一、存在的主要問題

（一）部分管理制度不完善。主要表現(xiàn)在：一是對自身制訂的制度未及時進(jìn)行修改。有的制度支行已無相關(guān)業(yè)務(wù)，有的制度其條款是上級庫相關(guān)制度的條文，支行將其復(fù)制未改就作為了本單位的制度，如某支行制訂的“反假貨幣崗位職責(zé)”、“頭寸調(diào)撥工作程序與職責(zé)”有“提前一天將通知單送達(dá)機(jī)關(guān)事務(wù)管理科和保衛(wèi)科安排車輛和押運(yùn)人員”等內(nèi)容。二是制度與實(shí)際做法不一致?！痢林心壳叭栽趯?shí)施的《庫主任崗位責(zé)任制》有“掌管發(fā)行庫備用門組合鎖”之內(nèi)容，而支行備用門組合鎖密碼的實(shí)際掌管人為劉××和吳××，并非庫主任，制度與實(shí)際做法不對應(yīng)。三是應(yīng)急預(yù)案不完整。《中國人民銀行突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第二十三條規(guī)定“應(yīng)急預(yù)案附錄中應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要列出應(yīng)急處置聯(lián)系人名單和聯(lián)系方式、應(yīng)急預(yù)案框架圖、應(yīng)急處置工作流程圖”，但××支行制訂的“發(fā)行庫、發(fā)行基金調(diào)運(yùn)和供應(yīng)危機(jī)處置”等三個預(yù)案中均無相關(guān)附錄，也無上述相關(guān)內(nèi)容。四是個別制度與上級行制度不符?！逗鲜∪嗣胥y行系統(tǒng)人民幣發(fā)行庫管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第二十二條規(guī)定“備用門組合鎖密碼應(yīng)由掌管人設(shè)置，并分別書寫、簽封后，分別收存，專柜保管”，但××縣支行制訂的《發(fā)行庫組合鎖管理制度》卻規(guī)定“備用門由庫主任掌管，組合鎖密碼由庫主任安排二人分別設(shè)置書寫、封簽后，再指定二人分別管理”；《管理規(guī)定》第四十六條規(guī)定“支庫貨幣金銀部門負(fù)責(zé)人應(yīng)每日跟班作業(yè)”，但某縣支行制訂的《關(guān)于實(shí)行跟班制度的規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容是“建立貨幣金銀部門主要負(fù)責(zé)人跟班作業(yè)制。貨幣金銀部門主要負(fù)責(zé)人每月至少到發(fā)行庫現(xiàn)場跟班作業(yè)，……”，均與上級行規(guī)定不符。

（二）操作風(fēng)險隱患較突出。經(jīng)調(diào)閱兩支行相關(guān)登記簿和監(jiān)控錄像，兩支行在辦理業(yè)務(wù)過程中不同程度地存在以下一些現(xiàn)象，不僅違反了相關(guān)的制度規(guī)定，也導(dǎo)致崗位相互制約機(jī)制名存實(shí)無，存在較大的風(fēng)險隱患。一是進(jìn)出發(fā)行庫時沒鎖閉柵欄門?！豆芾磙k法》第五十五條規(guī)定“對發(fā)行庫柵欄門，應(yīng)在人員進(jìn)出發(fā)行庫后隨時關(guān)閉”，但某縣支行監(jiān)控錄像顯示，2014年3月19日11時0分，管庫員郭××和彭××進(jìn)入發(fā)行庫辦理業(yè)務(wù)時，沒鎖閉柵欄門。二是金庫門密碼鎖存在沒打亂的現(xiàn)象。2014年3月31日14時54分，管庫員郭××打移交給劉××（王××監(jiān)交），進(jìn)入金庫對庫時，管庫員郭××一個人轉(zhuǎn)動密碼就把金庫庫門的兩把組合鎖打開了，說明另一名管庫員彭××之前并沒有打亂其掌控的組合鎖密碼（監(jiān)控錄像也顯示，進(jìn)入金庫對庫時，彭××沒有轉(zhuǎn)動金庫密碼的動作），不符合《中國人民銀行人民幣發(fā)行庫管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第一百零八條關(guān)于組合鎖密碼管理的規(guī)定。三是管庫員未按規(guī)定出入庫房。從某縣支行2013年12月至2014年4月部份錄像資料中發(fā)現(xiàn)管庫員進(jìn)入庫房后彭××獨(dú)自1人出柵欄門2次。如：2014年2月11日10點(diǎn)45分15秒郭××、彭××進(jìn)入庫房，彭××于10點(diǎn)45分34秒出柵欄門到過道打開電源開關(guān)，24秒后才進(jìn)入庫房一起辦理業(yè)務(wù)，不符合《管理規(guī)定》第三十三條關(guān)于“管庫員在庫內(nèi)期間，任何一名管庫員不得暫時離開或先行離開發(fā)行庫。遇有特殊情況，需要離開發(fā)行庫的，應(yīng)暫停辦理業(yè)務(wù)，全體管庫員共同離開發(fā)行庫”的規(guī)定。四是發(fā)行基金出入庫未能“一筆一清”。分別調(diào)閱某縣支行25天、××支行8天辦理出入庫業(yè)務(wù)的錄像，其中分別有18筆、3筆未執(zhí)行一筆一清制度，如：2014年4月8日某縣支行管庫員辦理一商業(yè)銀行入庫業(yè)務(wù)后，庫款未入庫而直接辦理另一商業(yè)銀行的取款業(yè)務(wù)。又如：2014年5月30日××支行辦理本轄信用聯(lián)社出入庫業(yè)務(wù)時，在該信用聯(lián)社繳納的回籠券（或殘損券）尚未入庫的情況下，出庫庫款已由管庫人員從金庫內(nèi)調(diào)出至外交接室該信用聯(lián)社人員處。出入庫業(yè)務(wù)同時辦理，容易出現(xiàn)剛繳來的券款因圖方便又給予取款的機(jī)構(gòu)的情況，極易導(dǎo)致發(fā)行基金出現(xiàn)差錯；也不符合《管理規(guī)定》第三十八條“辦理出入庫業(yè)務(wù)時，實(shí)行‘一筆一清’，辦理一筆出入庫業(yè)務(wù)，應(yīng)在發(fā)行基金、保管品、現(xiàn)金入庫結(jié)束后……方可辦理下一筆業(yè)務(wù)”的規(guī)定。五是替補(bǔ)管庫員交叉掌控庫房鑰匙密碼。由于支行人員少，常遇替補(bǔ)A的替補(bǔ)管庫員因特殊原因（休假、出差等）無法代班的情況，而此時A管庫員又遇突發(fā)情況，替補(bǔ)B的替補(bǔ)管庫員不得不代行替補(bǔ)A管庫員的職責(zé)，導(dǎo)致該替補(bǔ)管庫員知曉兩把替補(bǔ)管庫員鑰匙的密碼，所查兩個支行均存在這種現(xiàn)象。六是辦理商業(yè)銀行出入庫業(yè)務(wù)交接不規(guī)范。某縣支行辦理商業(yè)銀行出入庫業(yè)務(wù)時都是在人民銀行內(nèi)交接室內(nèi)辦理入庫業(yè)務(wù)；并且其他商業(yè)銀行業(yè)務(wù)人員也待在內(nèi)交接室，內(nèi)交接室人員混雜，容易出現(xiàn)差錯，并且無法分清責(zé)任。

（三）管理制度執(zhí)行不到位。其主要表現(xiàn)在：一是非本行人員入庫未見其所在單位行政介紹信，且未經(jīng)庫主任審批。經(jīng)查，××支行2014年5月30日，兩個非本行人員（《非管庫人員入庫登記簿》中顯示為陽××、王××，所在單位為××鎖廠）入庫維修庫主門，在《非管庫人員入庫登記簿》當(dāng)頁未見入庫介紹信，《非管庫人員入庫審批表》中也未見相關(guān)審批手續(xù)，不符合《管理辦法》規(guī)定的“非本行人員因從事安裝、檢修等原因需要進(jìn)入發(fā)行庫的，應(yīng)出具所在單位行政介紹信”，“入庫人員的審批遵循報經(jīng)庫主任審批”的要求。二是專職發(fā)行人員配備不足。兩個支行現(xiàn)均有兩名管庫員（其中一名管庫員兼任銀行賬戶管理員），一名兼職發(fā)行會計、一名貨幣金銀部門主要負(fù)責(zé)人（并兼任國庫會計發(fā)行股股長），不符合《管理規(guī)定》第八條關(guān)于發(fā)行庫人員配備的規(guī)定。三是存在不足箱（袋）的發(fā)行基金，未以明款方式擺放于該券別垛位前的現(xiàn)象。某縣支行錄像顯示：2014年1月27日10點(diǎn)10分，管庫人員在辦理出庫時，沒有開啟成箱動作，直接在成箱中取款，并且取款后箱內(nèi)的庫款未以明款方式擺放于該券別跺位前，而是留存在箱內(nèi)，不符合《管理規(guī)定》關(guān)于“不足箱（袋）的發(fā)行基金，必須以明款方式擺放于該券別垛位前”的規(guī)定。四是存在原封券在庫房內(nèi)開箱的現(xiàn)象。調(diào)閱某縣支行錄像：2014年1月10日10點(diǎn)23分，管庫員在庫房內(nèi)開啟原封券箱。不符合《管理規(guī)定》第四十八條關(guān)于原封券開箱管理的相關(guān)規(guī)定。五是輪崗和強(qiáng)制休假制度未嚴(yán)格執(zhí)行?！痢林泄軒靻T陳××、王××分別從2007年、2009年任命以來在管庫員崗位工作已分別有7年和5年，一直未輪換；且未見對其強(qiáng)制休假的離崗審計資料，不符合《管理規(guī)定》第二十二條關(guān)于“……管庫員應(yīng)實(shí)行崗位輪換、強(qiáng)制休假和脫產(chǎn)學(xué)習(xí)等制度”的規(guī)定。六是指紋聯(lián)動門備用鑰匙啟用無審批人審批。××支行2013年7月30日至2014年2月28日期間共133次，因老庫房門禁系統(tǒng)出現(xiàn)故障或停電的原因，支行啟用指紋聯(lián)動門備用鑰匙，但在《指紋聯(lián)動門備用鑰匙啟用登記表》中無批準(zhǔn)人簽字審批。

（四）監(jiān)督管理資料不完整。一是××支庫2013年9月至2014年5月的查庫錄像資料均未進(jìn)行光盤刻錄，建檔備查。不符合《管理規(guī)定》關(guān)于“查庫的錄像資料都要及時刻錄光盤，建檔備查，保存期為5年”的規(guī)定。二是監(jiān)控錄像資料保管不完整。某縣支行2013年12月26日前的監(jiān)控錄像資料因硬盤已壞數(shù)據(jù)已丟失；2013年11月以前的查庫錄像未進(jìn)行光盤刻錄保存，××支行監(jiān)控錄像系統(tǒng)中不能調(diào)閱2013年1月4日至2014年5月14日前的出入庫視頻錄像資料。上述監(jiān)督資料不全，假若發(fā)行基金出入庫出現(xiàn)相關(guān)案件或事故，極難明確責(zé)任人員或找到相關(guān)線索，難以發(fā)現(xiàn)和堵塞風(fēng)險漏洞。

（五）應(yīng)急管理機(jī)制欠健全。一是發(fā)行庫或內(nèi)外交接間缺少應(yīng)急照明系統(tǒng)。經(jīng)現(xiàn)場查驗，兩個支行發(fā)行庫內(nèi)外交接間缺少應(yīng)急照明系統(tǒng)，另外××支行發(fā)行庫內(nèi)缺少應(yīng)急照明系統(tǒng)，一旦停電，業(yè)務(wù)無法辦理，影響金融機(jī)構(gòu)存取款。二是應(yīng)急機(jī)制欠完善。經(jīng)詢問，××支行沒有針對火災(zāi)、水災(zāi)、地震、斷電和盜搶等突發(fā)事項制訂應(yīng)急預(yù)案；更沒有相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和應(yīng)急演練；制訂的《貨幣金銀管理信息系統(tǒng)運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案》中均無相關(guān)附錄，也無應(yīng)急處置聯(lián)系人聯(lián)系方式，應(yīng)急預(yù)案框架圖、應(yīng)急處置工作流程圖等。三是應(yīng)急演練不到位。經(jīng)查閱和詢問，某縣支行無組織開展應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和應(yīng)急演練的相關(guān)資料，也無應(yīng)急演練和應(yīng)急處置后對預(yù)案進(jìn)行評估和修訂的相關(guān)資料；此外，該縣支行盡管開展了發(fā)行庫斷電的應(yīng)急演練，但無演練的相關(guān)資料及人員組織安排、評估等資料，難以達(dá)到演練的效果。應(yīng)急機(jī)制的不完善，一旦出現(xiàn)相關(guān)突發(fā)事件，基層央行將難以應(yīng)對，有時還可能引發(fā)不必要的社會不安，影響央行聲譽(yù)。

二、原因分析

對基層央行發(fā)行庫管理存在的問題和風(fēng)險隱患，筆者進(jìn)行了認(rèn)真分析，其主要原因是：

（一）客觀原因：支行在崗人員相對偏少，且年齡結(jié)構(gòu)老化，削弱了控制措施的有效性。至審計日兩個支行現(xiàn)均只有兩名管庫員（其中一名管庫員兼任銀行賬戶管理員）、一名兼職發(fā)行會計、一名貨幣金銀部門主要負(fù)責(zé)人（并兼任國庫會計發(fā)行股股長），在崗人員的數(shù)量與崗位需求的矛盾較為突出，如遇上出差、學(xué)習(xí)培訓(xùn)以及人員休假等情況，就出現(xiàn)不合理代班、替補(bǔ)管庫員交叉掌控鑰匙等問題的發(fā)生；此外，支行人員年齡結(jié)構(gòu)老化，知識結(jié)構(gòu)陳舊，處理業(yè)務(wù)時憑經(jīng)驗，沒有根據(jù)新的風(fēng)險管理的要求去辦理業(yè)務(wù)。

（二）主觀原因：一是風(fēng)險管理意識薄弱。表現(xiàn)為少數(shù)業(yè)務(wù)人員只注重對日常業(yè)務(wù)的完成，不太重視內(nèi)部控制，風(fēng)險意識偏弱，防范較松懈，特別是對部門內(nèi)部各崗位之間相互監(jiān)督制約機(jī)制認(rèn)識欠深刻，存在以習(xí)慣代替制度、以信任代替原則的現(xiàn)象，導(dǎo)致金庫門密碼鎖未打亂、管庫員進(jìn)出發(fā)行庫時未鎖閉柵欄門、管庫員未按規(guī)定出入庫房等問題的發(fā)生，說明一些重要環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制和監(jiān)督仍不到位，存在較大的風(fēng)險隱患。二是支行制度建設(shè)不到位。2011年按照武漢分行的統(tǒng)一部署，各中支在全轄組織對制度建設(shè)情況進(jìn)行了全面清理，并對過期制度的廢止、保留制度的完善和新建制度的制定提出了明確的要求。從檢查調(diào)查的情況來看，部分縣支行對制度建設(shè)仍不夠重視，沒有及時對制度進(jìn)行全面清理和規(guī)范，致使部分過時制度未及時廢止、部分制度未及時修訂和個別制度與上級行不符等問題產(chǎn)生，隨著業(yè)務(wù)的變更及新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，容易形成制度缺失和管理真空。三是制度執(zhí)行存在偏差。部分人員由于對制度學(xué)習(xí)不夠，對制度理解有誤，導(dǎo)致在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，如未嚴(yán)格執(zhí)行“一筆一清”制度，非本行工作人員入庫無行政介紹信并進(jìn)行審批等。

三、對策和建議

（一） 加強(qiáng)風(fēng)險教育，正確識別風(fēng)險。一是各基層央行貨幣金銀部門要針對經(jīng)辦人員風(fēng)險意識薄弱的問題，加大教育培訓(xùn)力度，幫助全體人員樹立起“內(nèi)控先行”，從源頭控制風(fēng)險的理念，充分認(rèn)識到風(fēng)險的“三性”（風(fēng)險的客觀性、風(fēng)險的變動性、風(fēng)險的可控性）。二是要定期開展風(fēng)險識別工作。要充分調(diào)動支行和股室人員的積極性，定期組織開展“查風(fēng)險、找漏洞”活動，要對照規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程，認(rèn)真進(jìn)行梳理，對本崗位存在或可能存在的風(fēng)險進(jìn)行認(rèn)真分析和識別，采取措施嚴(yán)格加以防范。

（二） 健全制度體系，嚴(yán)格制度執(zhí)行。各項業(yè)務(wù)和內(nèi)控制度應(yīng)緊跟業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，形成從總體的業(yè)務(wù)指南和內(nèi)控指引到各項規(guī)章制度、到實(shí)施細(xì)則的完整的制度體系；同時，內(nèi)控制度要隨著業(yè)務(wù)發(fā)展變化而不斷得到補(bǔ)充、修改和完善，使內(nèi)控制度能夠涵蓋發(fā)行各項工作及風(fēng)險點(diǎn)。各基層央行應(yīng)組織力量對發(fā)行部門內(nèi)控制度進(jìn)行全面梳理，及時廢止過時制度，對業(yè)務(wù)已發(fā)生變化的制度進(jìn)行修訂，確保制度全履蓋，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)與業(yè)務(wù)的同步發(fā)展。此外各基層央行要嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)行管理的各項制度，確保發(fā)行工作嚴(yán)格按照業(yè)務(wù)流程進(jìn)行操作，盡可能地堵塞各種管理漏洞。

（三）嚴(yán)格制度約束，強(qiáng)化責(zé)任意識。各基層央行貨幣金銀部門要針對貨幣發(fā)行管理中存在的問題，要舉一反三，對照查擺自身問題，制訂相關(guān)措施，防止風(fēng)險轉(zhuǎn)發(fā)為損失。同時要嚴(yán)格按照有關(guān)獎懲制度或辦法，加大對違規(guī)問題的責(zé)任追究和懲處力度，增強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任意識，防止類似問題的屢查屢犯。

（四）增強(qiáng)風(fēng)險意識，強(qiáng)化風(fēng)險管理。貨幣發(fā)行管理是人民銀行的一項重要的基礎(chǔ)性工作，既有來自外部的風(fēng)險，也有來自內(nèi)部的隱患。一是要提高認(rèn)識，對發(fā)行庫管理中存在的問題，要站在風(fēng)險管理的高度來認(rèn)識，即使是各種規(guī)范性問題，也務(wù)必要用風(fēng)險視角來看待，并積極采取措施加以防范。二是要強(qiáng)化風(fēng)險控制。對于已經(jīng)識別的風(fēng)險隱患，按照風(fēng)險控制目標(biāo)和控制流程，有針對性地提出應(yīng)對措施，切實(shí)加以防范。