孫黎波

（西南政法大學(xué)，重慶 400031）

一、公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案的原因分析

為說明當(dāng)前公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案的情況，筆者將根據(jù)C市N區(qū)基層檢察院近三年來，公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件中，經(jīng)該院公訴部門審查后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪而建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件，來分析當(dāng)前公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案的中存在的問題。

2009年該區(qū)檢察院公訴科建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件10件/15人，2010年建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件17件/26人，2011年建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件28件/41人，2012年建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件43件/62人。三年來公安機(jī)關(guān)撤案數(shù)量不斷增加。其中建議撤案的案件類型主要有非法拘禁、敲詐勒索、虛報(bào)注冊資本、抽逃出資等輕微刑事案件。

筆者通過分析以上建議公安機(jī)關(guān)撤案的案件中，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案上存在以下幾點(diǎn)原因：

（一）對犯罪構(gòu)成的認(rèn)識錯誤

刑法的目的在于禁止和懲罰侵犯法益的犯罪行為，所以相關(guān)刑事法律對各種犯罪行為明確規(guī)定了構(gòu)成要求以及起訴的標(biāo)準(zhǔn)。但是我們知道社會實(shí)踐中任何案件事實(shí)往往是復(fù)雜多變的，對于某一事實(shí)認(rèn)定和性質(zhì)的判斷，需要一定法律素養(yǎng)和司法經(jīng)驗(yàn)，由于我國當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的偵查人員對與法律規(guī)定的理解和適用的水平往往難以達(dá)到檢察機(jī)關(guān)和法院的水平和高度。尤其是涉及像貸款詐騙、非法經(jīng)營、信用卡詐騙罪、虛報(bào)注冊資本等經(jīng)濟(jì)類的犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)無論是在案件偵查水平還是相關(guān)專業(yè)知識的認(rèn)定上都存在不足。如2012年，公安機(jī)關(guān)向該院移送的鄭某某、張某等人虛報(bào)注冊資本案件中，鄭某某、張某等人2011期間為成立勞務(wù)公司向工商部門注冊成立有限責(zé)任公司，由于自身資金不足，遂通過工商代辦機(jī)構(gòu)替其向工商部門驗(yàn)資注冊。公司成立后由于無業(yè)務(wù)經(jīng)營，鄭某某、張某等人便放棄經(jīng)營。2012年由于鄭某某、張某沒有到工商部門注銷該公司，公安機(jī)關(guān)遂對該兩人以虛報(bào)注冊資本罪立案移送起訴。本案中公安機(jī)關(guān)只是片面理解刑法對虛報(bào)注冊資本罪的規(guī)定，而沒有綜合考慮該行為是否具有社會危害性、行為人是否造成危害他人的后果等因素。而本案經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為鄭某某、張某等人未開展實(shí)際經(jīng)營活動，且未造成實(shí)際的危害后果，故犯罪情節(jié)顯著輕微，危害不大，不構(gòu)成犯罪。

（二）簡單執(zhí)法的工作方式

“構(gòu)建社會主義和諧社會”、“寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策”、“深入推進(jìn)社會矛盾化解”一系列理念和政策的提出，要求司法機(jī)關(guān)在刑事司法活動中，不僅注重辦案的法律效果，同時也要注重辦案的社會效果和政治效果的統(tǒng)一。但是，在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在辦案過程中由于各方面的原因，對于一些輕微的刑事案件如鄰里糾紛引起的輕傷害案件、親屬之間的盜竊案件，公安機(jī)關(guān)在處理這類案件中，往往不愿意花費(fèi)精力通過和解的方式來化解這些群眾矛盾。只要這些案件達(dá)到法律上的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)就以刑事案件立案，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。這種簡單執(zhí)法的工作方式不僅不利于社會矛盾糾紛的解決，而且也是對司法資源的浪費(fèi)。

二、不當(dāng)立案監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

（一）“重打擊”的刑事司法理念

由于我國處以社會轉(zhuǎn)型期，刑事案件發(fā)案率一直居高不下。打擊犯罪，保障社會穩(wěn)定，一直是我國刑事訴訟活動的首要目標(biāo)。在一定程度上為追究打擊犯罪的效果，社會大眾的心理往往是認(rèn)為“寧枉毋縱”的觀念。大家往往關(guān)注的是如何加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)那些應(yīng)當(dāng)立案而不立案的“消極作為”的監(jiān)督，以避免公安機(jī)關(guān)放縱犯罪。而對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的問題，一般都認(rèn)為只要公安機(jī)關(guān)在辦案過程沒有故意的打擊保護(hù)、誣告陷害等嚴(yán)重違法行為，大眾往往是一種寬恕的心態(tài)。因此，在注重打擊犯罪的刑事司法理念之下，而忽視了如何對于公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案可能侵犯公民合法權(quán)益行為的監(jiān)督。

（二）相應(yīng)法律制度的缺乏

對公安機(jī)關(guān)立案的監(jiān)督，我國現(xiàn)有法律只是規(guī)定了對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，《刑事訴訟法》第111條：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由?！倍鴮τ谌绾伪O(jiān)督公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案的行為，卻沒有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定。只是在2010年7月26日由最高人民檢察院和公安部制定了《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》。該規(guī)定第6條：“人民檢察院對于不服公安機(jī)關(guān)立案決定的投訴，可以移送立案的公安機(jī)關(guān)處理?！钡?條：“人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案或者立案理由不成立的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案或撤銷案件?！钡撘?guī)定僅為檢察院、公安機(jī)關(guān)制定的試行性規(guī)定。而且，在2013年新修訂的刑訴法中，也沒有對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案問題監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。

（三）不當(dāng)立案標(biāo)準(zhǔn)難以界定

我國刑事訴訟法規(guī)定對公安機(jī)關(guān)立案的條件為“發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人”，即可立案偵查。但是我們知道實(shí)踐中，許多案件發(fā)生時，公安機(jī)關(guān)要判斷是否有犯罪事實(shí)的存在和確定作案嫌疑人，一般都需要在立案后，經(jīng)過一段時間的偵查和取證，才能確定。對于一個“犯罪事實(shí)”是否應(yīng)當(dāng)立案，如果沒有經(jīng)過立案后的一定偵查工作是很難有一個相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否需要刑事立案。因此，要在“犯罪事實(shí)”確定前就要判斷公安機(jī)關(guān)立案是否適當(dāng)十分困難。同時，也有觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)督不宜針對立案本身，立案監(jiān)督應(yīng)主要針對公安機(jī)關(guān)違法采取的涉及當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)的偵查監(jiān)督、強(qiáng)制措施[1]。

筆者認(rèn)為對于公安機(jī)關(guān)立案是否適當(dāng)?shù)呐袛?，必須要注意的一點(diǎn)，就是該標(biāo)準(zhǔn)不能影響公安機(jī)關(guān)正常的偵查行為。因此，筆者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)是在公安機(jī)關(guān)立案后整個犯罪行為偵查終結(jié)后準(zhǔn)備移送審查起訴開始（即刑事訴訟法程序偵查環(huán)節(jié)結(jié)束）。檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)這種不當(dāng)立案監(jiān)督，實(shí)際上是一種事后監(jiān)督，而不是對公安機(jī)關(guān)立案行為的監(jiān)督。這種監(jiān)督也是對公安機(jī)關(guān)偵查過程是否達(dá)到偵查終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。

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三、檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)立案監(jiān)督的必要性

（一）保證刑事司法活動的嚴(yán)肅性

刑事司法活動為國家懲罰各種違法犯罪的一種活動，刑罰也是一種最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。因此，刑事司法活動極具嚴(yán)肅性。公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)志著刑事司法活動的啟動，刑事訴訟程序一經(jīng)啟動即將關(guān)系公民各項(xiàng)權(quán)益，甚至人身自由，該程序的啟動必須慎重。公安機(jī)關(guān)的立案作為刑事訴訟程序啟動的重要環(huán)節(jié)，必須嚴(yán)肅對待。

（二）法律監(jiān)督的應(yīng)有之義

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督，其目的是保證法律的正確實(shí)施。我國刑事訴訟明確規(guī)定“保障無罪的人不受刑事追究”、“尊重和保障人權(quán)”。對于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的行為，讓一些本應(yīng)無罪的公民進(jìn)入刑事訴訟程序。對于公安機(jī)關(guān)的此種違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)也必須予以監(jiān)督。

（三）節(jié)約司法成本

司法資源緊張一直是司法工作的困難，尤其是在刑事司法領(lǐng)域。實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對一些不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件，往往不經(jīng)過批捕等環(huán)節(jié)，而直接移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。公訴部門的承辦人在審查后發(fā)現(xiàn)案件不應(yīng)當(dāng)立案的，一般是建議公安機(jī)關(guān)撤案或決定不起訴。①雖然修訂后的《刑事訴訟法》目前沒有規(guī)定在審查起訴階段允許公安機(jī)關(guān)撤銷案件，但在實(shí)踐中不少檢察機(jī)關(guān)以退回補(bǔ)充偵查的方式撤銷案件。我們知道檢察機(jī)關(guān)作出該決定，內(nèi)部需要一系列嚴(yán)格的審批程序，這期間需要花費(fèi)承辦人大量的時間和精力。因此，公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案不但造成偵查司法資源的浪費(fèi)，也對檢察機(jī)關(guān)司法資源造成浪費(fèi)。

四、完善不當(dāng)立案監(jiān)督的措施

（一）法律規(guī)定的完善

我們知道任何一項(xiàng)權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，才具有真正的強(qiáng)制力和約束了。我國檢察機(jī)關(guān)雖然作為憲法意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對國家的法律實(shí)行進(jìn)行監(jiān)督。但是在實(shí)踐中法律對檢察機(jī)關(guān)具體的監(jiān)督范圍，確沒有明確的規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)往往監(jiān)督無門。檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)立案的監(jiān)督，從某種程度上說是對公安機(jī)關(guān)的一種制約，甚至是追究公安機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任。因此，為確保檢察機(jī)關(guān)此種監(jiān)督權(quán)力的履行，必須從法律上予以明確的規(guī)定。

（二）完善監(jiān)督的手段和措施

實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對于一些不當(dāng)立案的案件，為規(guī)避檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)督，往往不向檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門提請逮捕，而直接向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，檢察機(jī)關(guān)受理案件后由公訴部門對這些案件進(jìn)行審查起訴。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，公訴部門對于這些案件的只能作出不起訴決定或建議撤銷案件，對于公安機(jī)關(guān)這種不當(dāng)立案的違法行為，并沒有其他的監(jiān)督方式。因此，為確保檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案的有效監(jiān)督，公訴部門可以以發(fā)出《糾正違法通知》的方式，要求公安機(jī)關(guān)就立案的原因作出說明。審查后發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的辦案人員在不當(dāng)立案過程中有違法行為的，可以向公安機(jī)關(guān)的發(fā)出檢察建議，建議對相關(guān)人員進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的公訴部門應(yīng)向本院職偵部門移送相關(guān)線索，立案偵查。

（三）保障立案階段辯護(hù)人的參與權(quán)

新刑訴法的修訂，強(qiáng)化了對犯罪嫌疑人辯護(hù)權(quán)的保障。要求偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人享有委托辯護(hù)人的權(quán)利，辯護(hù)人在偵查階段的享有權(quán)利也得到擴(kuò)大。辯護(hù)人在偵查程序中的參與度和程序化得到強(qiáng)化。因此，公安機(jī)關(guān)偵查活動中，應(yīng)當(dāng)保障辯護(hù)人在偵查階段享有的各項(xiàng)權(quán)利，認(rèn)真聽取辯護(hù)人提出的無罪意見，從而對案件事實(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，防止對刑事案件的不應(yīng)當(dāng)立案。

[1]劉福謙.關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)之理解與適用[J].人民檢察，2010，(17).