摘要：立法聽證制度對(duì)于促進(jìn)我國(guó)立法科學(xué)化民主化有著重要的意義。但是，我國(guó)立法聽證制度依然存在著法律依據(jù)不完整，聽證范圍不明確的問題。因此筆者建議要進(jìn)一步完善立法聽證制度，建立統(tǒng)一的立法聽證法，準(zhǔn)確界定立法聽證的適用范圍，完善立法程序的相關(guān)內(nèi)容，采用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)聽證模式。

關(guān)鍵詞：立法聽證；適用范圍；立法聽證法

立法聽證作為一種重要的國(guó)家立法程序制度，其內(nèi)核在于“聽取利害相關(guān)人的意見”，而在我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐中，立法聽證制度應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例、單行條例的過程中，在進(jìn)行涉及到公民、法人和其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力利益的立法的時(shí)候，讓利害關(guān)系人有機(jī)會(huì)闡述自己觀點(diǎn)，聆聽其看法的程序法律制度。

一、我國(guó)立法聽證制度的建立和發(fā)展

1.我國(guó)立法聽證制度的建立

我國(guó)在立法領(lǐng)域引進(jìn)聽證制度主要是基于以下因素：首先，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)利屬于人民；其次，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家的需要；再次，是立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法的需要；最后，是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及政治民主化等多種要素影響形成的。實(shí)踐證明，引進(jìn)立法聽證制度對(duì)于促進(jìn)我國(guó)立法工作的科學(xué)、民主有著巨大的促進(jìn)作用。

2000年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)立法法》，該法三十四條規(guī)定：

“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。這也是我國(guó)首次用法律的形式確立立法聽證制度。

2.我國(guó)立法聽證制度的發(fā)展

從2000年7月1日《立法法》實(shí)施以來，立法聽證制度首先在地方立法過程中得到了良好的使用。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)計(jì)的資料，1999年至2006年底，省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)共對(duì)56件地方性法規(guī)草案或修訂草案舉行了立法聽證會(huì)55次，截止到2009年5月1日，省級(jí)人大常委會(huì)共舉行了立法聽證會(huì)63次，截止到2011年底，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)關(guān)，包括全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)和有立法權(quán)的市人大常委會(huì)，共舉行各種立法聽證會(huì)一百余次。

各地立法機(jī)關(guān)為了配合《立法法》的實(shí)施，相繼出臺(tái)了多種針對(duì)立法聽證的規(guī)范性法律文件，形式主要有：

第一，在地方性法規(guī)中對(duì)聽證制度做出原則性規(guī)定。這種規(guī)則制定方式與《立法法》相似，在與立法聽證制度相關(guān)的地方性法規(guī)中做出原則性規(guī)定，并不將其單獨(dú)規(guī)定，主要代表省份是吉林省、湖北省等。

第二、制定專門的地方性法規(guī)。這種做法體現(xiàn)出了對(duì)立法聽證制度的高度重視，并用地方性法規(guī)的行使將其確定下來。如廣東省、山東省、深圳市、甘肅省等地都采用了類似的方式。

第三、制定內(nèi)部的規(guī)范性文件。這種文件一般由主任會(huì)議或者人大常委會(huì)通過，形成內(nèi)部規(guī)范性文件。代表地方主要有上海市、北京市、浙江省、安徽省、湖南省等。

二、我國(guó)立法聽證制度存在的問題

1.立法聽證制度的法律依據(jù)不完整

我國(guó)立法聽證制度雖然在《立法法》中有所規(guī)定，但是規(guī)定依然較為模糊，適用上具有極強(qiáng)的自主選擇性。如第三十六條的規(guī)定，雖然法律明確規(guī)定了在需要聽證時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，但是對(duì)于需要的界定依然給立法者提供了巨大的自由裁量空間。第六十七條也有類似的規(guī)定。通過兩個(gè)法條可以看出，立法聽證只是立法科學(xué)化、民主化多種方式之一，立法者可以根據(jù)自身需求在座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)之間進(jìn)行選擇。但是，這也導(dǎo)致了我們忽視了聽證會(huì)與論證會(huì)和座談會(huì)相比所具有的公開性和充分性的特點(diǎn)，也無法準(zhǔn)確界定哪些法律應(yīng)該采用聽證會(huì)。同時(shí)，《立法法》三十六條和六十七條僅是針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的法律規(guī)范，對(duì)于地方立法機(jī)關(guān)并無明確規(guī)定。因此《立法法》在規(guī)制地方立法行為中依然力度不夠。

2.立法聽證制度的聽證范圍不明確

從立法聽證在我國(guó)的實(shí)踐來看，立法聽證制度在我國(guó)地方呈現(xiàn)出了“形態(tài)各異”的局面，一方面是因?yàn)榱⒎犠C制度進(jìn)入我國(guó)時(shí)間較短，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，另一方面《立法法》的規(guī)定過于模糊，無法給地方立法機(jī)關(guān)明確的指導(dǎo)?！读⒎ǚā菲呤邨l規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定?！皡⒄铡币辉~意味著，地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中是可以存在一定的選取余地，也意指不一定要執(zhí)行立法聽證。即使是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院，立法聽證也僅僅只是一種可供選擇的聽取意見的形式。同時(shí)還應(yīng)指出，在整個(gè)《立法法》當(dāng)中，只涉及唯一的一個(gè)“聽證會(huì)”詞語，除此之外再也沒有與立法聽證相關(guān)的規(guī)定。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)立法聽證制度的建議

1.制定全國(guó)統(tǒng)一的立法聽證法

立法聽證制度在近幾年的實(shí)踐中對(duì)于促進(jìn)我國(guó)立法工作科學(xué)化、民主化意義重大，諸多立法機(jī)構(gòu)也在立法聽證實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，這些都為我國(guó)制定統(tǒng)一的立法聽證法奠定了基礎(chǔ)。但是由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的立法聽證法，導(dǎo)致各地立法機(jī)關(guān)在操作立法聽證時(shí)程序上千差萬別，效果也大小不一。所以，對(duì)于我國(guó)立法現(xiàn)狀而言，制定統(tǒng)一的立法聽證法有著深刻的意義。

首先，有利于促進(jìn)立法聽證實(shí)踐的發(fā)展。《立法法》頒布后，立法聽證正式被寫入法條，成為我國(guó)立法機(jī)關(guān)制定法律的重要程序之一。各地也紛紛出臺(tái)了配套的立法聽證規(guī)則，人民參與立法聽證的熱情空前提高。但是全國(guó)統(tǒng)一的立法聽證法遲遲沒有頒布，這不僅阻礙了立法聽證制度的發(fā)展，也抑制了人民參與法律制定的熱情。制定全國(guó)統(tǒng)一的立法聽證法，可以規(guī)范全國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法聽證程序，促進(jìn)地方立法聽證法規(guī)的完善，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)立法聽證制度的發(fā)展。

第二，指導(dǎo)地方立法，維護(hù)公民合法權(quán)益的重要依據(jù)?！读⒎ǚā烦雠_(tái)后不久，我國(guó)多個(gè)省市制定了與立法聽證制度配套的法規(guī)和規(guī)章，如《北京市人大常委會(huì)立法聽證工作規(guī)程》、《廈門市政府立法聽證程序試行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實(shí)施辦法》等。立法聽證法的出臺(tái)對(duì)于統(tǒng)一類似的法規(guī)、規(guī)章，促進(jìn)地方立法聽證制度完善必然有著巨大的意義。

同時(shí)我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民是國(guó)家的主人，擁有管理國(guó)家的全部權(quán)利。公民通過參加立法聽證進(jìn)而參與立法是公民國(guó)家主人地位的體現(xiàn)。完善立法聽證制度，制定立法聽證法，保障公民參政議政的權(quán)利是憲法的要求。

第四，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。黨的十八屆四中全會(huì)充分體現(xiàn)出了黨依法治國(guó)的決心和勇氣。黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程。制定立法聽證法，完善立法聽證制度有利于進(jìn)一步提升立法的科學(xué)性，為依法治國(guó)打下堅(jiān)持的基礎(chǔ)。

2.準(zhǔn)確界定立法聽證的適用范圍

準(zhǔn)確界定立法聽證制度的適用范圍，對(duì)于提升其效率，切實(shí)起到促進(jìn)立法科學(xué)化、民主化的效果有著巨大的影響。

首先，要明確區(qū)分正式聽證和非正式聽證的適用范圍。雖然如果將所有法律的制定都納入到正式立法聽證中肯定更有利于保護(hù)民眾的知情權(quán)和參與法律制定的權(quán)利，但是立法聽證制度本身程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、成本高等特點(diǎn)使得并非所有的法律制定都適用立法聽證制度。而且，從我國(guó)公民參與政治的水平來看，大部分公民的政治參與能力是十分有限的，這也限制了廣泛使用立法聽證制度。因此，針對(duì)某部法律適用正式的立法聽證還是非正式的立法聽證應(yīng)該賦予立法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況決定采用何種立法聽證方式。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，立法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的使用也必須受到憲法以及配套法律的限制，防止立法機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)氖褂米杂刹昧繖?quán)。

其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)限定立法聽證的使用范圍。雖然立法聽證制度在使用上具有普遍性的特點(diǎn)，但針對(duì)某些特殊領(lǐng)域依然不適用使用立法聽證制度。如涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的領(lǐng)域。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法對(duì)國(guó)家的軍事和外交事項(xiàng)、機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、人事、公共財(cái)產(chǎn)、信貸、補(bǔ)助金、福利和合同事務(wù)，以及解釋性法規(guī)、關(guān)于政策的一般聲明、機(jī)關(guān)組織、辦事程序和手續(xù)等，均作了排除性規(guī)定；德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第28條第二款規(guī)定，對(duì)于行政行為，在一些特殊的情形下，行政機(jī)關(guān)可免除聽證。

3.完善立法聽證程序的相關(guān)程序內(nèi)容

首先，我國(guó)《立法法》只規(guī)定了聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)該起到良好的組織協(xié)調(diào)作用，但是卻沒有明確的指出由哪個(gè)部門擔(dān)任聽證機(jī)構(gòu)。我國(guó)各地立法機(jī)關(guān)中，許多都制定了常委會(huì)作為聽證機(jī)構(gòu)。對(duì)于常委會(huì)是否擔(dān)任立法聽證機(jī)構(gòu)，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。

其次，應(yīng)當(dāng)聽證明確陳述人、主持人的權(quán)利和義務(wù)。立法聽證過程中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定聽證主持人、聽證陳述人的權(quán)利義務(wù)。聽證陳述人在聽證會(huì)過程中所享有的各項(xiàng)權(quán)利（包括依法參加聽證會(huì)，提出有關(guān)議案的建議、意見，以及維護(hù)自身利益與公益的“言論免責(zé)權(quán)等）和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)（包括遵守憲法和法律，保守國(guó)家機(jī)密和商業(yè)秘密，以及廣泛聽取群眾意見并如實(shí)反饋廣大群眾和社會(huì)各方的意見等）以及法律責(zé)任（包括在聽證中代表人濫用權(quán)利，玩忽職守或不盡法律義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果）。

4.廣泛應(yīng)用網(wǎng)上聽證模式

傳統(tǒng)聽證模式存在著成本高、周期長(zhǎng)、效率低的問題，而網(wǎng)上聽證對(duì)于解決這些問題有著良好的想過。網(wǎng)上聽證靈活、快捷、高效，節(jié)約了巨大的人力、財(cái)力、物力，也方便鼓勵(lì)剛打人民群眾積極參與到立法聽證中來。