賈俊峰+王力年

金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè)。隨著我國(guó)金融體制改革的逐步深化，金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放程度的不斷提高，維護(hù)金融安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)顯得愈發(fā)重要。我國(guó)金融監(jiān)管體制，是隨著金融體制改革的不斷深化逐步健全和完善的。從行政監(jiān)管到依法監(jiān)管，從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管，形成了一個(gè)確保我國(guó)金融市場(chǎng)安全的金融監(jiān)管體系。

從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

我國(guó)的金融監(jiān)管起步于金融行政管理。20世紀(jì)80年代初期，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)放的推動(dòng)下，恢復(fù)和建立了各種金融機(jī)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)貨幣化加快，為融資渠道的多樣化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，融資渠道多樣化和金融工具多樣化應(yīng)運(yùn)而生，金融市場(chǎng)十分活躍。1984年中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能之后，開(kāi)始關(guān)注處于改革發(fā)展中的金融市場(chǎng)和金融秩序的變化。在人民銀行內(nèi)部設(shè)立“金融管理司”，承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)。金融監(jiān)管的初期，主要是用行政手段進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)際上屬于金融行政管理。但隨著在市場(chǎng)的發(fā)展，這種方式逐漸體現(xiàn)出其弊端：監(jiān)管不規(guī)范，監(jiān)管法律體系不健全，監(jiān)管行為缺少獨(dú)立性，監(jiān)管者往往帶有主觀性、非公平性等缺陷，造成監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管效果不強(qiáng)。這種行政性監(jiān)管理念，嚴(yán)重扼制了金融業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，直接影響了金融業(yè)整體效益的提高。

與一般行政性監(jiān)管存在的問(wèn)題相比，運(yùn)用法制手段依法監(jiān)管則具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性等優(yōu)勢(shì)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)金融業(yè)改革的不斷深化和金融業(yè)的快速發(fā)展，針對(duì)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀要求，中央銀行從健全監(jiān)管法律體系入手，實(shí)現(xiàn)從一般行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，金融立法取得了較大的進(jìn)步，相繼頒布了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《證券法》、《貸款通則》等金融業(yè)基本法律，這些法律作為金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，完善了我國(guó)金融監(jiān)管的法制體系，成為加強(qiáng)金融監(jiān)管的前提和保障。1995年以來(lái)，在金融基本法律的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)都先后制定了一系列配套法規(guī)、條例和制度，基本形成了金融法律體系框架，金融監(jiān)管基本達(dá)到了有法可依。實(shí)現(xiàn)了從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，使金融監(jiān)管更具有強(qiáng)制性、規(guī)范化，有利于促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)健康發(fā)展，有效的防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

實(shí)行什么樣的金融監(jiān)管體制，是由金融市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r以及對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求所決定的。我國(guó)政府十分重視加強(qiáng)金融監(jiān)管的重要性，逐步推進(jìn)金融監(jiān)管體制的改革。在金融市場(chǎng)發(fā)展初期，由中央銀行統(tǒng)一管理金融市場(chǎng)。隨著金融體制改革的深化和金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，為適應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管的要求，金融監(jiān)管體制開(kāi)始從統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，隨著金融體制改革的不斷深化，“銀、證、保”的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管體系在實(shí)踐中逐步完善。從1997年提出分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的原則后，到2003年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，最終確立了中國(guó)金融業(yè)由銀行、證券、保險(xiǎn)和央行組成的金融監(jiān)管體系。

銀行監(jiān)管體制的建立和完善。2003年3月《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的頒布和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的成立，是我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的重大舉措，標(biāo)志著銀行業(yè)監(jiān)管工作進(jìn)入了新的階段。銀監(jiān)會(huì)行使原來(lái)由中國(guó)人民銀行行使的金融監(jiān)督管理的職權(quán)，包括對(duì)銀行、金融管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。銀監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生的重大變化，結(jié)合我國(guó)實(shí)際并總結(jié)以往監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出并確立了四條監(jiān)管理念、四個(gè)監(jiān)管目標(biāo)和六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)加強(qiáng)銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)工作，進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)管評(píng)估，加大監(jiān)管力度等一系列政策措施，構(gòu)建中國(guó)特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，監(jiān)管的專業(yè)性和有效性明顯增強(qiáng)。

證券監(jiān)管體制的逐步完善。1992年10月國(guó)務(wù)院成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，建立了集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系。隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展，證券期貨監(jiān)管體制也在逐步的發(fā)展完善。一是逐步完善證券市場(chǎng)的法律法規(guī)體系。根據(jù)證券市場(chǎng)的發(fā)展，修訂了《中華人民共和國(guó)證券法》，出臺(tái)了《證券公司分類監(jiān)管制度》、《關(guān)于加強(qiáng)上市證券公司監(jiān)管的規(guī)定》等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，逐步完善了證券期貨市場(chǎng)的法律法規(guī)體系。二是逐步完善證券期貨監(jiān)管體制。如實(shí)行按行政區(qū)域設(shè)立監(jiān)管局，并初步建立了與地方政府協(xié)作的綜合監(jiān)管體系。建立“查審分離”制度，形成調(diào)查與處罰權(quán)利的相互制約，以提高執(zhí)法的效率和公正性。三是加強(qiáng)監(jiān)管和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善法律和監(jiān)管體系。

建立和完善保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管體制。1998年11月中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立以后，開(kāi)始整頓和規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序，建立保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。特別是加入世貿(mào)組織以后，保監(jiān)會(huì)在深化體制改革、探索保險(xiǎn)業(yè)股份制改革和保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)分業(yè)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)政策保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)分離，提高保險(xiǎn)監(jiān)管透明度，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展等方面取得了顯著成效，現(xiàn)代保險(xiǎn)監(jiān)管體系初步建立起來(lái)。修訂《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》，頒布《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》等一系列加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)范性文件，不斷健全保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的制度體系，全面推行依法監(jiān)管和依法經(jīng)營(yíng)。

金融監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變的影響

防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。1997年亞洲金融風(fēng)波對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行產(chǎn)生了較大沖擊，金融秩序出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)是國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款率不斷上升，銀行收益風(fēng)險(xiǎn)加大，經(jīng)營(yíng)面臨嚴(yán)重困難。相當(dāng)多的信托投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)資不抵債，瀕臨破產(chǎn)。股票期貨市場(chǎng)違法違規(guī)行為嚴(yán)重，許多證券機(jī)構(gòu)弄虛作假，挪用客戶保證金。黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視這些問(wèn)題，并采取一系列措施，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)安全。金融監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和方式，提高金融監(jiān)管的有效性。1997年3月，為了保護(hù)投資者合利益，中國(guó)證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的集中統(tǒng)一管理，清理整頓證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)外的非法交易，促進(jìn)建立良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的規(guī)范市場(chǎng)秩序。2000年剝離國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款，努力減虧增盈，提高經(jīng)營(yíng)效益。2001年2月15日開(kāi)始施行《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，根據(jù)不同情況，分別采取了增資擴(kuò)股、債轉(zhuǎn)股、托管、收購(gòu)兼并、合并、關(guān)閉、破產(chǎn)等多種方法，及時(shí)、堅(jiān)決、穩(wěn)妥地化解了一些金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。例如，關(guān)閉海南發(fā)展銀行、撤并1700多家城市信用社、撤銷100多家高風(fēng)險(xiǎn)信托機(jī)構(gòu)等，這些有力的措施，消除了當(dāng)時(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)了我國(guó)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。

金融監(jiān)管法規(guī)體系逐步健全。在金融監(jiān)管從行政性監(jiān)管向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，適合我國(guó)金融業(yè)實(shí)際情況的各項(xiàng)監(jiān)管法律法規(guī)逐步建立健全，使監(jiān)管有法可依。如1994年中國(guó)人民銀行下達(dá)的《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理考核暫行辦法》，第一次監(jiān)督各類銀行不良貸款的總量和比例，并提出把不良貸款比例從當(dāng)時(shí)的20%左右下降到17%；1995年7月頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》，對(duì)商業(yè)銀行提出了審慎經(jīng)營(yíng)的要求；2001年中國(guó)人民銀行制定了《商業(yè)銀行考核評(píng)價(jià)體系》，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、資本比率等四類十三項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋了對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要方面；2001年12月，中國(guó)人民銀行下發(fā)《關(guān)于全面推行貸款質(zhì)量五級(jí)分類管理的通知》，在各類商業(yè)銀行全面實(shí)施貸款質(zhì)量五級(jí)分類管理，有效地提高了商業(yè)銀行的貸款管理水平和貸款質(zhì)量。

實(shí)行分業(yè)監(jiān)管制度以后，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別針對(duì)三個(gè)行業(yè)改革發(fā)展的情況，健全和完善了相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)。如銀監(jiān)會(huì)為了推進(jìn)實(shí)施《巴塞爾新資本協(xié)議》，2008年、2009年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)布了三批實(shí)施《巴塞爾新資本協(xié)議》的監(jiān)管指引，要求系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率不得低于11.5%和10.5%；2011年4月，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》、《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備金管理辦法》，確立了我國(guó)銀行業(yè)杠桿率和貸款損失準(zhǔn)備金監(jiān)管的總體框架；證監(jiān)會(huì)為了適應(yīng)證券市場(chǎng)監(jiān)管的需要，先后出臺(tái)了《證券公司分類監(jiān)管規(guī)定》、《證券投資基金評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《開(kāi)放式證券投資基金銷售費(fèi)用管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，促進(jìn)了證券期貨市場(chǎng)的健康發(fā)展；保監(jiān)會(huì)在加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管過(guò)程中，先后頒布實(shí)施了《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)公司中介業(yè)務(wù)非法行為處罰辦法》、《人身保險(xiǎn)公司全面風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施指引》等一系列法律法規(guī)，不斷健全保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的法規(guī)體系，全面推行依法監(jiān)管依法經(jīng)營(yíng)。

在未來(lái)的改革中，金融監(jiān)管體制還需要進(jìn)一步創(chuàng)新完善。一是不斷更新監(jiān)管理念。面對(duì)世界金融不斷向全球化、集團(tuán)化發(fā)展的背景下，我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放程度不斷提高，金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，出現(xiàn)了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要適應(yīng)金融業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，及時(shí)更新監(jiān)管理念。二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。從注重靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從注重事后監(jiān)管向事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變，使金融監(jiān)管能起到防患于未然、隨時(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。運(yùn)用市場(chǎng)原則進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)金融信息披露，使金融監(jiān)管做到公開(kāi)、公正、有效。三是進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系。為適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，在繼續(xù)加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域獨(dú)立監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，重視發(fā)揮金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的作用，對(duì)金融監(jiān)管的重大問(wèn)題進(jìn)行磋商、共同探討，維護(hù)金融穩(wěn)定和金融安全。