劉潔　吳文平

摘 要：完善失地農民社會保障制度，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必由之路，是解決傳統(tǒng)保障方式功能弱化的有效途徑，是實現(xiàn)農村經濟可持續(xù)發(fā)展的基本前提。然而，由于立法體系及配套制度存在較大缺陷，導致失地農民各項權利難以得到保障，基于此，應當完善相關立法，保障失地農民權益；完善土地征用及補償制度，規(guī)范政府征地行為；創(chuàng)新農村社會保障制度，多種途徑安置失地農民。

關鍵詞：失地農民；社會保障；法律制度

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0056-03

現(xiàn)階段，國家經濟不斷發(fā)展，城市化進程逐步推進，農村土地征用也呈增長趨勢，隨之而來的便是失地農民數(shù)量的急劇上升。所謂失地農民就是那些因城市擴張、城鎮(zhèn)建設、經濟發(fā)展、公益事業(yè)等因素而導致農業(yè)用土地被征用（包括林地、耕地等）而失去土地的農民[1]。截至到目前為止，我國依然未能在廣大農村地區(qū)建立真正的社會保障體系，土地始終承擔著農民各種社會保障功能，如生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等等。然而，一旦失去土地，便失去了一切保障，大量諸如農民看病、子女教育、養(yǎng)老等問題便會接踵而來。

一、完善失地農民社會保障制度的必要性

（一）實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必由之路

黨的十八大報告強調“要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，并提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”是當前解決三農問題的重要戰(zhàn)略舉措。而要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌發(fā)展，單單靠構筑宏觀經濟格局是不夠的，還需要盡快建立并完善城鄉(xiāng)社會保障體系。唯有將社會保障體系覆蓋到社會的每一個角落，落實在社會的每一個人，尤其是讓失地農民也享受到社會保障、參與到現(xiàn)代化進程中，才能逐步縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮?，F(xiàn)階段，我國的社會保障制度依然以城鎮(zhèn)市民為主，還有相當一部分農村地區(qū)的社會保障事業(yè)仍舊空白，致使大量失去土地的農民只能依靠微薄的征收補償金生活，最終因無土地可耕而被迫淪為城市與農村之間的“邊緣人”。由此可見，完善失地農民社會保障制度，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要，更是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必由之路[2]。

（二）解決傳統(tǒng)保障方式功能弱化的有效途徑

長期以來，土地對于廣大農民群眾而言，除了承擔著經濟功能之外，更多的則是社會保障功能。毫不夸張地說，農民家庭的一切開銷幾乎全部依賴于以土地為中心的經濟收入。這種“非正規(guī)保障”并不可靠，土地收益常常因天氣等自然因素而大幅度減少，難以有效抵擋農民生活的各種風險。即便如此，土地要解決農民的基本生存問題還是可以的。從本質上說，這種以土地為中心的保障是農村社會保障制度缺位狀態(tài)下而被迫進行自我保障的理性反映。而對于那些已經失去土地和即將失去土地的農民而言，很可能因為年齡較大、缺乏工作技能等因素賦閑在家，生活一旦發(fā)生變故，便難以維持生計。而要從根本上解決這一問題，就必須將農村社會保障制度置于土地征收的首要地位。如果不能解決失地農民的社會保障問題，就不能對農民進行征地，否則，就會制造出大量的“城市貧民”。

（三）實現(xiàn)農村經濟可持續(xù)發(fā)展的基本前提

我們知道，只有不斷發(fā)展農村經濟，進一步深化農民改革，才能真正實現(xiàn)農民經濟的健康有序發(fā)展。其中，構建農村社會保障制度又是促進農村經濟發(fā)展的基本前提。一方面，農民既是市場經濟的主體，又是商品生產的主體，其地位也就決定了在市場中農民需要獨立去承擔各種經營風險，由此也產生了對農民社會保障制度的需求；另一方面，隨著征地及失地農民數(shù)量的增加，農村剩余勞動力也隨之增加。如此一來，大量農村人口涌入城市，出現(xiàn)人口、經濟與資源的相互沖突，最終產生就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列問題。而解決這些問題的根本途徑便是建構并完善城鄉(xiāng)社會保障制度，以此來抵御失地農民的生老病死等諸多風險。

二、失地農民社會保障制度所面臨的問題

（一）立法體系存在缺陷

農村社會保障工作之所以滯后于農村經濟的發(fā)展，其根本原因在于立法滯后于實際需要。從現(xiàn)行立法體制分析，從立法內容上分析，有關失地農民社會保障立法不夠完善，大多停留在概念上或者框架建構上，對于具體內容比較模糊甚至存在大量立法空白；另外，從立法效力上看，有關社會保障的法律體系大多是由“條例”、“決定”、“暫行規(guī)定”、“辦法”、“意見”等形式出現(xiàn)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件組成，立法層次低，權威性不夠，而且分布零散混亂。

具體而言：第一，存在立法漏洞，缺乏專門的社會保障法。當前，征地活動日漸頻繁，失地農民的弱勢地位在我國日漸突出，有關部門對農村和城郊的土地被征收的力度也在不斷加大，但是我國并沒有任何專門的立法對失地農民權益加以保護，遑論對失地農民社會保障問題的規(guī)定?，F(xiàn)行法律制度僅僅就從宏觀框架上就社會保障問題進行簡要的說明，對其中所涉及的社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等具體內容的規(guī)定極為模糊、甚至并未提及。按照國際慣例，社會保障的享有主體應當是全體公民，然而，我國法律僅僅將企業(yè)單位及國家機關工作人員納入到社會保障范圍之中，在我國占據多數(shù)的農村人口被排除在外，失地農民自然也被忽略了[3]。此外，即使是企業(yè)單位及國家工作人員，其享有的國家及社會保障階位也是有差異的。第二，立法效力層次低。實際上，作為國民生活的基本問題之一，社會保障制度的相關事項規(guī)定理應通過法律予以設定。有資料顯示，一些地方政府已經相繼采取一定的措施來規(guī)范政府征地行為，也有地方制定出地方法規(guī)來保障失地農民的社會保障問題。以安徽省為例，在該省的地方法規(guī)中可以找到“對征地后失去生活保障的農民，由縣級以上人民政府建立就業(yè)和社會保障制度；征地前必須聽取集體組織和農民的意見；征地費用必須直接發(fā)放到農戶”這樣的規(guī)定；又如，浙江省出臺的《被征地農民基本生活保障資金管理暫行辦法》中規(guī)定，“由政府、村集體經濟組織、個人共同出資以及通過其他合法方式籌集的專項資金。資金納入財政部門和勞動保障部門共同認定的國有及國有控股商業(yè)銀行單獨開設的被征地農民基本生活保障資金財政專戶，實行收支兩條線管理。”很顯然，這些規(guī)定與社會保障法應有的法律地位極不相稱，難以形成權威性的穩(wěn)定性的法律體系。

（二）配套制度存在缺陷

其一，土地征用制度：首先，征地范圍不明確。不論是《憲法》第10條，還是《物權法》第42條，都規(guī)定了對土地進行征收或征用是出于“公共利益”的需要，這說明“公共利益”是政府征收征用土地的前提條件，也是判斷政府行為合法性與正當性的唯一標準。然而，不論在法律條文中，還是法學理論界，都未能對“公共利益”這一概念進行清晰的界定，這一概念的寬泛性意味著征地范圍可以無限擴大，導致違法違規(guī)征地現(xiàn)象屢屢發(fā)生，嚴重侵犯了農民的合法權益。其次，征地程序不規(guī)范。任何情況下，程序保障是實現(xiàn)權利保障的前提條件，征地程序一旦缺位或者混亂，權力濫用現(xiàn)象必然層出不窮，最終造成權利不斷遭到侵犯。在我國，從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，土地征收中的公告制度實際上變味為對農民的“通知書”；農民對征收目的、征收范圍及征地與否沒有決定權，只能補償安置方案表達自己的意見，并且只能在確需修改的情況下才改動，極大地限制了農民的知情權、協(xié)商權和參與權。最后，征地糾紛救濟程序不健全。由于征地征用行為本身具有較強的行政色彩，加上缺乏征地聽證制度，導致農民缺乏有效的權利救濟渠道。另外，征地糾紛沒有納入司法審查的范圍，司法權無法制約政府的征地行為，導致政府征收權過大，政府、農民、用地主體間的利益分配嚴重失衡。

其二，土地補償制度：首先，從土地補償范圍上分析，我國土地征收補償僅僅局限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、房屋補償費以及搬遷安置費。除此之外，對于因土地征收征用而使農民遭受的客觀附帶損失并未納入其中，而常見的損失有殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失以及其他因征地所致的必要費用（包括臨時租房費用、律師或專家的代理費用等）。另外，一些難以量化的非經濟附帶損失更是無人提及。其次，從土地補償標準上分析，現(xiàn)行補償僅以農村現(xiàn)有生活水平、按土地原用途為準進行補償，沒有考慮城鄉(xiāng)收入差距而有失公平。由于征地法定補償范圍僅包括了直接損失，沒有包括被征地農民的間接損失和土地的預增值收益，致使征地經濟補償金額過低，失地農民難以維持原有的生活水平。當農民轉到城市之后，由于各種生活成本增高，導致很多失地農民重新回到貧困線以下，生活在重重困難之中。最后，從土地補償方式上分析，我國現(xiàn)行征地補償安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接經濟補償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失給予補助等?？隙ǖ恼f，這種單一的經濟補償機制是非常必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極作用。但是也應認識到，在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間后仍還處于貧困狀態(tài)。

三、失地農民社會保障法律制度的構建路徑

（一）完善相關立法，保障失地農民權益

第一，加強失地農民權益保障的專項立法。從我國保障失地農民權益尚存在立法空白的現(xiàn)狀出發(fā)，有必要制定一部專門關于失地農民權益保障的部門法，如《失地農民權益保障法》、《失地農民法》，對農民的收入、福利、社會保障、合法權利、農民與土地的關系以及農民在征地過程中的利益保護等方面做出系統(tǒng)的規(guī)定，有針對性地構建一個公正、嚴謹?shù)姆杀Ｕ象w系。另外，還應在對失地農民權益保護的專項立法中解決對失地農民身份地位的定位問題，并以此為前提開展社會保障、就業(yè)安置等制度的建設，讓失地農民也能享受屬于自己的社會福利，不至于因耕作無地而淪為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”。

第二，對現(xiàn)有法律規(guī)范加以完善。首先，明確農村土地產權關系，切實保護失地農民土地承包經營權。法律必須明確農村土地產權的歸屬，明確界定農民對土地的占有、使用、收益和處置的承包經營權。其次，明確規(guī)定農村集體和農民個體之間對土地產權的實現(xiàn)形式，在立法層面保護有利于提高生產力水平和保障失地農民土地承包經營權的行為。最后，明確界定征地范圍，規(guī)范政府的征地行為。即在立法中要嚴格界定商業(yè)性用地和公共利益用地的征地范圍。

第三，我們要進一步建立和拓寬對于失地農民的法律救助途徑，并確保各項救助途徑的有效性，把好失地農民保障工作的最后一關。在完善現(xiàn)有行政救濟途徑的同時，也要考慮更加有效的法律救助途徑，啟動國家的司法權，充分發(fā)揮司法機關在解決失地農民補償標準爭議及其他權益保障救濟途徑上的作用，促進司法救助與行政救助相結合，確保失地農民救助途徑的有效性。

（二）完善土地征用及補償制度，規(guī)范政府征地行為

首先，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍。為杜絕各級政府以“公共利益”為名，濫用征地權征收農村集體經濟組織的土地，有必要從立法的角度對公共利益進行明確的界定。例如，可以采取概括式與列舉式相結合的辦法確定“公共利益”的范圍，確保土地征用權只能在列舉的范圍內行使。對于其他非公益性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人以公共利益之名征收農村集體土地，侵犯農民利益。

其次，提高征地補償標準，建立合理的分配機制。要依照法律規(guī)定支付征地補償費，保證失地農民基本生活水平。制定補償標準時要全面考慮當?shù)氐慕洕l(fā)展水平、人均占用耕地面積、農業(yè)生產效益和土地供需狀況等因素；在征地補償費的分配上，要堅持補償費主要用于失地農民的原則，嚴禁各級政府的截留；對于農村集體經濟組織所留取的補償費的使用要公開、透明，其使用范圍僅限于集體經濟組織的公益事業(yè)，并要建立有效的監(jiān)督機制。

再次，規(guī)范土地征用程序。規(guī)范土地征用程序是完善土地征用制度的重要舉措。為確保失地農民享用充分的知情權，應當增加預公告程序，建立土地征用的公告制度。具體而言，當政府在確定對某個區(qū)域進行土地征收征用之后，應該及時發(fā)布公告，公告內容主要包括征地目的、征地范圍、征地時間、征地補償方式及安置工作等等。另外，還應當盡快建立土地征用的聽證制度，使農民參與到征地過程中，允許農民就補償標準、安置工作等問題發(fā)表意見。當然，增設征地補償安置協(xié)商機制程序也是必不可少的。唯有如此，才有可能避免土地亂征亂用現(xiàn)象發(fā)生，才能切實保障失地農民合法權益。

最后，健全征地糾紛救濟程序。建議將征地糾紛納入到司法審查的范圍中，并建立征地糾紛行政復議或者征地仲裁機制，使得失地農民在面對征地不合法、補償不合理等問題時，不但可以向人民法院尋求司法救濟，還能按照行政復議程序或者仲裁程度來維護自身權益。

（三）創(chuàng)新農村社會保障制度，多種途徑安置失地農民

現(xiàn)行征地補償制度只能解決失地農民的短暫生計，只有創(chuàng)新失地農民安置模式，建立利益保障長效機制，把實現(xiàn)失地農民的“可持續(xù)生計”作為未來征地安置政策的基本目標，才能使失去土地的人能夠繼續(xù)發(fā)展生產力，確保被征地農民的生活水平有提高，長遠生計有保障。同時，將農村社會保障納入整個國民社會保障體系也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢所趨。

一是建立醫(yī)療、養(yǎng)老保障機制，為最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、導致社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。根據自身的財政狀況，由政府、村、戶共同出資，與當?shù)厣绫C構協(xié)商，按“低?！逼鸩?，以“低?！毕硎茉瓌t確定參?；鶖?shù)，實行符合當?shù)貙嶋H的社會保障制度。

二是建立就業(yè)培訓和社會服務的保障制度。解決失地農民的就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓，提高勞動技能，努力通過勞動力市場尋找就業(yè)機會。這就需要通過立法來要求政府部門建立完善的就業(yè)培訓體系，進而盡可能多地解決失地農民就業(yè)問題。廣開就業(yè)渠道，提高農民就業(yè)能力，把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業(yè)等安置形式有機地結合起來，消除就業(yè)障礙，把失地農民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

三是建立和完善失地農民最低生活保障制度。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié)，是公民的生存權得到保障的重要體現(xiàn)。各地也應根據當?shù)氐那闆r，通過地方立法在有條件的地方探索建立農村最低生活保障法律制度。在地方立法中應當合理界定保障對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外；還應科學確定最低生活保障標準。應從維持基本生活的物質需要、當?shù)厝司鶉裆a總值和人均純收人、地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準；此外，還應確立多渠道的資金籌集機制。

參考文獻：

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[2] 秦朝明.淺談建立健全農村社會保障制度的必要性[J].企業(yè)導報，2014，（2）：30

[3] 柴英紅.失地農民社會保障法律問題及對策研究[J].廣州廣播電視大學學報，2011，（4）：78.

[責任編輯 陳丹丹]