【摘 要】最近幾年，國家改革、軍隊改革持續(xù)深化，預(yù)算管理工作遭遇尖銳的供需矛盾、市場與計劃矛盾。在這樣的形勢下，軍隊?wèi)?yīng)深化預(yù)算改革，堅持更新預(yù)算管理理念，充分認(rèn)識全面預(yù)算管理，并立足于國情與軍情積極推行全面預(yù)算管理，正視其中存在的問題，同時找到對策加以優(yōu)化，以便為全面推進軍隊預(yù)算工作、提高軍隊預(yù)算管理能力提供參考。

【關(guān)鍵詞】軍隊；全面預(yù)算管理；優(yōu)化；問題；對策

全面預(yù)算管理的實施是發(fā)達國家多年累積的經(jīng)驗之一，對軍隊了解自身實際、把握發(fā)展機遇、有效調(diào)動資源并分配資源等意義重大?？梢哉f，通過推行全面預(yù)算管理，能促進實現(xiàn)協(xié)調(diào)軍隊資源并進行優(yōu)化配置，從而改善軍隊資金流，提高軍隊預(yù)算管理能力的目的，這是軍隊管理者的必然選擇，是值得我們探討的重要課題。

一、全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是現(xiàn)代軍隊建設(shè)的一個系統(tǒng)工程，是獨具統(tǒng)合作用的一種制度安排。全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)是科學(xué)推斷市場，把軍隊?wèi)?zhàn)略目標(biāo)作為重點內(nèi)容，對軍隊正常運行需面臨的物品購買、成本高低、費用多少、效益等層次的一系列經(jīng)濟行為進行全面分析，并通過貨幣把軍隊在一個時期里要完成的使命、要實現(xiàn)的目標(biāo)明確表達出來，并依此為依據(jù)進一步細化，明確軍隊每一個部門甚至每一個人員的任務(wù)，從而建設(shè)一個能實現(xiàn)預(yù)定計劃的、能考核人員績效并控制軍隊預(yù)算的體系。全面預(yù)算管理體系把軍隊不同層次需在預(yù)算期間里達到的目標(biāo)綜合反映出來，它是連接軍隊內(nèi)部層次的橋梁。所以，全面預(yù)算管理是與軍隊管理聯(lián)系相當(dāng)密切的一個概念，是軍隊?wèi)?zhàn)略的支持保障系統(tǒng)，是控制軍隊經(jīng)濟運行、實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的管理機制和工具，只有在實施過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并進行優(yōu)化，才能充分發(fā)揮出其重要作用。

二、軍隊全面預(yù)算管理存在的問題

1.全面預(yù)算意識淡薄

當(dāng)前，軍隊給予預(yù)算編制的重視程度遠遠不夠，還沒有認(rèn)識到編制預(yù)算對軍隊整體運行的重要性，總認(rèn)為編制預(yù)算應(yīng)當(dāng)是軍隊財務(wù)人員的事情，并沒有根據(jù)自身實際測算需求，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)、不合理。同時，軍隊全面預(yù)算管理意識淡薄，預(yù)算管理未能成為軍隊全員性的活動，因為全面預(yù)算的重要特征之一就是全員參與，而軍隊既有的預(yù)算管理往往都是由財務(wù)部門搜集了相關(guān)年度工作計劃后閉門造車，直接把全軍隊的預(yù)算編制出來，再把指標(biāo)分配給各部門，導(dǎo)致預(yù)算的準(zhǔn)確性、真實性不足，也無法得到軍隊基層人員的理解、認(rèn)可，致使很多人認(rèn)為預(yù)算的編制與執(zhí)行與自己無關(guān)，缺乏主動參與意識。

2.全面預(yù)算執(zhí)行力弱

目前，大多數(shù)軍隊執(zhí)行預(yù)算時都使用軍財工程會計賬務(wù)管理系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行模塊，沒有將已支未報經(jīng)費納入預(yù)算執(zhí)行范疇，各部門的分項預(yù)算執(zhí)行情況也得不到直觀反映。同時，預(yù)算管理跟會計核算之間的信息共享程度較低，造成預(yù)算執(zhí)行得不到直接會計核算數(shù)據(jù)的有力支撐，預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、可靠性等受到影響，引發(fā)寅吃卯糧、超支等不良現(xiàn)象。究其原因，這主要是軍隊的全面預(yù)算執(zhí)行能力較弱造成的，如未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自對預(yù)算項目進行調(diào)整，隨意變更項目經(jīng)費的用途，造成預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果相悖。另外，由于軍隊編制部門分項預(yù)算的細化程度不夠，造成預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，最終導(dǎo)致資金流失，全面預(yù)算管理失效。

3.預(yù)算調(diào)整機制不全

預(yù)算管理得以調(diào)整和改進的基礎(chǔ)是預(yù)算分析，但軍隊既有預(yù)算管理執(zhí)行的實際情況分析工作幾乎都由財務(wù)部門擔(dān)任，且預(yù)算分析不到位，只是把百分比與差額體現(xiàn)出來，無法把軍隊財務(wù)管理流程中的深層次問題揭示出來，也無法提出專業(yè)的建議。在年中，即便軍隊里的個別部門分析了各自的預(yù)算執(zhí)行情況，但由于預(yù)算調(diào)整機制不全，導(dǎo)致軍隊個別部門在預(yù)計部分費用會超支的情況下也沒有積極改進管理流程，更沒有主動縮減開支，還是繼續(xù)放手使用資金，把希望寄托在調(diào)整預(yù)算上，有悖預(yù)算調(diào)整的初衷，把預(yù)算管控作用削弱了，對推行全面預(yù)算管理不利。

4.缺乏預(yù)算績效考評

預(yù)算落實到位的有力保障之一就是績效考評。但是對大多數(shù)軍隊而言，既有的預(yù)算管理中并不具備績效考評機制，有限的檢查也被預(yù)算工作的開展與否所限制，無法及時形成一套行之有效的、完整的績效考評體系，導(dǎo)致全面預(yù)算管理的績效考評工作流于形式。與此同時，軍隊的全面預(yù)算管理執(zhí)行結(jié)果未能與人員的薪酬獎懲掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算喪失約束作用，不少軍隊的預(yù)算隨意性強、彈性過大，一些部門甚至認(rèn)為預(yù)算管理根本就是擺設(shè)，資源該怎么消耗就怎么消耗，缺乏節(jié)約意識，最終使全面預(yù)算管理流產(chǎn)。

三、優(yōu)化軍隊全面預(yù)算管理的對策

1.確立全面預(yù)算理念，提高預(yù)算工作效率

軍隊?wèi)?yīng)及時確立全面預(yù)算管理理念，促進全員參與。預(yù)算的編制者、利用者、執(zhí)行者、被考核者都是人，人才是軍隊開展全面預(yù)算管理工作的主體，決定著預(yù)算工作的優(yōu)劣。所以軍隊?wèi)?yīng)確立以人為本的全面預(yù)算管理理念，關(guān)注預(yù)算道德。如軍隊后勤部門為了小團體自身的利益，有時會在預(yù)算的制定中表現(xiàn)出本位主義思想，編制的預(yù)算也相對寬松，也就是有意識地高估成本、低估收入，這違背了客觀、可靠、公正的預(yù)算指標(biāo)要求，預(yù)算管理也缺乏道德。為此，軍隊?wèi)?yīng)在編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算的過程中充分尊重人性，把人員的主觀能動性充分發(fā)揮出來，鼓勵人員積極參與全面預(yù)算管理工作。

為提高軍隊預(yù)算工作效率，還應(yīng)建立起動態(tài)的預(yù)算管理機制，立足于軍隊實際制定出與自身管理、發(fā)展相符的預(yù)算目標(biāo)，并通過預(yù)算的形式把軍隊的規(guī)劃、計劃量化、強化，以實現(xiàn)黨委工作意圖，確保最終能順利實現(xiàn)全面預(yù)算管理目標(biāo)。在軍隊本級單位層面，應(yīng)側(cè)重于宏觀分析，制定出高水平、高質(zhì)量的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門工作，并掌握全面的、詳實的信息，確保全面預(yù)算的可信度。當(dāng)對單位的發(fā)展環(huán)境、現(xiàn)狀、軍隊建設(shè)戰(zhàn)略方針、軍隊擔(dān)負(fù)的任務(wù)等進行分析后，就應(yīng)以此為依據(jù)制定年度預(yù)算。在軍隊下屬單位層面，應(yīng)按照自身實際及上級單位發(fā)展規(guī)劃制定出自身規(guī)劃，并進一步深化、細化預(yù)算項目，確保編制的預(yù)算合理、準(zhǔn)確。為保證預(yù)算在得到控制的前提下?lián)碛幸欢ǖ撵`活性，軍隊?wèi)?yīng)尋求合理的方法加強對預(yù)算進行動態(tài)管理，如軍隊對財務(wù)綜合管理系統(tǒng)的應(yīng)用，各個部門應(yīng)對各自的財務(wù)開支情況有一個實時的了解，一旦發(fā)現(xiàn)問題就要即刻解決，確保自身經(jīng)濟活動與預(yù)算目標(biāo)相符，為提高軍隊全面預(yù)算管理工作效率提供保障。

2.構(gòu)建監(jiān)督管理機制，確保預(yù)算執(zhí)行剛化

軍隊全面預(yù)算管理工作離不開有效的監(jiān)督管理機制，否則預(yù)算執(zhí)行的剛化程度得不到提高，工作效率也無法得到有效提升。為此，軍隊?wèi)?yīng)積極加強對財權(quán)運行的監(jiān)督，并規(guī)范預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，提高經(jīng)費保障效益，推行陽光理財，強化財務(wù)制度公開，為軍隊的建設(shè)和發(fā)展提供強有力的財力支撐。

陽光理財監(jiān)督機制的建立能持續(xù)提高軍隊財務(wù)管理監(jiān)督的實效，確保全面預(yù)算管理得到順利實施。陽光理財就是要圍繞經(jīng)費使用監(jiān)督的強化、財經(jīng)管理執(zhí)行的規(guī)范、經(jīng)費保障效益的提高，把財務(wù)管理過程的透明化、公開化凸顯出來，選用一切適用的、先進的管理方式方法提高財務(wù)保障力。在軍隊財經(jīng)管理中，基建投資、集中采購、公務(wù)開支等是多發(fā)易發(fā)問題，應(yīng)加強監(jiān)督，確保全面預(yù)算執(zhí)行剛化。首先，軍隊所有的自籌基建工程項目都應(yīng)通過黨委研究和財務(wù)、營房、審計部門的聯(lián)審，根據(jù)規(guī)定及權(quán)限報批后才能公示。其次，在軍隊的各項經(jīng)費開支中，只要是集中采購項目，都要嚴(yán)格實行集中采購，并由財務(wù)部門依據(jù)合同支付相關(guān)經(jīng)費，公示出集中采購的程序、方式、金額、數(shù)量，如果自行采購應(yīng)集中采購的項目，財務(wù)部門不能為其辦理資金結(jié)算。第三，只要是具備刷卡條件的、在公務(wù)卡強制結(jié)算目錄中規(guī)定的經(jīng)費支出項目，一律使用公務(wù)卡進行資金結(jié)算，如果違反規(guī)定，財務(wù)部門不能報銷，以此來提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行力。

3.建立彈性預(yù)算機制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整制度

軍隊在強調(diào)預(yù)算執(zhí)行剛性的同時還應(yīng)建立起彈性的預(yù)算調(diào)整機制，因為軍隊面臨的環(huán)境是不斷變化的，環(huán)境不可能完全符合編制預(yù)算時的情況，且在執(zhí)行預(yù)算的環(huán)節(jié)，我們會發(fā)現(xiàn)編制預(yù)算的前提、假設(shè)與實情相去甚遠，有必要對預(yù)算進行調(diào)整。當(dāng)然，預(yù)算的調(diào)整務(wù)必要可控，要通過制度和程序進行規(guī)范，避免預(yù)算的隨意性過大。彈性預(yù)算機制的建立、預(yù)算調(diào)整制度的規(guī)范可采取以下措施。

首先，應(yīng)對調(diào)整預(yù)算的范圍進行嚴(yán)格的界定，規(guī)定每一項預(yù)算在面對什么樣的情況才能提出調(diào)整申請；其次，要對調(diào)整預(yù)算的權(quán)限及流程進行規(guī)范。為確保軍隊的管理科學(xué)化，一方面務(wù)必完善制度，嚴(yán)格規(guī)范軍隊各級管理人員調(diào)整預(yù)算的權(quán)限，較重大的預(yù)算調(diào)整應(yīng)通過預(yù)算管理委員會的集體決策；另一方面，軍隊務(wù)必要建立規(guī)范的調(diào)整程序，限定調(diào)整預(yù)算的幅度、頻率等，防止發(fā)生濫用職權(quán)的問題，確保預(yù)算能順利執(zhí)行。對預(yù)算進行有序調(diào)整不僅不會削弱預(yù)算控制的作用力，還能增加預(yù)算的嚴(yán)肅程度，促使軍隊各個責(zé)任中心負(fù)責(zé)任地編制預(yù)算，確保全面預(yù)算管理得到實施。

4.注重預(yù)算績效評價，提供預(yù)算決策依據(jù)

在發(fā)達國家，對預(yù)算的績效考評與審計工作已經(jīng)得到軍隊的重視，為預(yù)算決策提供了可靠依據(jù)。但我國軍隊的預(yù)算績效評價尚處于初始階段，需以保證數(shù)據(jù)真實、標(biāo)準(zhǔn)值選取適當(dāng)、口徑一致為基礎(chǔ)提高預(yù)算績效評價結(jié)論的可靠性。

首先，軍隊?wèi)?yīng)設(shè)計預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，如戰(zhàn)斗力提高程度、民主滿意程度、綜合社會貢獻等，從而評估軍隊績效。為確保能全面評價，還應(yīng)設(shè)計部門績效、項目績效等指標(biāo)，或按照事業(yè)經(jīng)費支出來設(shè)立教育訓(xùn)練費、衛(wèi)生事業(yè)費等績效指標(biāo)。其次，軍隊要科學(xué)制定預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)，基于有效的樣本數(shù)據(jù)，利用數(shù)理統(tǒng)計來預(yù)測與分析，從計劃標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)把預(yù)算的優(yōu)劣進行量化度量，從而形成預(yù)算績效評價的標(biāo)尺。另外，軍隊?wèi)?yīng)綜合運用預(yù)算績效評價的技術(shù)方法，有機結(jié)合書面資料檢查、調(diào)查、分析判斷等技術(shù)方法，按照評價對象的不同而選擇對應(yīng)的技術(shù)方法組合，保證軍隊預(yù)算績效評價真實、準(zhǔn)確、公平，最終落實責(zé)任追究，做到賞罰分明，為軍隊的年度預(yù)算決策提供可靠依據(jù)。

四、結(jié)語

在實際工作中，我們應(yīng)充分認(rèn)識到全面預(yù)算管理不是萬能的，因為它本身存在局限性。目前，軍隊內(nèi)部組織形式、軍隊管理模式等的多樣性，以及現(xiàn)代軍隊管理面臨的復(fù)雜多變的環(huán)境，致使全面預(yù)算管理無法解決軍隊財務(wù)預(yù)算工作中的一切問題，我們只有清晰認(rèn)識到這一事實，才能更好地實施全面預(yù)算管理，從而為軍隊的管理實踐提供服務(wù)，確保軍隊能有序開展各項財務(wù)工作。

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