，定量分析法有專家打分法、層次分析法等。根據(jù)整體政府理論的內(nèi)涵和縣域城鎮(zhèn)化特點(diǎn)選取不同的方法。

1.定性評價方法——專家會議評價法，一般是由有關(guān)專家在審閱出臺的相關(guān)材料后，以會議的形式就縣域城鎮(zhèn)化的績效做出主觀評判，達(dá)成相對一致的意見。

2.定量綜合評價方法——專家打分評價方法，專家（評委）對政策評估指標(biāo)打分進(jìn)行評價。

此外，層次分析法和模糊評價法逐漸應(yīng)用于定量評價中，層次分析法是比較理想的確定評價指標(biāo)權(quán)重的方法。模糊評價法可以使評委的打分及分值的計算更加準(zhǔn)確、客觀，但是此類方法的缺點(diǎn)是統(tǒng)計抽樣復(fù)雜，運(yùn)算繁雜。

基于整體政府理論的縣域城鎮(zhèn)化績效評價可以更加全面、系統(tǒng)地對政府工作績效進(jìn)行評估，以達(dá)到科學(xué)評價、正確查找得失、更好地規(guī)劃未來工作的目的。

基金項目：本論文是2014年河北行政學(xué)院院級課題的研究成果之一，課題編號是2014XYKT006。

（作者單位：1.河北行政學(xué)院；2.國家行政學(xué)院在讀博士）

責(zé)任編輯：康偉