摘 要：

新公共管理運動的興起，推動了當代西方各國行政體制發(fā)生革命性的變化，也對建立在韋伯的官僚制基礎(chǔ)上的文官制度進行了深刻的改革。通過梳理學者對當代西方公務(wù)員制度改革的研究情況，分析當代西方主要資本主義國家公務(wù)員制度改革中出現(xiàn)的困境和瓶頸，為當今我國公務(wù)員制度改革找出有益的啟示。

關(guān)鍵詞：

西方公務(wù)員制度；新公共管理；改革；研究綜述

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）16017802

當代西方公務(wù)員制度改革是指出現(xiàn)在上世紀七八十年代以來，西方主要資本主義國家針對建立在馬克斯·韋伯的“官僚制”理論和海伍德·威爾遜與古德諾提出的“政治——行政二分法”基礎(chǔ)之上的文官制度出現(xiàn)的諸多弊端，而拋棄傳統(tǒng)的價值訴求和制度設(shè)計，對公務(wù)員制度的各個層面進行重新塑造的運動。而這種變革源于同時期興起的新公共管理運動。新公共管理作為在公共部門管理中體現(xiàn)“管理主義”至上的公共行政理論，其本質(zhì)就是“通過行政改革進行自我結(jié)構(gòu)，全面引進私營部門的管理模式，塑造企業(yè)型政府，是政府改革和發(fā)展的方向”。

1 國外對當代西方公務(wù)員制度改革的研究

變革源于客觀環(huán)境變化。二十世紀七八十年代以來，人類社會開始進入信息時代，政治、經(jīng)濟、文化等開始走向全球一體化，要求各國的行政制度與國際規(guī)則進行接軌，以提高國家的競爭力。但西方各國的行政體制依然遵循著“威爾遜——韋伯范式”的要求，面臨著政府效率低下、公共開支無限增長、公眾滿意度降低等問題。同時西方各國政府也普遍出現(xiàn)財政危機、管理危機和信任危機，迫使西方各國進行行政體制改革，公務(wù)員制度是其重要內(nèi)容之一。而新公共管理運動崇尚市場力量、市場機制以及市場作用，認為公共部門與私營部門之間的管理并無本質(zhì)上的區(qū)別。因此，西方學者們圍繞新公共管理與公務(wù)員制度改革之間進行了大量的研究，對西方各國的公務(wù)員制度改革提供了理論基礎(chǔ)。首先是戴維·奧斯本、特德·蓋布勒（1992）為所有政府改革描繪了“再造政府”的藍圖，將公共行政的典范革命推向了高潮，為此他們提出了改革政府的十項主張，其中關(guān)于政府部門授權(quán)、放權(quán)、注入競爭和激勵機制、增強使命感、講究效果、以市場為導向等主張為各國公務(wù)員制度奠定了改革的方向。正如奧斯本和蓋布勒認為，盡管政府不能如企業(yè)那般運作，但這并不代表著它不能更加具有企業(yè)家的精神。戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克（1996）同樣也提出了政府再造的路線圖，首先他們界定了再造的定義，認為再造就是創(chuàng)造出不僅擁有內(nèi)在改革動力，而且擁有企業(yè)家式思維的公共部門，政府再造就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)建“自我更新的體制”。為了實現(xiàn)政府再造，他們提出了“五C戰(zhàn)略”以及近百項“再造者工具箱”的“工具”，為政府再造提供了許多可供選擇的革新方法，同時為西方公務(wù)員制度改革提供了理論范式。B·蓋伊·彼得斯（1996）從分析傳統(tǒng)行政模式出發(fā)，首先表述了以標榜政治中立、永久性和穩(wěn)定性、制度化、內(nèi)部管制等特征為信條的傳統(tǒng)公共行政治理模式與行政方式已經(jīng)無法適應(yīng)發(fā)生了深刻變化的客觀環(huán)境，因此他認為未來理想的政府治理模式有四種：市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府。它們擁有各自的理論基礎(chǔ)，能夠在各自不同的政府體制中得到運用，也為西方公務(wù)員制度改革指明了方向。E.S.薩瓦斯（1999）指出，由于現(xiàn)實壓力、經(jīng)濟推動力、意識形態(tài)動力、商業(yè)動力、平民主義動力等推動力量的存在，民營化依然成為公共部門不可避免的趨勢。而日益龐大的政府和效率低下的公共服務(wù)水平形成鮮明的對比，因此有必要取消政府壟斷的局面，同時變革政府雇員的待遇，使其與績效掛鉤，豐富公務(wù)員向民眾提供公共物品和服務(wù)的機制。歐文·E·休斯（2002）也認為，傳統(tǒng)行政范式已經(jīng)被新公共管理范式取代。休斯指出，傳統(tǒng)的人事管理制度雖然具有一些優(yōu)點，但整體上弊大于利，它作為一種僵化的等級制度無法適應(yīng)快速的變化，并且使公務(wù)員只專注自己的事務(wù)并患上幽閉恐懼癥，因此需要對人事制度進行注重結(jié)果、靈活性和激勵因素的變革，同時也要對公務(wù)員加強績效管理。巴塔利奧和康德立（2006）通過總結(jié)和歸納以往公務(wù)員制度的改革設(shè)計的啟示和建議，認為公務(wù)員系統(tǒng)的戰(zhàn)略現(xiàn)代化可能比激進的改革更有效。而波利特、范迪爾、杭柏格等人（2007）認為新公共管理旨在提高西方國家政府和公共部門的效率和性能，隨著績效指標和基準的發(fā)展，西方人事改革的目的變成了使公共部門人事管理引用私人部門人事管理的模型變得“正?；保瑥氐鬃兏飯?zhí)行機構(gòu)，建立公私伙伴關(guān)系，引進新的管理技術(shù)和工具。但同時他們也認為，公共部門的人事改革可能會在不同的國家同樣的標簽，而不需要在實踐中還是在意義上是相同的，因此各國則要根據(jù)本國具體情況制定相應(yīng)的人事改革政策。

由此可見，西方大部分主張新公共管理理論的學者都認為引進市場力量，運用市場手段有利于提高公務(wù)員的服務(wù)水平，公務(wù)員制度改革就是利用企業(yè)化體制來取代傳統(tǒng)官僚體制，就是建立企業(yè)家型的公務(wù)員隊伍，提供公眾的滿意度。但與此同時，公務(wù)員制度改革需要運用新公共管理理論的主張也遭致了不少批評。珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特（2003）指出，公務(wù)員的重大使命是幫助公民表達和滿足其利益需求，公務(wù)員與公民的關(guān)系不同于企業(yè)與顧客的關(guān)系，因此，公務(wù)員制度更應(yīng)著眼于關(guān)注公民的聲音，回應(yīng)公民的訴求，同時公務(wù)員也應(yīng)得到公共機構(gòu)管理者的善待。

2 國內(nèi)對當代西方公務(wù)員制度改革的研究

國內(nèi)學者對當代西方公務(wù)員制度改革的研究起源于20世紀90年代，出現(xiàn)了大量的專著和論文，范圍很廣，也很有深度。首先由學者提出，當代西方公務(wù)員制度改革主要是圍繞20世紀80年代以來興起的新公共管理理論的各種主張、措施和方法展開的，但這也會帶來為公民服務(wù)、代議制、公平、合法性等傳統(tǒng)民主政治核心價值的缺失，以及默認私人機構(gòu)與公共機構(gòu)完全一致，績效評估困難，打擊公務(wù)員積極性等問題。楊波（2002）也提出，制度變革與西方行政核心價值（政治中立性、連續(xù)性、績效性和公眾責任等）的沖突是近代西方國家公務(wù)員制度改革中的重點和難點所在，而這本質(zhì)上是以韋伯官僚制為核心的傳統(tǒng)行政范式與新公共管理兩種范式的較量。接下來，楊波（2004）歸納了當代西方公務(wù)員制度改革的基本方向為：裁員、合同制、聘任制、政務(wù)官和事務(wù)官分途制度的變革、職位分類與品位分類的交叉融合、放松管制、權(quán)力下放、由微觀管理到政策監(jiān)督、民營化等等。文耀（2009）解釋了新公共管理運動引導的西方公務(wù)員制度改革的共同特征，認為這次改革已經(jīng)關(guān)涉到了西方公務(wù)員制度的核心價值，如對公務(wù)員的政治中立性、永久任職以及績效等韋伯官僚制的特征進行深刻反思，功績制由象征走向?qū)嵸|(zhì)，而不再限定于管理機制和微觀技術(shù)領(lǐng)域的變革。

總的來說，當今西方公務(wù)員制度改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟全球化和國際競爭日趨激烈的趨勢，適應(yīng)國際公共行政改革的趨勢，而進行的自我完善過程，展現(xiàn)了各國趨同的共性特征。這反映了現(xiàn)代公共部門對人的管理的一些普遍要求，體現(xiàn)了當今公務(wù)員制度發(fā)展的一般趨勢。國內(nèi)學者的這些研究成果將對我國完善并改進現(xiàn)代國家公務(wù)員制度提供許多啟發(fā)。

3 結(jié)語

由此可見，當代西方公務(wù)員制度改革浪潮是在新公共管理范式的引領(lǐng)下進行的，為公務(wù)員制度的變革和發(fā)展提供了難能可貴的歷史機遇，也推動了政府公共管理活動上對新技術(shù)和方法的使用。但與此同時，這股浪潮也給西方公務(wù)員制度帶來了諸多挑戰(zhàn)，如以市場機制為動力的公務(wù)員辦事流程和激勵機制雖然可以在一定程度上提高了政府機構(gòu)的辦事效率和調(diào)動了公務(wù)員的積極性，但這也導致了政府機構(gòu)績效評估成本變高，同時具有削弱公民意識和公務(wù)員服務(wù)意識的潛在威脅。和擁有成熟、理性、法治等特征的西方發(fā)達國家公務(wù)員制度相比，我國公務(wù)員制度建立時間較晚、起步慢、基礎(chǔ)差，先進尚缺乏應(yīng)有的法理性權(quán)威，當前的改革應(yīng)當善于借鑒西方公務(wù)員制度改革的有用經(jīng)驗，不一味追求新公共管理的潮流，對官僚制的弊端批判過度。只有這樣，才能鞏固和完善現(xiàn)有公務(wù)員制度。因此，我國的公務(wù)員制度既要繼承中國古代傳統(tǒng)人事管理制度的長處，又要借鑒西方發(fā)達國家公務(wù)員制度及其改革的有益經(jīng)驗，以及重新定位和劃分國家行政權(quán)力，方能打造出適合我國現(xiàn)階段國情的公務(wù)員制度。

參考文獻

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