摘要：推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型是當前地方政府投融資體制改革的重要內(nèi)容。本文以D市城投為例，通過分析該公司當前存在的償債機制不完善、造血功能不強、組織機構(gòu)建設(shè)需要優(yōu)化等問題，設(shè)計了該公司市場化轉(zhuǎn)型的綜合多方資源、打造新業(yè)務(wù)板塊、設(shè)置風險控制目標等轉(zhuǎn)型路徑，并從明確發(fā)展戰(zhàn)略、提升投融資效率、打造市場化的投融資體系、構(gòu)建市場化的投融資機制、完善組織保障等方面提出了具體的政策建議。

關(guān)鍵詞：融資平臺；市場化轉(zhuǎn)型；案例

一、引言

為推進地方政府投融資機制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，繼2014年8月底新預算法修正案通過后，國務(wù)院及相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（財預〔2014〕351號）等文件，明確了地方政府融資平臺將不再承擔政府融資職責，提出要通過債務(wù)清理的方式來理清當前政府融資的現(xiàn)狀。當“融資平臺債=地方政府債”的邏輯鏈條被斬斷，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財政支撐，將不得不面臨轉(zhuǎn)型問題實現(xiàn)“融資平臺”向“投資平臺”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“融資主體”向“運營主體”的轉(zhuǎn)變，通過市場化轉(zhuǎn)型，成為新型市場化投融資主體。為研究融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展方向的問題，本文將以D市城投為例，來剖析融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。

二、D市城投基本情況及面臨的主要問題

（一）D市城投基本情況

D市城市建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“D城投”或“公司”）作為D市人民政府批準成立的大型國有企業(yè)，自成立以來一直致力于推動城市的建設(shè)發(fā)展。2000年6月，D市城市建設(shè)投資開發(fā)有限責任公司在工商行政管理局登記注冊，注冊資本4億元人民幣。截至2013年年末，公司下轄子公司8家，具體包括：城南新區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責任公司、水務(wù)投資開發(fā)有限責任公司、農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司、公共交通總公司、某賓館、市政建設(shè)總公司、體育新城建設(shè)開發(fā)有限責任公司、自來水公司等。

（二）D城投面臨的問題

D城投是該市目前唯一的城市基礎(chǔ)設(shè)施及重大投資項目建設(shè)和國有資產(chǎn)運營的大型綜合平臺，其良好的資信條件和強大的融資能力有力地支持了各項業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，通過積極加強與各大金融機構(gòu)的合作，多渠道、全方位籌集建設(shè)資金，有力地保障了城市發(fā)展建設(shè)的資金需求。但由于承擔過多公益性項目建設(shè)，缺乏經(jīng)營性業(yè)務(wù)，其發(fā)展也面臨著一些問題。

（1）償債機制需完善。公司一直承擔著公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，現(xiàn)有大部分債務(wù)是沒有配置償債資源的政府信用債務(wù)。公司自成立以來，完成超過50億元的城建項目投資，但財政投入資金不足，公司還沒有穩(wěn)定的償債來源，償債保障機制也還尚未完全形成。

（2）造血功能不強。公司現(xiàn)階段整體而言缺乏經(jīng)營項目且資產(chǎn)收益結(jié)構(gòu)單一、收益項目較少、自身的造血功能不強；同時，面臨資金短缺、資金來源與投入的市政建設(shè)不相配備及經(jīng)營性業(yè)務(wù)市場化不高等運營問題。近年來，政府雖將D市區(qū)內(nèi)部分土地劃歸公司經(jīng)營，同時又承諾每年劃撥近千畝土地作為資源配置，但是由于大部分土地為生地，不具備掛牌交易的條件，所以使得土地資產(chǎn)目前變現(xiàn)能力較差。

（3）組織機制不完善。公司一直代理政府履行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，雖然2011年已經(jīng)各債權(quán)銀行及監(jiān)管部門認定退出平臺管理，成為“一般類公司”，但高層管理人員還需政府任命，薪酬體制及激勵機制等還不健全，導致企業(yè)對員工尤其是核心員工的能動性挖掘存在缺陷，公司的組織運行機制導向還不完全清晰，主要包括組織運行目標、業(yè)務(wù)管理目標、項目及預算管理等機制存在一定缺陷。

三、D市城投轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑設(shè)計

結(jié)合當前最新政策，D市城投應該從以下三個方面重點發(fā)展：

（一）實施六個“結(jié)合”促發(fā)展

1.依托政府與開拓市場相結(jié)合。要致力于成為該市的建設(shè)主體、投融資主體以及城市資源的經(jīng)營主體，樹立市場競爭意識及危機意識，加快體制創(chuàng)新步伐，積極走向市場，參與市場競爭，在競爭中不斷發(fā)展、完善和壯大。

2.立足主業(yè)與多元經(jīng)營相結(jié)合。公司目前處于發(fā)展的關(guān)鍵階段，戰(zhàn)略重點應是立足主業(yè)，同時積極向資產(chǎn)經(jīng)營、金融投資等領(lǐng)域拓展，以逐步構(gòu)建完整的業(yè)務(wù)板塊，實現(xiàn)多元化經(jīng)營。

3.盤活資源與經(jīng)營資源相結(jié)合。資源盤活是起點，重點和難點還在于對資源的充分整合與有效經(jīng)營。只有將盤活以后的資源經(jīng)營好，獲得超出原有分散經(jīng)營時的效果，才能實現(xiàn)“一加一，大于二”的目標。

4.快速發(fā)展與持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。城投集團應根據(jù)自身實際情況及所擔當?shù)呢熑?、肩負的使命，通過實施若干個重大項目，比較快地使自身發(fā)展提升到新的水平。同時，也應著力在發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)、集團管控、人力資源等方面進行深入細致研究，為持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

5.品牌戰(zhàn)略與基礎(chǔ)管理相結(jié)合。應重點打造優(yōu)質(zhì)項目、精品工程，提高資源整合水平，提升資源經(jīng)營效率，提高綜合管理能力，為品牌戰(zhàn)略的實施提供有力保障。

（二）構(gòu)建六大產(chǎn)業(yè)板塊促轉(zhuǎn)型

經(jīng)過幾年的發(fā)展，城投集團應達到以下目標：

1.改組后城投集團未來三年總資產(chǎn)達到200-300億元，凈資產(chǎn)達到100-150億元，資產(chǎn)負債率控制在40%左右；注冊資本達到20億元左右。

2.完成六大產(chǎn)業(yè)板塊布局，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。不斷強化城投集團在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與城市資源開發(fā)領(lǐng)域的優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；以資本為紐帶，通過參股、控股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)收購、企業(yè)兼并重組等方式，逐步完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用、文體產(chǎn)業(yè)、土地開發(fā)、城市運營和資源開發(fā)、金融投資六大業(yè)務(wù)板塊的搭建和優(yōu)化，并使各板塊逐步形成良好的盈利能力。

（三）設(shè)置合理投融目標控風險

在融資方面，城投集團應達到以下目標：

1.以銀行貸款為主要融資手段，以BT、BOT、發(fā)行債券、股權(quán)合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、委托貸款、企業(yè)上市等方式作為重要補充，逐步建立起多層次的融資體系；

2.作為城市的建設(shè)主體和國有資產(chǎn)的整合及運營主體，城投集團的投資職責也非常重要。根據(jù)資產(chǎn)注入情況、政策匹配程度以及擬建項目需求，確定合理融資規(guī)模，依托市政府力爭融資40億元。

3.實現(xiàn)在土地開發(fā)、文體產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)運營與資源開發(fā)等領(lǐng)域的投資，拓展公司的業(yè)務(wù)范圍，加快實現(xiàn)多個產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展；集團整體的投資規(guī)模達到50億元左右。

四、相關(guān)建議

（一）明確發(fā)展戰(zhàn)略

公司高層應就公司未來發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑應達成一致意見，并組織公司各層級人員開展專題學習，要求全員充分理解和貫徹戰(zhàn)略目標制訂的思路和要求。一是構(gòu)建公司內(nèi)部尤其是公司中高層和業(yè)務(wù)單元負責人的戰(zhàn)略性思維模式，形成以“公司戰(zhàn)略”為導向來審視自身工作開展的常態(tài)機制。二是以“公司階段性戰(zhàn)略目標”為基礎(chǔ)，組織搭建公司目標、計劃及預算管理機制，促使公司各部門、各公司嚴格執(zhí)行戰(zhàn)略管理要求。三是定期進行政策、產(chǎn)業(yè)及市場研究和公司戰(zhàn)略實施效果評價，提出公司戰(zhàn)略實施或調(diào)整建議，提高公司戰(zhàn)略性風險控制能力。

（二）提升投融資的整體效率

公司要立足于社會資源整合，爭取政府資源、整合社會資本、調(diào)整業(yè)務(wù)格局。一是爭取政府資源，包括政府項目資源爭取。公司通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效爭取政府給予優(yōu)質(zhì)的城市公共資源，以平衡城市建設(shè)和城市經(jīng)營業(yè)務(wù)的總體平衡。二是調(diào)整業(yè)務(wù)格局。公司應從過去的以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心業(yè)務(wù)過渡到實施“建設(shè)與經(jīng)營并重”策略，構(gòu)建以土地經(jīng)營為核心的“一核、三板塊”經(jīng)營業(yè)務(wù)格局，在2015年前完成專業(yè)土地經(jīng)營平臺和房地產(chǎn)投資開發(fā)平臺的搭建。三是整合多方資本。公司應建立大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金、資源平衡模式，持續(xù)整合社會資本。通過市場化運作引進社會資本、經(jīng)營性資源開發(fā)回籠資金來平衡項目建設(shè)資金。

（三）打造市場化的投融資體系

一是現(xiàn)金流持續(xù)增強體系。公司經(jīng)營性現(xiàn)金流主要包括土地一級出讓現(xiàn)金流、土地二級開發(fā)現(xiàn)金流、商業(yè)物業(yè)開發(fā)及經(jīng)營現(xiàn)金流、保障性住房建設(shè)補貼資金、城市經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)金流、公用事業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流、財務(wù)投資現(xiàn)金流七大類。要通過合理運作已有資產(chǎn)來保障現(xiàn)金流的持續(xù)壯大。

二是進行組合融資?？紤]多元融資模式，通過研究和整合各類融資工具，擴大直接融資的比例，降低財務(wù)成本，減輕短期支付壓力，擴大凈資產(chǎn)規(guī)模。應以盡快對接資本市場實現(xiàn)資本性融資、發(fā)行公共投資基金為主導，實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化，逐步加大股權(quán)融資比例。

三是對接資本市場。公司目前融資渠道較為單一，造血功能不足，已嚴重影響了企業(yè)的發(fā)展。因此，公司應盡早對接資本市場，以擴大直接融資規(guī)模和比例、降低資金成本、減輕財務(wù)短期支付壓力。

（四）構(gòu)建市場化的投融資機制

一是完成市場化轉(zhuǎn)型。緊扣城市發(fā)展商的定位，完善國資委對公司的經(jīng)營考核和公司內(nèi)部績效考核機制，促成與政府職能管理的契約化，實現(xiàn)真正的市場化運作體制。二是理順外部關(guān)系。市場化轉(zhuǎn)型過程中，政府既是公司的股東、又是公司的核心客戶。公司應重點理順與市政府、財政局等政府部門的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系。完善市政府的考核機制，爭取完善市政府對公司的運行考核機制，增加經(jīng)營性考核指標，完善與業(yè)績掛鉤的績效考核體系，即以經(jīng)營目標實現(xiàn)為導向，市政府考核公司，公司總部考核下屬各業(yè)務(wù)單元。

（五）完善投融資的組織保障

完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、建立績效優(yōu)先的流程體系。公司總部通過董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營決策層的完善搭建，從原有的行政計劃管理轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理。一是完善董事會和監(jiān)事會構(gòu)成。完善董事會人員構(gòu)成，提高董事會決策能力；完善監(jiān)事會人員構(gòu)成，充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。二是強化經(jīng)營決策能力。公司總部經(jīng)理層包含總經(jīng)理和副總經(jīng)理，形成公司管理層，對公司經(jīng)營管理和運營管控負責；由公司經(jīng)理層與子公司負責人組成公司經(jīng)營決策團隊，負責業(yè)務(wù)運行重大事項決策；為強化對核心業(yè)務(wù)的管控，副總經(jīng)理可兼任子公司的負責人。

參考文獻：

[1] 劉繼廣.地方投融資平臺向綜合性金融集團轉(zhuǎn)型的思考[J].金融教育研究，2014（02）：12-15.

[2] 大公國際資信評估有限公司課題組.地方投融資平臺的發(fā)展階段、矛盾特征及轉(zhuǎn)型模式[J].債券，2014（11）：15-20.

[3] 陳允謀.基于股權(quán)投融資模式探析地方政府投融資平臺的融資之道-以貴州省為例[J].商，2014（08）：130-131.

[4] 梅建明、劉秦舟.欠發(fā)達地區(qū)政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干建議[J].財政研究，2014（08）：63-65.

[5] 林超英、孫毓川、崔健、劉東.后金融危機時代地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與發(fā)展[J].河北聯(lián)合大學學報（ 醫(yī)學版），2014（01）：126-128.