摘要：隨著環(huán)境民事公益訴訟的立法引入，學(xué)者們對環(huán)境行政公益訴訟的呼聲高漲，但在最新通過的《行政訴訟法》中并未確立行政公益訴訟制度，然而學(xué)界并未停止對環(huán)境行政公益訴訟的探討，如何確定原告資格是學(xué)者探討的重點，也是環(huán)境行政公益訴訟的核心問題。本文旨在總結(jié)學(xué)界對于環(huán)境行政公益訴訟原告資格的探討，并就我國的環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度的構(gòu)建提出一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；原告資格

一、我國建立的公益訴訟制度

早在古羅馬時期就存在公益訴訟和私益訴訟之分，不過在不同的制度背景下，公益訴訟還具有不同的名稱，如德國的團體訴訟。公益訴訟是旨在維護公共利益而提起訴訟。公益訴訟中的公共利益看似一目了然，實則眾說紛紜。我國學(xué)者顏運秋教授認(rèn)為，公共利益包括兩層含義：一層是社會公共利益，即社會全部成員或一定范圍內(nèi)的社會成員所享有的利益，另外一層是國家利益。2012年最新頒布的《民事訴訟法》中第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”至此，我國民事訴訟中正式確立了公益訴訟制度。同時，由此條規(guī)定中可以看出，公共利益是指除了國家利益以外的社會公共利益。

新《民事訴訟法》中規(guī)定的公益訴訟，是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害消費者權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。根據(jù)這一概念，公益訴訟具有以下特點：①目的的公益性，公益訴訟的目的在于保護社會公共利益，而不是單個人的利益；②主體的多樣化，規(guī)定了不止一個訴訟主體，原告范圍更廣泛。

二、環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)涵

環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機關(guān)、公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公共利益，依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ杂枰詫彶椴⒆鞒霾门械囊环N活動。

傳統(tǒng)法律理論主張作為公共利益的環(huán)境資源一般由行政機關(guān)通過行政行為加以保護。如果政府在環(huán)境保護中出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的私權(quán)利救濟途徑無法為我們提供有效的幫助。這就需要我們?yōu)榄h(huán)境提供一種專門的公權(quán)救濟途徑。

近年來國內(nèi)各地環(huán)境行政公益訴訟的案件逐漸增多，但大多都被法院以不具備原告主體資格駁回，如北京市豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所訴福建省林業(yè)廳向“歸真堂”公司活熊取膽違法頒發(fā)許可證案。原因在于我國《行政訴訟法》修正案中規(guī)定“行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，可見，必須是行政行為侵犯了自身合法權(quán)益，也就是說原告必須和行政行為有直接的利害關(guān)系，才可以提起訴訟。而若行政機關(guān)對公共環(huán)境造成損害破壞，與個人沒有直接利害關(guān)系，便無法提起環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟原告的缺失，會使得破壞環(huán)境的行為無法得到遏制。因此，建立環(huán)境行政公益訴訟制度刻不容緩。

三、環(huán)境行政公益訴訟的原告資格

學(xué)者對于環(huán)境行政公益訴訟探討最多的莫過于原告主體資格，在拓寬原告主體資格的探討聲中呼聲最高的有以下三種：公眾、社會組織、檢察機關(guān)。

1.公眾

對于公眾是否具有提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，學(xué)者們爭議不斷。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公民可以參與環(huán)境行政公益訴訟。行政機關(guān)實施了環(huán)境侵權(quán)行為，破壞了環(huán)境公益，這種環(huán)境公益不是屬于某一具體人的權(quán)利，它與每個公民的利益都相關(guān)，所以每一個人都可以成為環(huán)境利益的維護者，應(yīng)把環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)賦予每一個公民。也有學(xué)者指出，不宜由公民個人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，容易造成濫訴的局面，公共利益是個人利益的集合，應(yīng)該將公益訴訟包括行政公益訴訟納入到集團訴訟中。筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予公眾環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。首先，賦予公民公益訴訟的原告資格是世界各國的普遍做法，如英國的私人檢察長制度、美國的公民訴訟等，都是賦予了公民公益訴訟訴權(quán)。其次，環(huán)境行政公益訴訟是旨通過司法途徑對行政機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督，賦予公眾環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)，能夠在全國范圍內(nèi)更快速、更全面的發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境的行為，更有利于對行政機關(guān)的監(jiān)督。最后，我認(rèn)為基于在我國群眾“不會告”、“不愿告”、“不敢告”的現(xiàn)象，即使賦予公眾行政公益訴訟的訴權(quán)，也不會出現(xiàn)濫訴的局面，此外訴訟是需要成本的，沒事找事或以訴訟為樂的情況，是極難出現(xiàn)。

2.社會組織

目前，學(xué)者們普遍支持賦予社會組織環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。應(yīng)當(dāng)盡快著手環(huán)保團體行政公益訴訟制度的立法，為環(huán)保團體開辟更為廣泛的履行環(huán)境保護義務(wù)的路徑。顏運秋學(xué)者也指出：社會團體組織無論在資金、技術(shù)還是在其他資源上，都比公民個體更具有優(yōu)勢。筆者認(rèn)為，公眾在環(huán)境行政公益訴訟中，最大的優(yōu)勢在于它的廣泛性，能更快速、及時的發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法行為和不作為，而社會組織在訴訟經(jīng)驗上要比公眾更多一些，收集證據(jù)更專業(yè)化，在訴訟中更具有優(yōu)勢，有利于環(huán)境的保護；此外，社會組織在資金上更富足，不至于因為訴訟費用等資金問題而放棄提起行政公益訴訟，因此賦予社會組織環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，更有利于社會組織對行政機關(guān)行政行為的司法監(jiān)督，發(fā)揮在維護公共利益方面的優(yōu)勢。

最新通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中第五十八條指出，滿足：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄兩個條件的社會組織即可提起環(huán)境公益訴訟，專家表示，目前國內(nèi)符合上述條件的社會組織有300家左右。2013年德國經(jīng)聯(lián)邦認(rèn)可了訴訟資格的環(huán)境團體超過21個，中國的國土面積大約為國土面積的30倍，而有資格提起訴訟的環(huán)保組織數(shù)目只有德國的15倍。由此可見，從我國國土面積上來看，我國的社會組織數(shù)目偏少。筆者認(rèn)為，社會組織無論在提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟中，都有不可代替的作用，是否應(yīng)該適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)讓更多的社會組織可以參與訴訟中來，是值得商榷的。

3.檢察機關(guān)

在十四屆三中全會的公報中，指出了要建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，然而在隨后的《行政訴訟法》修改中并未提及公益訴訟，可見在立法上是否建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，還是頗受爭議的。學(xué)界討論主要分為兩派，一派認(rèn)為檢察機關(guān)不宜提起環(huán)境行政公益訴訟，一派認(rèn)為由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，能減輕公民取證難的問題，可以很大程度上提高解決環(huán)境問題的效率，緩解環(huán)境問題的壓力，有利于環(huán)境公益的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)不應(yīng)具備提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，理由如下：

（1）根據(jù)《行政訴訟法》第10條和第64條可見，檢察機關(guān)在行政訴訟中扮演的是監(jiān)督者的角色，若賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴權(quán)，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時，即作為原告又作為監(jiān)督者，角色的沖突是不可避免的。

（2）檢察機關(guān)不具備環(huán)境方面相關(guān)的知識和技術(shù)。在現(xiàn)今的環(huán)境損害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集證據(jù)時所需的相關(guān)專業(yè)知識和技術(shù)手段，都是檢察機關(guān)所欠缺的。

環(huán)境行政公益訴訟并不是一種新的訴訟形式，它是著重于環(huán)境公共利益環(huán)境和環(huán)境保護的行政訴訟。頻發(fā)的環(huán)保案件對我國行政訴訟的原告資格提出了嚴(yán)峻的考驗。寬我國行政訴訟的原告資格，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟已成為社會發(fā)展的需要。