摘要：現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求等原因而具有現(xiàn)實(shí)需求。十八屆三中全會(huì)和2015年中央一號(hào)文件均明確提出要改革農(nóng)村宅基地制度，在政策上表現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的積極態(tài)度。目前理論界對(duì)于農(nóng)村宅基地抵押?jiǎn)栴}仍存在較大爭(zhēng)議，主要有禁止抵押、自由抵押、限制抵押三種觀點(diǎn)。禁止抵押和自由抵押兩者觀點(diǎn)都存在較大的局限，限制抵押說(shuō)具有合理性，但存在不足，對(duì)于目前的限制條件應(yīng)當(dāng)予以修正或完善。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；宅基地使用權(quán)抵押；限制抵押

一、問(wèn)題的提出

宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)，它是指城鄉(xiāng)居民在依法取得國(guó)家所有或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造住宅及其居住使用的有關(guān)權(quán)利的總稱?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地原本是供農(nóng)民建立住宅所用，但目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展產(chǎn)生了巨大變化，大量農(nóng)村人口遷移到城市，農(nóng)村宅基地多被閑置，而同時(shí)，宅基地的非商業(yè)化也使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨資金難的尷尬。宅基地制度改革具有現(xiàn)實(shí)意義和迫切性。十八屆三中全會(huì)和2015年中央一號(hào)文件明確提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度改革，中央政府也已經(jīng)積極推出相關(guān)政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展或擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，從政策上表明對(duì)農(nóng)村宅基地抵押的積極態(tài)度。但目前理論界對(duì)于農(nóng)村宅基地抵押?jiǎn)栴}仍然存在較大爭(zhēng)議，本文擬從理論角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，明確我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)抵押的應(yīng)然態(tài)度。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押諸說(shuō)

1.禁止抵押說(shuō)及評(píng)析

此種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)禁止任何形式的宅基地使用權(quán)抵押。這主要有兩方面的理由。一方面，從權(quán)利的性質(zhì)和功能分析，宅基地使用權(quán)是一種具有福利性質(zhì)的用益物權(quán)，具有社會(huì)保障的功能。宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)主要體現(xiàn)在農(nóng)民能夠廉價(jià)地取得宅基地以獲取基本的生活條件。這種福利是國(guó)家基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，而只針對(duì)農(nóng)村居民的特殊關(guān)懷，其他非農(nóng)村居民不可能享有。若具有福利性質(zhì)的宅基地使用權(quán)可以自由抵押，那么對(duì)于不能享受此項(xiàng)福利的社會(huì)成員來(lái)說(shuō)是極為不公平的。另一方面，從宅基地抵押的后果和影響分析，如果宅基地使用權(quán)被允許自由抵押，那么當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，農(nóng)民將會(huì)失去住所。我國(guó)目前的社會(huì)保障制度還并不完善，宅基地成為社會(huì)保障的補(bǔ)充。宅基地使用權(quán)的自由抵押容易造成大量農(nóng)民流離失所的情況，屆時(shí)社會(huì)問(wèn)題也會(huì)加重，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)考慮了社會(huì)公平和穩(wěn)定，但是也存在諸多不足。首先，宅基地使用權(quán)的確具有福利性質(zhì)，但這并不意味著農(nóng)民因此喪失抵押的權(quán)利。抵押宅基地使用權(quán)，只是導(dǎo)致農(nóng)民所獲福利的形式發(fā)生了改變。因?yàn)?，農(nóng)民抵押宅基地使用權(quán)之后，雖然喪失了宅基地使用權(quán)，卻必然獲得與宅基地使用權(quán)相當(dāng)?shù)钠渌麢?quán)利，農(nóng)民的福利不會(huì)減少也并未增加，并不必然導(dǎo)致社會(huì)不公。其次，宅基地及在其上的住所是農(nóng)民棲息之地，如果沒(méi)有充分的理由或把握，農(nóng)民不會(huì)隨意抵押宅基地使用權(quán)，讓自己承受流離失所的風(fēng)險(xiǎn)。而即便農(nóng)民存在考慮不周，計(jì)算失誤而失去土地的情況，這也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正常運(yùn)行下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，亦維護(hù)了交易公平。允許宅基地使用權(quán)的抵押，從本質(zhì)上看只是擴(kuò)展了農(nóng)民融資的渠道。因此，禁止宅基地使用權(quán)的抵押并無(wú)充分之理由，卻忽視了農(nóng)民能利用宅基地使用權(quán)抵押的方式獲取改善生產(chǎn)和生活所需資金的迫切性和優(yōu)勢(shì)。

2.自由抵押說(shuō)及評(píng)析

此種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有可流轉(zhuǎn)功能，從而主張農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以自由抵押。持此觀點(diǎn)的學(xué)者主要是從經(jīng)濟(jì)效益方面來(lái)分析的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的變化，農(nóng)村人口大量遷移到城市，且人數(shù)持續(xù)增多，使得大量農(nóng)村宅基地閑置，其集約利用水平低。而同時(shí)，宅基地的非商業(yè)化和非資本化，又使得宅基地?zé)o法正常流通，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)因而受到損失，宅基地的社會(huì)福利作用也因此降低。允許宅基地使用權(quán)的自由抵押，使得空置宅基地發(fā)揮其價(jià)值，土地的集約利用水平和利用效率得以提高，亦推動(dòng)我國(guó)城市化建設(shè)，而且對(duì)擴(kuò)充農(nóng)民融資渠道有重要的作用。其次，是從宅基地使用權(quán)的性質(zhì)分析。宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，這意味著農(nóng)民享有對(duì)宅基地的使用、收益、處分之權(quán)利，可以對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓等，且方式和范圍都不應(yīng)受到限制，否則即與其用益物權(quán)的性質(zhì)相悖。因此，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)的自由抵押。

筆者認(rèn)為，自由抵押說(shuō)看到了宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的本質(zhì)，考慮到了宅基地使用權(quán)自由抵押后帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益最大化的好處，但卻忽視了宅基地使用權(quán)自由抵押后可能產(chǎn)生的諸多不利影響。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展幾十年，農(nóng)村居民與城市居民在收入水平上存在很大差距。這種差距必然導(dǎo)致雙方對(duì)于價(jià)格的心理預(yù)期差異。而目前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)尚未完全形成，缺乏科學(xué)、完善的市場(chǎng)交易制度，現(xiàn)階段完全放開對(duì)宅基地使用權(quán)抵押的限制，城市居民很有可能憑借其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，以極低的價(jià)格獲取宅基地使用權(quán)，農(nóng)民很難獲得抵押宅基地使用權(quán)的相當(dāng)利益。長(zhǎng)此以往，社會(huì)問(wèn)題極易產(chǎn)生。因此，現(xiàn)階段允許自由抵押農(nóng)村宅基地使用權(quán)并不可行。

3.限制抵押說(shuō)及評(píng)析

此種觀點(diǎn)是一種折衷的主張。此種主張一方面認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以抵押；但另一方面認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押必須受到一定的限制。從學(xué)者觀點(diǎn)和實(shí)踐來(lái)看，限制的條件主要包括三方面。首先，主體上的限制，即限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；其次，范圍上的限制，即限于本村集體；最后，方式上的限制，即遵循“地隨房走”，且須經(jīng)本集體同意。

相對(duì)于禁止抵押說(shuō)和自由抵押說(shuō)，限制抵押說(shuō)兼顧了各方利益，具有其合理性，但是三方面都予以限制條件未免太過(guò)苛刻。宅基地使用權(quán)在住房轉(zhuǎn)讓時(shí)一并轉(zhuǎn)讓可以防止宅基地使用權(quán)的炒賣，以實(shí)現(xiàn)宅基地僅限于建筑住所的功能，此項(xiàng)限制是合理的。從理論角度分析，宅基地使用權(quán)的主體是特定的，僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，但這種主體的限定只相對(duì)宅基地使用權(quán)的取得而言。當(dāng)農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)后，理論上是可以向任何人轉(zhuǎn)讓的，以此獲得收益，轉(zhuǎn)讓須經(jīng)本集體同意并無(wú)合理依據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中，就本集體內(nèi)的成員而言，成員本可以極低的價(jià)格甚至是無(wú)償獲得宅基地，無(wú)需通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得宅基地使用權(quán)。將轉(zhuǎn)讓的范圍限于本村集體，主體限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并不有利于交易市場(chǎng)中有效競(jìng)爭(zhēng)的形成，不具有太大的現(xiàn)實(shí)意義，而這也忽視了集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員獲得宅基地使用權(quán)的需求。因此，限制抵押說(shuō)應(yīng)當(dāng)予以支持，但目前的限制條件應(yīng)當(dāng)予以修正，受讓對(duì)象并不應(yīng)該局限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但可賦予本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先購(gòu)買之權(quán)利。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的應(yīng)然態(tài)度

通過(guò)對(duì)以上三種學(xué)說(shuō)的分析，禁止抵押說(shuō)忽視了宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)取得的經(jīng)濟(jì)效益，自由抵押說(shuō)則完全忽視了全面放開宅基地使用權(quán)抵押的限制的不利后果。

首先，修正主體和范圍的限制條件。不管是從理論還是現(xiàn)實(shí)層面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的主體都不應(yīng)該限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，將范圍限于本村集體未免過(guò)于狹窄，會(huì)導(dǎo)致抵押過(guò)程難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，降低房產(chǎn)價(jià)值的轉(zhuǎn)化率。因此可以放開此限制條件。但考慮到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，可規(guī)定成員享有優(yōu)先購(gòu)買之權(quán)利。其次，修正抵押方式的限制條件。一方面，考慮到現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)完全進(jìn)入市場(chǎng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持宅基地使用權(quán)與房屋結(jié)合才能作為抵押標(biāo)的物的限制，但另一方面，宅基地使用權(quán)的抵押無(wú)需通過(guò)本村集體的同意，但為了對(duì)權(quán)利人進(jìn)行必要的限制，本村集體可享有一定的審查權(quán)，符合抵押條件的授予審查通過(guò)，作為申請(qǐng)抵押的文件材料。