摘要：人民監(jiān)督員制度是我國最高人民檢察院推出的一項新制度，該制度的目的是讓人民來監(jiān)督檢察機關，是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的體現(xiàn)，是體現(xiàn)和發(fā)揚司法民主的一種形式，為防止司法腐敗起了很好的作用。人民監(jiān)督員制度法制化是其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮效力的有效途徑，其法制化過程中要著力解決好幾個問題：如，人民監(jiān)督員的遴選、監(jiān)督范圍、監(jiān)督效力等。

關鍵詞：人民監(jiān)督員；法制化；監(jiān)督范圍；監(jiān)督效力

實行人民監(jiān)督員制度，是人民群眾參與司法實踐的一項制度創(chuàng)新，也是中央深化司法體制改革的一項重要內(nèi)容。它在加強檢察機關查辦職務犯罪案件的監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量和執(zhí)法水平，確保依法公正履行檢察職責，維護社會公平正義等方面的確起了重要的作用。

一、人民監(jiān)督員制度法制化的必要性

1.憲法語境下的人民監(jiān)督員制度需要更為直接、明確的法律規(guī)定

我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！睉椃ǖ?7條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睉椃ǖ?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！睘樨瀼芈鋵崙椃ㄉ鲜鲆?guī)定，人民檢察院組織法第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，調(diào)查研究，重證據(jù)不輕信口供，嚴禁逼供，正確區(qū)分和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾?！币虼?，人民監(jiān)督員制度具有最高法律效力的憲法上的依據(jù)。但是，憲法依據(jù)是概括籠統(tǒng)的，只是一些原則性的規(guī)定。人民監(jiān)督員制度如果要繼續(xù)有效地向前推進，勢必要將下位法加以細化，并作出更為明確、具體的可供實際操作的規(guī)定。

2.人民監(jiān)督員制度外部監(jiān)督的性質(zhì)需要立法為其支撐

最高人民檢察院2003年制定下發(fā)的《人民監(jiān)督員制度試點工作方案》中規(guī)定：“為進一步完善檢察機關查辦職務犯罪案件外部監(jiān)督機制，促進依法正確行使檢察權(quán)，最高人民檢察院決定實行檢察機關直接受理偵查案件人民監(jiān)督員制度”。可見檢察機關創(chuàng)設人民監(jiān)督員制度的初衷，是將人民監(jiān)督員制度定性為外部監(jiān)督機制。因此，人民監(jiān)督員制度法制化，是人民監(jiān)督員獨立于檢察機關，實現(xiàn)外部監(jiān)督的必要保障。從根本上看，一方面，檢察機關自身難以借助制度剛性的要求完全實現(xiàn)改革的預期目的；另一方面，在人民監(jiān)督員制度的運作過程中，可能會涉及與檢察權(quán)行使的沖突問題，所以只有走出檢察改革單純由檢察機關主導進行的路徑依賴，盡快推進人民監(jiān)督員制度法制化，以法律的形式將人民監(jiān)督員制度的運作轉(zhuǎn)向體外化，才能實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”，使這項制度真正成為扎根于中國本土，具有長久生命力的制度創(chuàng)新。通過立法將人民監(jiān)督員制度納入刑事訴訟程序，使其從政策性文件提升到法律法規(guī)這層權(quán)力位階，提高其權(quán)威性，從而增強人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的剛性?！傲⒎▽τ谌嗣癖O(jiān)督員制度的確認盡管不否定檢察機關在行使檢察權(quán)時的裁量自由，但把法外程序變成法定程序無疑會增強這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強監(jiān)督意見的約束力。

二、人民監(jiān)督員制度的法律定位

人民監(jiān)督員制度是國家民主法制建設的組成部分之一。在憲法中應作出關于人民監(jiān)督員制度的原則性規(guī)定。如：“人民檢察院實行人民監(jiān)督員制度”，“人民監(jiān)督員在監(jiān)督工作中應積極履行法定職責。”人民監(jiān)督員制度是我國檢察機關的一項制度創(chuàng)新，它有效地回答了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的追問，這項制度的成功推行，是因為它有著堅實的理論基礎：人民主權(quán)是人民監(jiān)督員制度的政治基礎，司法民主是人民監(jiān)督員制度的理論前提，司法公正是人民監(jiān)督員制度的理論追求，權(quán)力監(jiān)督是人民監(jiān)督制度的理論核心。

人民監(jiān)督員制度是一種社會監(jiān)督，是檢察機關引進人民群眾參與司法活動，并直接參與個案監(jiān)督的一種新形式，有著堅實的法理基礎、法律依據(jù)和現(xiàn)實必要性，它不僅是檢察制度的重大創(chuàng)新，有力促進了檢察機關監(jiān)督制約機制的完善和執(zhí)法行為規(guī)范，更是一場觀念上的變革，它符合司法民主發(fā)展的潮流與趨勢，也是中國特色社會主義檢察制度的自我完善和發(fā)展。這種監(jiān)督與黨的領導和監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督不處在同一層面。在社會監(jiān)督子系統(tǒng)中，可以視人民監(jiān)督員制度為人民陪審員制度、人民調(diào)解員制度一個層級、三個有差別的制度結(jié)構(gòu)，可以相互促進，共同提高。

人民監(jiān)督員制度是一種外部監(jiān)督，不是檢察機關的內(nèi)部制約。這種監(jiān)督不是權(quán)力機關的監(jiān)督，而是人民群眾的權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，盡管它對檢察機關并無絕對的必然的效力，但這種監(jiān)督也不是對檢察機關可有可無的監(jiān)督，更不是一種“擺設”或“門面”，這種監(jiān)督是具有一定程序保障的監(jiān)督。檢察機關通過引入有組織性的外部監(jiān)督推出人民監(jiān)督員制度是民眾參與對檢察機關的自由裁量權(quán)進行制約的一種途徑，充分體現(xiàn)了司法民主。

人民監(jiān)督員制度是一種非訴訟程序性的監(jiān)督。人民監(jiān)督員不是執(zhí)法主體，也不是訴訟參與人。這種監(jiān)督不是訴訟程序內(nèi)的監(jiān)督，而是訴訟程序以外又對訴訟有積極影響的輔助監(jiān)督。

三、人民監(jiān)督員制度法制化的路徑

（1）要抓住《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》修改的機會，對人民監(jiān)督員制度的相關細則作出具體明確的規(guī)定。將人民監(jiān)督員制度納入這兩部法律之中，使憲法條文制度化，基本原則具體化，使公民的監(jiān)督權(quán)利具有法定的程序作為保障。如：在《刑事訴訟法》中應規(guī)定人民監(jiān)督員制度、人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍、人民監(jiān)督員監(jiān)督的組織形式，人民監(jiān)督員的權(quán)利和人民監(jiān)督員的回避及原則性的程序性規(guī)定。在《人民檢察院組織法》中應規(guī)定人民監(jiān)督員制度、人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍和具體情形，人民監(jiān)督員監(jiān)督評議的效力等。

（2）由全國人大常委會制定關于實行人民監(jiān)督員制度的《決定》或《條例》。甚至，在條件成熟時，可以由最高人民檢察院向國家立法機關提出立法建議，制訂具有一定法律階位的，全面詳盡的《人民監(jiān)督員法》。將人民監(jiān)督員制度的立法宗旨、基本原則、人民監(jiān)督員的產(chǎn)生及權(quán)利義務、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等內(nèi)容以法律形式加以確定，為這項創(chuàng)新性制度的實施和完善提供立法保障。

（3）人民監(jiān)督員制度立法模式。從現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度立法模式研究狀況看，大多數(shù)觀點在許多問題是一致：一是均認為應該盡快對人民監(jiān)督員制度立法，進一步規(guī)范人民監(jiān)督員制度實踐，“人民監(jiān)督員制度的確立需要法律明確規(guī)定其地位”；二是均認為在人民監(jiān)督員法制化過程中，人民監(jiān)督員制度立法與刑事訴訟法、人民檢察院組織法聯(lián)系在一起；三是在條件成熟時，“由最高人民檢察院向國家立法機關提出立法建議，制定單行的《人民監(jiān)督員法》，以法律的形式規(guī)定人民監(jiān)督員的性質(zhì)和地位，條件和產(chǎn)生，權(quán)利和責任，監(jiān)督范圍和效力，保障和制約機制等等”。人民監(jiān)督員制度作為全國性的法律生活事件，其重要性不亞于其他全國性社會事務，理應由全國人大常委會為人民監(jiān)督員制度單獨立法，制定《人民監(jiān)督員法》，使人民監(jiān)督員制度從試點走向?qū)嵭?，真正發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用，促進我國法治建設進程。