張海洋

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009）

政府績效評估已經(jīng)成為政府治理能力的重要部分，通過分析研究可以發(fā)現(xiàn)，我國政府績效評估的研究目前主要集中在以下幾個(gè)視角：通過對英美等國家在績效評估方面實(shí)踐的介紹和借鑒，提出建立一種制度性、法制性、技術(shù)性的政府績效評估體系；從評估主體和價(jià)值觀角度入手，提出一種多元評估主體下的兼顧效率、公平、民主、社會(huì)發(fā)展的評估模式；從績效評估衡量的指標(biāo)體系入手并結(jié)合當(dāng)下先進(jìn)的技術(shù)手段，構(gòu)建一種工具導(dǎo)向型下的多維政府評估體系；從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，針對績效評估流程的各環(huán)節(jié)建立程序性的全方位評估體系；從我國政府機(jī)構(gòu)改革和政府績效管理的問題導(dǎo)向型入手的對策研究。以上五個(gè)方面的政府績效評估研究在改善政府服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)民主與公平等基本治理理念、提升政府治理能力等方面發(fā)揮著重要的作用。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，同時(shí)在政府績效評估領(lǐng)域糾正了以往單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域來綜合評估政府的治理能力。政府治理能力是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，政府績效評估正是反映政府在治理能力高低的“晴雨表”，而合法性是政府治理能力行為的前提和基礎(chǔ)。這種情況下，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求的戰(zhàn)略高度出發(fā)，以合法性的制度維度、有效維度、參與治理維度、治理多元維度來分析政府績效評估體系，進(jìn)而構(gòu)建一套多元利益整合下的制度性、有效性、民主性、科學(xué)性的政府績效評估體系顯得尤為重要。

一、合法性維度下的政府績效評估體系的基本要求

合法性理論作為政治學(xué)的重要概念，是用來分析政治權(quán)力得以運(yùn)作與延續(xù)政治文明發(fā)展的重要理論工具，而政府權(quán)力的合法性及其維持下的政府行為績效是政府治理活動(dòng)的重要支撐。政府績效評估不僅是改進(jìn)政府治理有效性與提升治理資源有效配置的重要工具，更是推進(jìn)行政改革與創(chuàng)新政府治理方式的依據(jù)。從政治學(xué)重要源頭的合法性維度來分析政府績效評估體系有如下層面的要求：

（一）合法性的制度維度要求績效評估體系構(gòu)建具有制度性

“合法性”一詞第一次在中世紀(jì)的文獻(xiàn)中使用，其詞義仍然保留著“與法律相一致”這一理念。一個(gè)國家的制度供給能力對現(xiàn)代化發(fā)展起決定作用，因?yàn)楝F(xiàn)代化本身不僅是一個(gè)制度建設(shè)并不斷實(shí)現(xiàn)全面制度化的過程，而且還因?yàn)楝F(xiàn)代化的發(fā)展首先需要一個(gè)新的穩(wěn)定秩序體系，整合現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)分化，平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷中的利益失衡，保證變遷與發(fā)展的基礎(chǔ)秩序的存在。［1］合法性制度維度下政治系統(tǒng)之一的績效評估體系的構(gòu)建要求其從制定、運(yùn)作、反饋等層面，根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生和堅(jiān)持的現(xiàn)存政治制度來設(shè)計(jì)，并根據(jù)這種制度設(shè)計(jì)來規(guī)范參與治理行為主體的行為。通過評估體系的制度設(shè)計(jì)將治理主體行為固化以提高國家治理秩序的規(guī)范性，尤其在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程下將政治系統(tǒng)的各部分運(yùn)作上升為法律法規(guī)來提高國家對公共需求的制度供給力。作為政府績效管理核心的績效評估是轉(zhuǎn)變政府治理模式與優(yōu)化治理資源配置方式的有效工具，通過將績效評估體系的各個(gè)環(huán)節(jié)以制度化的形式規(guī)定下來，可以提升社會(huì)治理效能和改進(jìn)社會(huì)治理方式，為政府的治理能力現(xiàn)代化提升提供助力，進(jìn)而形成一種良性的現(xiàn)代社會(huì)治理體系。

（二）合法性的有效維度要求績效評估體系構(gòu)建具有效能性

李普塞特認(rèn)為，“有效性是指統(tǒng)治集團(tuán)實(shí)際的行動(dòng)，即在大多數(shù)居民……看政府的基本功能時(shí)，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。有效性是合法性的工具性描述，合法性是有效性的價(jià)值性描述，兩者相輔相成，共同保障著政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和政府權(quán)威的延續(xù)”。［2］可見，合法性的有效維度要求政治系統(tǒng)運(yùn)作通過政績來獲得民眾認(rèn)同與支持，通過這種持續(xù)性的效能動(dòng)力來保證社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，進(jìn)而持續(xù)贏得社會(huì)公眾的自愿認(rèn)同、參與和支持。政府治理的有效性主要強(qiáng)調(diào)國家對政治資源的優(yōu)化配置能力，以及對社會(huì)治理需求的服務(wù)能力，也可將其稱為“政治有效性”。合法性的維持要靠政績實(shí)效與政策的可接受性二者的有機(jī)結(jié)合，而績效評估的內(nèi)容體系正是針對政府治理效能和政策服務(wù)水平的反映，這就要求科學(xué)合理的績效評估體系要根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治考量，針對公共治理需求做出理性的科學(xué)化決策，同時(shí)根據(jù)政策環(huán)境作出相應(yīng)的調(diào)整，使績效評估反映政府的服務(wù)效能，推進(jìn)治理能力的效率化、效益化、效果化。

（三）合法性的參與治理維度要求績效評估體系構(gòu)建具有溝通參與性

合法性的治理是根據(jù)公共需求進(jìn)行的治理，滿足公共需求的過程本身就是一種多元互動(dòng)下的治理過程，這就要求在各個(gè)治理環(huán)節(jié)上保證治理參與主體的多元性、參與渠道的多元性。在國家治理過程中，政府根據(jù)公共需求和社會(huì)環(huán)境做出公共決策，提供相應(yīng)的服務(wù)，為了更好的提高治理能力，需要與公民充分互動(dòng)，深入基層了解民眾需求，根據(jù)相關(guān)的信息資源做出最優(yōu)的治理決策方案。政府績效評估恰是西方國家在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)維系生產(chǎn)關(guān)系、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制、解決各種利益沖突、緩和各種社會(huì)危機(jī)、社會(huì)公眾表達(dá)利益和參與政府管理的重要途徑與方法，也是在民權(quán)運(yùn)動(dòng)和科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下所采取的政府治理方式。［3］作為相應(yīng)的政府績效評估極大地改進(jìn)了政府公共部門與社會(huì)公民之間的關(guān)系，充分顯示了政府績效評估的政治溝通功能。民間組織、大眾傳媒等作為第三方參與到政府的績效評估的各個(gè)環(huán)節(jié)中，一方面可以明顯增強(qiáng)績效評估的真實(shí)性、有效性，是善治理論中國家與社會(huì)的合作和權(quán)力向市民社會(huì)回歸的“縮影”；另一方面，既可以對政府績效評估體系做有益的治理信息補(bǔ)充，又有利于公民參與到政府治理行為的監(jiān)督中來，從一定程度上抑制了評估結(jié)果的“錯(cuò)位”以及由“評估權(quán)”引起的設(shè)租、尋租問題。

（四）合法性的治理多元維度要求績效評估體系構(gòu)建具有體系的多元性

蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出有關(guān)政府治理的四種模式，其中第二種就是參與式國家。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，“參與是20世紀(jì)90年代的主要政治議題之一，沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化”［4］?，F(xiàn)代國家機(jī)器的運(yùn)作是一個(gè)龐大的復(fù)雜治理體系，為實(shí)現(xiàn)國家多層次合法性治理下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的“五位一體”系統(tǒng)有效運(yùn)作，需要在正確地、客觀地認(rèn)識(shí)國家治理狀況的前提下確立一套治理評估體系。通過治理評估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向，從而推動(dòng)和引導(dǎo)國家的民主治理改革。［5］政府績效評估蘊(yùn)含下的“公共責(zé)任”和“顧客至上”的治理理念就是要求在評估主體上實(shí)現(xiàn)組織外部顧客下的公眾、非政府組織、企業(yè)以及作為組織內(nèi)部顧客的各個(gè)相關(guān)部門和公務(wù)員多元主體參與。在評估內(nèi)容上根據(jù)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的“五位一體”各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作狀況下的多元主體利益相關(guān)者，制定多元利益視角的評估指標(biāo)。在評估方式上，把工具導(dǎo)向型下的評估工具模型和利益博弈下的績效審計(jì)、公民評議與第三方參與評價(jià)結(jié)合起來，形成一種多元互動(dòng)治理體系下的生態(tài)管理評估體系。

二、合法性維度下我國政府績效評估實(shí)踐存在的問題

我國于2009年推出了第一套政府績效評估報(bào)告《中國政府績效評估報(bào)告》，它是由中國地方政府績效評估體系研究課題組編撰完成的，該報(bào)告指出政府績效的“終極標(biāo)準(zhǔn)”要“以公民為中心”，“以公民的滿意度”為導(dǎo)向，并指出了其作用與存在問題。另外，隨著我國政府治理服務(wù)體制創(chuàng)新的推進(jìn)，大量政府績效評估理論逐漸興起，地方政府實(shí)踐并創(chuàng)造了許多具有地方特色的績效評估模式，主要有青島的目標(biāo)責(zé)任制、煙臺(tái)的社會(huì)服務(wù)承諾制、廈門的效能監(jiān)察和效能建設(shè)、公民參與和第三方評估等五種類型的探索，形成了有中國特色的績效評估模式。但在實(shí)踐探索中還不是很成熟，主要存在以下問題：

（一）績效評估目標(biāo)設(shè)定存在偏差

地方政府績效評估是提升地方政府績效的動(dòng)力和依據(jù)，績效評估目標(biāo)的設(shè)置對政府治理方向具有導(dǎo)向性作用，而我國政府績效評估指標(biāo)的設(shè)定存在著一定誤區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，選擇傾向于“在利己偏好”下的績效晉升模式。這使得目標(biāo)的設(shè)定偏重于自我利益實(shí)現(xiàn)和擅長的公共治理行為目標(biāo)，政府在具體治理行為上表現(xiàn)出差異性選擇，不利于全方位、多功能治理體系的構(gòu)建。二是在目標(biāo)制定參與上，主要是政府系統(tǒng)內(nèi)主導(dǎo)自上而下的推進(jìn)，沒有對多元評估主體下的利益進(jìn)行整合。在缺乏上下級互動(dòng)和公眾及第三方參與調(diào)查的情況下，造成政府在職能服務(wù)方面泛經(jīng)濟(jì)化，忽略了經(jīng)濟(jì)、民生、政治、生態(tài)等因素對社會(huì)治理體系發(fā)展的“合力”，導(dǎo)致政府服務(wù)職能“缺位”，嚴(yán)重影響政府職能轉(zhuǎn)變和政府合法性的持續(xù)性進(jìn)程，不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建和職權(quán)的“瘦身”。三是在內(nèi)容設(shè)置上，片面強(qiáng)調(diào)GDP增長、財(cái)政收入等少數(shù)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致政府權(quán)力直接插手和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，出現(xiàn)了市場鏈?zhǔn)Ш庀麓罅康退街貜?fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)短時(shí)間周期性過熱，不利于統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，片面的績效評估目標(biāo)下容易滋生公共權(quán)力“異化”下的尋租性腐敗。

（二）績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性不足

績效評估指標(biāo)是績效評估內(nèi)容的具體體現(xiàn)，是開展績效評估的基本前提，而我國政府績效評估衡量指標(biāo)存在科學(xué)性和規(guī)范性不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是理論建設(shè)缺乏規(guī)范性的科學(xué)依據(jù)，認(rèn)識(shí)不到或者干脆忽視績效評估是一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)。在缺少系統(tǒng)理論支撐的情況下，評估程序缺乏科學(xué)性、客觀性和民主性，造成實(shí)踐中的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，基本上是主觀評議下的自我評定、主觀定性評價(jià)為主，造成績效評估活動(dòng)難以在公共部門系統(tǒng)地推進(jìn)。二是評估工具選擇流于形式?？冃гu估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)者只是照搬西方國家評估的工具性技術(shù)，而對指標(biāo)評估理念和政府治理的邏輯認(rèn)識(shí)模糊，沒有掌握指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在治理理念與績效評估前期的調(diào)查研究等基礎(chǔ)性工作。三是在缺乏績效評估所要求的基本配套制度保障的前提下開展評估，使評估活動(dòng)完全處于泛化的“走過場”。四是評估指標(biāo)設(shè)計(jì)的通用性與可比性不足。由于評估信息資源與數(shù)據(jù)分類管理不充分，評估采用的測度與標(biāo)準(zhǔn)不一致，增加了實(shí)際評估的難度，降低了評估的有效性。［6］這不利于各級公共部門進(jìn)行評估結(jié)果的橫向、縱向比較，進(jìn)而影響各級、各地公共部門的考核參評與部制改革。

（三）績效評估中公民參與溝通不充分

從治理理論來看，政府績效評估主體是一個(gè)由多元主體組成的治理結(jié)構(gòu)，為民眾認(rèn)知政府治理行為提供了一個(gè)“窗口”，然而我國公民參與政府績效評估的實(shí)踐中存在著許多制約其發(fā)展的因素與問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公眾對評估信息知情度低。從績效評估指標(biāo)的選定到具體的評估過程以及評估結(jié)果的反饋運(yùn)用，主要由政府主導(dǎo)；評估數(shù)據(jù)來源、評估方法、評估結(jié)果等信息缺乏透明度，就算有也是低層次的“信息接受”、“被動(dòng)信息供給”，影響了公眾對政策的知情權(quán)，不利于社會(huì)循環(huán)機(jī)制的有效運(yùn)作和公民與政府之間的了解、信任、合作。二是公民在評估過程中的參與平臺(tái)較少。在績效評估的系統(tǒng)推進(jìn)中，公眾對政府績效評估的水平還只限制在低水平的象征性參與。譬如，簡單的聽證會(huì)或者象征性的政務(wù)公開，對于政府的治理能力僅僅是簡單的通過官方媒體或者簡單的問卷調(diào)查了解評估的相關(guān)事項(xiàng)，這不利于政府績效評估信息保真制度的建設(shè)和“陽光政府”的推進(jìn)。三是公民參與評估的保障機(jī)制缺乏。由于我國績效評估相關(guān)法律中缺乏對公民在參與評估活動(dòng)中的地位詳細(xì)規(guī)定，公民在參與式治理背景下依照法律規(guī)定通過各種途徑管理國家公共事務(wù)的權(quán)力沒有得到法律保證，造成公民評估過程中參與法律意識(shí)不足、參與操作層面不詳細(xì)。

（四）對績效評估過程的重視和結(jié)果的再應(yīng)用性均不足

績效評估是一個(gè)系統(tǒng)性的過程，對績效過程與結(jié)果的重視和再利用是績效管理創(chuàng)新性的保證，而我國在績效評估過程的重視與結(jié)果再利用上存在以下不足：一是在評估程序設(shè)置上，從準(zhǔn)備收集評估信息資料到各個(gè)階段操作步驟都缺乏具體的路徑描述和科學(xué)的技術(shù)評測工具。此外，一方面由于政府績效評估本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不可避免地存在著考評者的個(gè)人偏見、評估數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確、評估成員技能不成熟等主觀原因；另一方面，由于政府服務(wù)范圍寬泛、治理目標(biāo)多元、部分績效內(nèi)容難以量化等客觀因素制約，使得評估過程中難免出現(xiàn)一些評估誤差，［7］降低了評估程序的合法性和有效性。二是在評估內(nèi)容上過于關(guān)注產(chǎn)出而對結(jié)果重視不足，出現(xiàn)形式主義評估。評估結(jié)束后對評估結(jié)果就束之高閣，對評估結(jié)果和評估過程中出現(xiàn)的問題缺乏應(yīng)有的總結(jié)與重視，造成評估體系不能全面反映國家在社會(huì)發(fā)展、公眾滿意度、社會(huì)福利等方面的治理能力，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建。三是對評估結(jié)果在促進(jìn)政府公共政策調(diào)整或終止方面的作用重視不夠。在結(jié)果反思與運(yùn)用方面大多數(shù)評估結(jié)果在促進(jìn)政府抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)、提高管理水平等方面反映有限，也沒有思考反映能力建設(shè)指標(biāo)和實(shí)際工作指標(biāo)之間的相互關(guān)聯(lián)性，這不利于發(fā)揮評估結(jié)果在公共政策的調(diào)整與終止方面的借鑒作用，同時(shí)對績效評估過程中出現(xiàn)的評估失誤缺乏相應(yīng)的評估申訴補(bǔ)救機(jī)制。

三、構(gòu)建合法性維度下的績效評估體系

根據(jù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，采用科學(xué)的手段，對政府治理的績效進(jìn)行精細(xì)化的測量、全方位的考核，來反映其工作的實(shí)際效果，從而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對促進(jìn)政府提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變具有重要的意義。以合法性理論下的制度維度、有效維度、參與維度、多元治理維度為切入點(diǎn)構(gòu)建治理體系現(xiàn)代化下的政府績效評估體系，使之在評估目標(biāo)上多元利益整合相互達(dá)成共識(shí)，在評估管理上多元互動(dòng)、有序參與，在評估治理上以大數(shù)據(jù)支撐，在評估操作和結(jié)果利用上以制度化的機(jī)制為保證，形成一種系統(tǒng)化、科學(xué)化的績效評估體系（如圖1所示），以實(shí)現(xiàn)政府績效評估體系對治理能力現(xiàn)代化的助推功能。

圖1 合法性維度下的績效評估體系圖

（一）構(gòu)建多元主體利益整合視角下的科學(xué)績效評估目標(biāo)

科學(xué)合理的政府績效評估目標(biāo)應(yīng)以利益視角為出發(fā)點(diǎn)，在目標(biāo)的主體定位上整合所有利益相關(guān)者，在目標(biāo)理念導(dǎo)向上注重政府服務(wù)能力，在目標(biāo)操作規(guī)范性上明確制度剛性，消除績效評估目標(biāo)設(shè)定存在偏差引起的政府治理“錯(cuò)位”。

績效評估目標(biāo)應(yīng)從維護(hù)最廣大人民根本利益出發(fā)，通過利益整合來確立。首先，一方面，以治理空間下的政府部門、企業(yè)、社區(qū)組織、公民個(gè)人等的利益兼顧為基礎(chǔ)，通過訪談、問卷調(diào)查、聽證會(huì)等手段來明確公民主體對政府治理行為的期望，將每個(gè)利益相關(guān)者的期望與政府績效評估總體目標(biāo)聯(lián)系起來分析，并對政府績效評估活動(dòng)相關(guān)的不同利益進(jìn)行縱向和橫向的比較，來確定他們明顯的和潛在的利益相關(guān)性，形成一種利益整合視角下的績效評估目標(biāo)。另一方面，以治理參與主體的利益需求為導(dǎo)向，通過轉(zhuǎn)變政府治理理念和治理方式來制定績效目標(biāo)。在既考慮技術(shù)層面的因素，又注重科學(xué)發(fā)展觀的價(jià)值導(dǎo)向下，使評估目標(biāo)的最初選擇上緊靠公共需求與公共問題，特別注重政府在公共治理力、行為的責(zé)任力、公共成本節(jié)約力方面的績效作為。其次，通過提高績效評估目標(biāo)與各地現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性，客觀、全面地反映政府在宏觀層面的國家治理需求與微觀層面的地方政府治理需求的“平衡力”，以推動(dòng)政府職能的合理定位，使得績效評估目標(biāo)與政府的治理體制改革和治理方式創(chuàng)新相結(jié)合。同時(shí)，還要從合法性的制度方面明確績效評估目標(biāo)的公信力，實(shí)現(xiàn)評估目標(biāo)權(quán)威的剛性“著陸”。通過書面文件、章程的形式對績效評估的流程、標(biāo)準(zhǔn)做制度性的說明，明確政府活動(dòng)要達(dá)到的績效水平，并以客觀、量化和可測量的方式來使績效目標(biāo)“接地氣”。第三，在評估目標(biāo)設(shè)定上加大對社會(huì)持續(xù)性創(chuàng)新動(dòng)力方面的評估比重，使得政府治理方向以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向，保證政府績效評估成為一項(xiàng)長期性、制度化的安排，推進(jìn)政府治理活動(dòng)合法性、有效性、現(xiàn)代性進(jìn)程。

（二）擴(kuò)大公眾參與，推進(jìn)績效評估管理的溝通互動(dòng)

美國學(xué)者哈拉爾指出，“有效的參與體現(xiàn)了一種微妙的特性，這種特征遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了建立獎(jiǎng)勵(lì)制度?！薄白铌P(guān)鍵的因素包括灌輸一種參與文化；一種有關(guān)共同管理的合作哲學(xué)，真正發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值?！保?］公眾有效地參與政府治理績效評估不僅是改變政府在評估中既是評估“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”這一現(xiàn)象的重要思路，更是推動(dòng)“陽光政府”的必然選擇?？茖W(xué)、民主的績效評估活動(dòng)在視角上應(yīng)是全方位的、文化上應(yīng)是理性有序的、信息上應(yīng)是共享及時(shí)的。

根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主政治下擴(kuò)大公民有序政治參與的要求，構(gòu)建多視角下的多元參與評估體系，應(yīng)從以下幾方面著手：一是以發(fā)展社會(huì)主義民主政治生活為目標(biāo)，政府績效評估應(yīng)根據(jù)國情和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)逐漸建立全方位、多視角的評估體系，形成政府機(jī)關(guān)或部門自我評估、上級評估、黨的組織部門和權(quán)力機(jī)關(guān)人大主持的評估、行政管理和服務(wù)對象的評估、社會(huì)含輿論評估、專家評估等多元主體參與的治理評估體系。使得治理主體為評估體系的開發(fā)、創(chuàng)新提供多視角的信息，增加績效評估的包容性和科學(xué)性，從而保證公共治理行為的公共需求問題導(dǎo)向，增加政府權(quán)力運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)［9］。二是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，通過理性的評估文化和有效的評估參與平臺(tái)，培育具有公共精神和契約意識(shí)的績效評估主體。通過培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合績效評估主體理性的參與評估意識(shí)。同時(shí)，通過基層自治和社會(huì)自治等形式擴(kuò)大公民參與平臺(tái)；通過公民論壇、公民滿意度調(diào)查、公眾聽證會(huì)、公民咨詢委員會(huì)等方式讓公民在評估政策的溝通、互動(dòng)、協(xié)商中確定績效評估項(xiàng)目；通過參與評估提高公民的政治參與意識(shí)，發(fā)揮市民社會(huì)對政府評估的功能。三是搭建公眾互動(dòng)參與共享的評估信息庫。積極推進(jìn)政府政務(wù)公開和電子政務(wù)建設(shè)，暢通公共治理評估信息傳遞渠道?？梢匝埞駞⑴c到績效評估信息的收集、篩選、統(tǒng)計(jì)、分析、監(jiān)督以及績效信息反饋中，形成績效評估的良性信息互動(dòng)循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民在評估中從被動(dòng)的信息供給者到信息的主動(dòng)提供者和分享者轉(zhuǎn)變，在信息溝通互動(dòng)層面實(shí)現(xiàn)績效信息資源的優(yōu)化配置。

（三）形成大數(shù)據(jù)支撐下的多元參與績效評估治理內(nèi)容

“現(xiàn)代信息技術(shù)對現(xiàn)代社會(huì)廣泛滲透給國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，大數(shù)據(jù)這樣的先進(jìn)信息技術(shù)也為國家治理體系提供了革命性的改造工具，它不但催生了管理革命和服務(wù)模式創(chuàng)新的效果，也給政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革帶來了新氣象”［10］。在數(shù)字化全面深入的情況下，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)及現(xiàn)代通訊工具已成為政府部門推進(jìn)績效評估科學(xué)化、規(guī)范化的重要工具，信息化已成為數(shù)據(jù)時(shí)代多元參與績效評估治理的必然選擇。

以數(shù)字化為依托提升多元主體參與評估的水平。通過數(shù)字化的網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，形成上級政府、同級政府、下級政府、中共黨委、人大、社會(huì)公眾、專家學(xué)者和專門評估機(jī)構(gòu)共同參與下的多元主體評估格局，讓評估主體借助互聯(lián)網(wǎng)工具及時(shí)、準(zhǔn)確地了解政府治理的活動(dòng)動(dòng)向。同時(shí)，利用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對多元評估主體開展評估信息的篩選、整合、反饋等技能培訓(xùn)指導(dǎo)，形成一種專業(yè)性、負(fù)責(zé)性的評估治理，并通過數(shù)字化平臺(tái)反饋?zhàn)陨淼墓残枨蠛蛯φ卫砘顒?dòng)的意見，從信息處理層面構(gòu)建一種多元互動(dòng)有效的參與評估方式。

以大數(shù)據(jù)評估信息處理平臺(tái)為依托，提高對績效評估信息的處理效率。以強(qiáng)大的信息化硬件作為支撐，對評估相關(guān)信息的采集、制作、傳遞、復(fù)制、存儲(chǔ)、檢索等實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、電子化處理。同時(shí)，搭建一個(gè)評估相關(guān)信息共享大數(shù)據(jù)庫，形成績效信息大數(shù)據(jù)庫，不僅方便政府部門對以往評估經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與總結(jié)，而且保證評估主體之間的交流溝通互動(dòng)和績效評估的效能性、精確性。

以大數(shù)據(jù)來全方位定位評估內(nèi)容，構(gòu)建五位一體下的可持續(xù)性評估內(nèi)容體系。根據(jù)效率與公平并重、效率與民主兼顧、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展同步的績效評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，利用大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理模型構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、政治績效、文化績效、生態(tài)績效等五個(gè)方面的評估內(nèi)容，使得評估內(nèi)容既體現(xiàn)業(yè)績，又反映政府治理的潛力績效；既有評估公共服務(wù)的客觀效果，又有評估公眾對公共服務(wù)的主觀感受和滿意度，做到全方位、系統(tǒng)化的設(shè)定評估內(nèi)容。

（四）建立制度化的操作機(jī)制，形成對政府績效評估結(jié)果運(yùn)用的長效機(jī)制

現(xiàn)代政治文明的一個(gè)主要特征在于政治共識(shí)的構(gòu)建基礎(chǔ)為現(xiàn)代政治制度，現(xiàn)代政治制度通過對政府權(quán)力的有效規(guī)范和責(zé)任的明確界定，使政府治理行為具有合法性和有效性。作為政府治理活動(dòng)中的重要一環(huán)，政府績效評估體系以制度化的方式保證評估路徑的規(guī)范化、評估結(jié)果利用的長效化、評估申訴補(bǔ)救的程序化，這是以合法性的制度維度促進(jìn)政府績效評估制度創(chuàng)新的必然選擇。

首先，以精細(xì)化的評估操作步驟規(guī)范績效評估，使評估路徑標(biāo)準(zhǔn)化。通過制度化的路徑描述來保證績效評估程序的完整性和公開性，在評估方法上采用主觀評議法與多指標(biāo)客觀評價(jià)方法的綜合使用，消除評估過程中的數(shù)據(jù)收集不當(dāng)、主觀評測、有選擇性的公布等隨意操作帶來的消極影響，使得評估結(jié)果從效度維度和信度維度上反映真實(shí)的政府治理績效。

其次，設(shè)計(jì)長效的評估結(jié)果公開和利用制度，最大效益的發(fā)揮評估結(jié)果的“再生功能”。以文件和章程的形式把政府與公眾的溝通互動(dòng)程度作為評估指標(biāo)之一，使政府部門充分了解公共需求，推動(dòng)其對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)方面的綜合治理能力，做到評估結(jié)果的短期治理導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向并重。同時(shí)，將評估結(jié)論以評估報(bào)告的形式向社會(huì)及時(shí)公開，并從立法上確立政府部門對績效評估結(jié)果在下一年度的再運(yùn)用狀況，將作為下一年度的評估參考指標(biāo)之一。

第三，搭建評估申訴補(bǔ)救機(jī)制平臺(tái)，以制度化的力量保證評估的公平性。在公布評估結(jié)果之后，應(yīng)從績效評估申訴的主體、范圍、程序、基本原則及責(zé)任等方面推進(jìn)績效評估申訴補(bǔ)救機(jī)制的建立，保證績效評估申訴及時(shí)、公正的落實(shí)，增加評估對象對評估活動(dòng)的認(rèn)同和信任。

［1］林尚立．在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇［J］．復(fù)旦學(xué)報(bào)，2009，（2）：46～54．

［2］［美］西摩·馬丁·李普塞特．張紹忠，譯．政治人：政治社會(huì)的基礎(chǔ)［M］．上海：上海人民出版社，1997．155．

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［4］［美］B．蓋伊·彼得斯．吳愛明，譯．政府未來的治理模式［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2013．42．

［5］俞可平．國家治理評估——中國與世界［M］．北京：中央編譯出版社，2009．4．

［6］葉響裙．構(gòu)建科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系［J］．中國國情國力，2013，（9）：34～36．

［7］高洪成．“異域評估”視域下的政府績效評估研究［M］．沈陽：東北大學(xué)出版社，2009．

［8］［美］哈拉爾·W．E．馮韻文，黃育馥，譯．新資本主義［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999．217．

［9］成元君．論政府績效評估的目標(biāo)替代［J］．理論與改革，2004，（6）：62～65．

［10］陳 潭．大數(shù)據(jù)時(shí)代的國家治理［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015．5．