【摘 要】氣象部門雙重計劃財務(wù)體制在保障氣象事業(yè)快速有序發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但隨著財政改革的逐步深入，雙重計劃財務(wù)體制下氣象部門的預(yù)算管理也凸顯出一些問題，亟待解決。本文通過對氣象部門雙重計劃財務(wù)體制產(chǎn)生背景分析，闡述雙重計劃財務(wù)體制下氣象部門預(yù)算管理存在問題及其成因，并進(jìn)一步探討解決問題的對策。

【關(guān)鍵詞】氣象部門；雙重計劃財務(wù)體制；預(yù)算管理

1992年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強氣象工作的通知中明確：“建立健全與氣象部門現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)管理體制相適應(yīng)的雙重氣象計劃體制和相應(yīng)的財務(wù)渠道，合理劃定中央和地方財力分別承擔(dān)基建投資和事業(yè)經(jīng)費的氣象事業(yè)項目?！?0世紀(jì)90年代后氣象事業(yè)進(jìn)入快速有序發(fā)展時期，氣象部門雙重計劃財務(wù)體制發(fā)揮了積極作用。但隨著財政改革的逐步深入，雙重計劃財務(wù)體制下氣象部門的預(yù)算管理也凸顯出了一些問題，亟待解決。

一、氣象部門雙重計劃財務(wù)體制概述

所謂雙重計劃財務(wù)體制是指基于氣象部門實行“氣象部門和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以氣象部門為主” 的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，計劃財務(wù)保障實行中央財政和地方財政雙重保障的體制。其特點在于氣象部門的財政預(yù)算資金，不因其為中央垂直管理部門而全部由中央財政予以安排，涉及地方氣象事業(yè)的由地方財政予以安排。

國家明確將氣象事業(yè)劃分為國家氣象事業(yè)和地方氣象事業(yè)，相應(yīng)建立國家和地方雙重計劃財務(wù)體制。按照氣象業(yè)務(wù)的性質(zhì)，實行雙重計劃財務(wù)體制是十分科學(xué)合理的。氣象業(yè)務(wù)的全球性、天氣系統(tǒng)的不可分割性，注定氣象事業(yè)發(fā)展需要全國甚至全球進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌，這是單一的屬地管理體制無法解決的；而氣象服務(wù)工作又具體落腳在當(dāng)?shù)氐恼?、?dāng)?shù)氐睦习傩丈砩希@又是中央直接管轄無法替代的。因此，氣象業(yè)務(wù)、氣象服務(wù)的工作性質(zhì)，決定雙重計劃財務(wù)體制是氣象部門發(fā)展的最有力的保障體制。

二、雙重計劃財務(wù)體制下氣象部門預(yù)算管理存在的問題及其成因

從整個體制發(fā)展歷程來看，雙重計劃財務(wù)體制的實行，在初期，有效彌補了中央主渠道財政經(jīng)費的嚴(yán)重不足，與單一的財務(wù)體制相比，氣象部門多一個經(jīng)費來源渠道，多一個籌集資金的機會，就多一份事業(yè)發(fā)展的保障。這種作用在九十年代更為突出。近幾年，隨著中央財政經(jīng)費的有力保障，氣象部門總體資金量充足，但是，因為中央預(yù)算編制仍舊停留在比較粗化的程度，支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化，執(zhí)行不容易到位，走到現(xiàn)在這一步，出現(xiàn)中央財政經(jīng)費和地方財政經(jīng)費的預(yù)算管理不能科學(xué)有效結(jié)合的現(xiàn)象。

1.預(yù)算管理的雙重性

由于氣象部門實行的是雙重計劃財務(wù)體制，很多具體工作都具有了雙重的性質(zhì)：預(yù)算、決算、國庫集中支付、固定資產(chǎn)管理、政府采購……實際工作中，氣象部門強調(diào)更多的是以中央預(yù)算為主，因為地方氣象事業(yè)需要地方政府投入，如何滿足地方經(jīng)費的管理要求存在很大的困惑，無論預(yù)算、決算，還是資產(chǎn)管理等，沒有科學(xué)地加以界定，重復(fù)上報，歸口上報，有時管理要求無法與經(jīng)費來源渠道相符，無法同時滿足中央和地方的預(yù)算管理要求等，亟需解決。

2.預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的雙重性

一個部門無論體制如何，應(yīng)只有一本綜合預(yù)算。目前，氣象部門以中央綜合預(yù)算管理為主，所有經(jīng)費納入中央綜合預(yù)算編制，包括地方財政保障經(jīng)費。如此一來，中央和地方的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的不同，給綜合預(yù)算編制帶來困惑。人員經(jīng)費中的津補貼原則上按照屬地管理原則，納入中央預(yù)算的津補貼產(chǎn)生各地標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，無法有效核定預(yù)算編制單位的依據(jù)、規(guī)范性；公用經(jīng)費常常各地的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，單一按照中央統(tǒng)一的公用經(jīng)費定額編制，則無法足額保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)氣象單位的公用開支；不同地區(qū)根據(jù)財力安排業(yè)務(wù)發(fā)展項目經(jīng)費，同樣性質(zhì)的氣象業(yè)務(wù)，在不同地區(qū)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不同，中央綜合預(yù)算核定時則無法統(tǒng)一同樣性質(zhì)的業(yè)務(wù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，如果硬性統(tǒng)一，則地方政府安排的業(yè)務(wù)項目預(yù)算使用與預(yù)算安排無法相符。

3.預(yù)算執(zhí)行的雙重性

中央單位預(yù)算執(zhí)行要求和各地政府預(yù)算執(zhí)行要求有時存在差異，地方政府預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格程度并不完全一致。經(jīng)費保障到位的地區(qū)，規(guī)范意識更強，預(yù)算執(zhí)行更嚴(yán)格，經(jīng)費保障缺乏的地區(qū)，很難嚴(yán)格按照預(yù)算口徑執(zhí)行預(yù)算，資金的調(diào)劑使用情況相對增加。目前預(yù)算安排是雙重的，細(xì)化到每一個地方的財政要求無法統(tǒng)一到中央要求上來，作為氣象部門，勢必存在一個單位因資金來源不同同一項目執(zhí)行情況不同的問題，難免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行隨意性大，缺乏約束力的情況。

4.預(yù)算評價的雙重性

目前氣象部門綜合預(yù)算以中央預(yù)算為主體，隨之而來的預(yù)算績效評價卻呈現(xiàn)出五花八門的情況。中央預(yù)算評價工作進(jìn)程在有些地區(qū)落后于地方預(yù)算評價工作，然而地方預(yù)算經(jīng)費安排時并沒有將氣象部門列入地方預(yù)算單位進(jìn)行管理，預(yù)算評價無法嚴(yán)格對氣象部門進(jìn)行考核，具體預(yù)算的評價工作成為空白地帶，不利于預(yù)算經(jīng)費的管理。

三、雙重計劃財務(wù)體制下氣象部門預(yù)算管理存在問題的對策

目前氣象部門資金多渠道來源，中央財政資金、地方財政資金、單位科技服務(wù)資金等，做好氣象部門綜合預(yù)算編制工作，更是保障氣象事業(yè)健康有序快速發(fā)展的重要前提。

1.明晰劃分中央地方的財權(quán)和事權(quán)

（1）中央氣象事業(yè)財權(quán)與事權(quán)

中央氣象事業(yè)，按目前保障現(xiàn)狀，主要承擔(dān)了氣象部門職工的基本工資、國家出臺全國性的補助、津貼，以及國家統(tǒng)一布局的天氣、氣候監(jiān)測，氣象資料信息加工處理，分析預(yù)報的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，以及國家統(tǒng)一布局的氣象通信骨干系統(tǒng)等基建投資及業(yè)務(wù)、公務(wù)經(jīng)費。該保障內(nèi)容還是比較符合中央氣象事業(yè)的性質(zhì)范圍。

（2）地方氣象事業(yè)財權(quán)與事權(quán)

地方氣象事業(yè)，應(yīng)主要承擔(dān)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)建立的氣象業(yè)務(wù)項目，一般應(yīng)包括：為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)建立的天氣、氣候監(jiān)測（含局地天氣雷達(dá)、自動監(jiān)測站網(wǎng)等）、區(qū)域內(nèi)氣象通信網(wǎng)、天氣預(yù)警系統(tǒng)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、氣象扶貧、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等開展氣象服務(wù)，為當(dāng)?shù)卦鰪姺罏?zāi)抗災(zāi)氣象服務(wù)能力，人工影響天氣（含人工增雨、防雹、防霜、消霧等）等所需的各項經(jīng)費。

2.合理安排綜合預(yù)算編制方法

明確劃分中央、地方氣象事業(yè)以后，按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一原則，明確劃分中央、地方財政保障范圍。屬于中央財政保障范圍的事項，由中央擬訂統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、要求，屬于地方財政保障范圍的事項，按照各地財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、要求，納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算管理，即當(dāng)?shù)刎斦?yīng)將氣象部門視同預(yù)算管理單位進(jìn)行管理，只是當(dāng)?shù)刎斦庀笮枰才诺膬H為地方氣象事業(yè)范圍的預(yù)算經(jīng)費。上報中央綜合預(yù)算時，每個氣象單位應(yīng)同時上報中央預(yù)算、地方預(yù)算，匯總后即為一個單位的綜合預(yù)算。這樣才能做到不重不漏。

3.科學(xué)編制氣象部門綜合預(yù)算

首先確定支出預(yù)算，再根據(jù)支出預(yù)算編制收入預(yù)算，當(dāng)收支預(yù)算差異較大時，適當(dāng)調(diào)整支出，特別是項目建設(shè)支出，需要根據(jù)收入情況分清輕重緩急進(jìn)行合理安排。支出預(yù)算的編制關(guān)鍵在于支出項目不重不漏，支出的項目都需要有合理的依據(jù)。人員、公用等支出按照當(dāng)?shù)卣A(yù)算口徑和標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)建設(shè)按照規(guī)劃進(jìn)行長、中、短期預(yù)算，整個部門資金進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、勻稱、合理的安排，這樣的綜合預(yù)算才是科學(xué)、有效的。

4.制定雙重計劃財務(wù)體制預(yù)算管理實施辦法

開展充分調(diào)研，對不同省份、不同地區(qū)的預(yù)算管理工作現(xiàn)狀和問題進(jìn)行梳理，擬定雙重計劃財務(wù)體制預(yù)算管理實施辦法，對涉及預(yù)算管理、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價雙重性的具體問題進(jìn)行合理的規(guī)定，對政府采購、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等都作出明確規(guī)定，以確保雙重計劃財務(wù)體制在氣象部門的良性循環(huán)的運行。

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