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        論城市社區(qū)在社會治理創(chuàng)新中的基礎性作用

        2015-04-29 00:00:00耿昕李敏義
        理論觀察 2015年2期

        [摘 要]推進社會治理創(chuàng)新,一個非常關鍵的環(huán)節(jié)就是要強化基層基礎工作。社區(qū)是社會的基本單元,是社會成員獲取公共服務的重要場所,也是我們組織動員和開展社會工作的主陣地。從這個角度分析,社區(qū)在提高公民和社會組織參與社會治理能力、引導公民和社會組織有序參加社會治理、加快推進社會治理方式創(chuàng)新等諸多方面,都將發(fā)揮重要基礎作用。

        [關鍵詞]社會治理;城市社區(qū);治理創(chuàng)新

        [中圖分類號]C23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2015)02 — 0062 — 02

        黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” ,〔1〕將“加強和創(chuàng)新社會管理”表述為“創(chuàng)新社會治理體系”,并在第十三部分單獨列題論述,充分說明黨中央已把社會治理體系建設提升到國家戰(zhàn)略層面。在社會治理體系建設中,社區(qū)是一個非常關鍵的環(huán)節(jié),發(fā)揮著重要的基礎性作用,本文僅就城市社區(qū)管理和創(chuàng)新的理論與實踐作以研究和探討。

        一、社會治理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵

        從“社會管理”到“社會治理”,一字之差但代表著執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉變,體現(xiàn)由一元單向治理向多元共同治理的結構性變化,是黨在執(zhí)政理念上的一次高度升華??v觀中國社會發(fā)展歷程,主要偏重社會管理而疏于社會治理,方式方法的不同,折射出理念的不同,內(nèi)涵的不同。

        我們重點對比分析“管理”和“治理”的主要區(qū)別。“管理”的運作模式是單向、強制、剛性的,強調(diào)“官管民”、“我管你”、“你得聽”。而“治理”的運作模式是復合、合作、包容的,多元主體地位是平等的,體現(xiàn)官與民共治的內(nèi)涵。簡單說,可以把“治理”理解為更高層次的“管理”,是一種優(yōu)化、良性、多角度的“管理”,其內(nèi)涵更豐富也更全面。

        從“社會管理”到“社會治理”的變革,要求政府重新樹立“社會本位”的理念和原則,重心必將向社會傾斜,政府“控制和管理社會”的觀念必須讓位于“調(diào)控、引導、服務和整合社會”的觀念,政府對社會的“統(tǒng)治觀念”必須讓位于“政府與社會合作治理”的觀念。

        在當前公民權利意識高漲、社會矛盾凸顯、經(jīng)濟增長換擋的時代背景下,社區(qū)被賦予了新內(nèi)涵、新使命、新要求。中央明確提出在改進社會治理方式上,要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理并重的方針,實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)解、居民自治良性互動,運用法治思維解決社會矛盾,強化道德約束來規(guī)范社會行為、調(diào)解利益關系來解決社會問題,健全基層綜合服務平臺,及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面利益訴求。中央明確指出在激發(fā)社會組織活力上,要正確處理政府和社會關系,實現(xiàn)政社分開,能由社會組織提供的公共服務和解決事項交由社會組織承擔,重點培育發(fā)展城市社區(qū)服務類社會組織并實行直接依法登記。由此可見,社區(qū)作為社會的基本單元,作為社會成員獲取公共服務的重要場所,作為政府織動員和開展社會工作的主要陣地,必然也必須要承擔起在創(chuàng)新社會治理中的重要基礎作用。

        二、城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀分析

        《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》(中辦發(fā)〔2000〕23號)明確規(guī)定,“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍,一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?!薄?〕

        從國內(nèi)城市社區(qū)發(fā)展的基本路徑看,大致可分為三個階段。第一階段的“社區(qū)”,多以大型國有企業(yè)為支撐,由企業(yè)負責建設一定范圍的職工宿舍區(qū)或生活區(qū),并提供配套服務、進行日常管理。這基本符合“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”的定義,形成了我國社區(qū)的“雛形”。第二階段的“社區(qū)”,是在經(jīng)濟體制改革過程中“企業(yè)解體”,企業(yè)對職工的管理手段失效,由原來統(tǒng)包統(tǒng)攬的社會管理與社會服務職能開始分化并逐漸回歸于社會及社區(qū);社會成員原有的“企業(yè)人”屬性逐漸向“社會人”過渡。第三階段的“社區(qū)”,是在全國人口加速流動、百姓權利意識覺醒的大背景下,一方面社區(qū)人員結構呈現(xiàn)出多元化、復雜化發(fā)展趨勢,另一方面社區(qū)居民參與社區(qū)管理的能力和意愿普遍增強,對社區(qū)提供的服務質(zhì)量水平的要求更高。

        隨著我國城鎮(zhèn)化的快速穩(wěn)步推進,城市社區(qū)治理的好壞將直接關系社會主義和諧社會建設的前途命運?!吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中關于“強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務”部分,也明確提出“要完善社區(qū)治理結構,鼓勵因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務模式”。 〔3〕由此可見,政府高度重視社區(qū)發(fā)展,其中一個重要目的就是要通過最大限度的發(fā)揮社區(qū)在社會治理創(chuàng)新中的重要基礎作用,進而以相對更低的政府投入實現(xiàn)維護社會的和諧穩(wěn)定。

        但從實際情況看,我國社區(qū)普遍存在行政色彩偏重問題。長期以來,社區(qū)始終被政府視為代其行使管理職能的延伸機構,社區(qū)承擔了過多政府性工作任務和考核,“上面千條線、下面一根針”,社區(qū)有限的人力、物力、財力承擔著與其自身完全不匹配的工作要求,必然導致社區(qū)疲于應對甚至是顧此失彼,進而影響社區(qū)自身發(fā)展、創(chuàng)新工作開展、服務水平提升。比如,隨著大量離退休人員、下崗職工、流動人口涌入社區(qū),原本由政府和企業(yè)承擔的服務與管理等工作向社區(qū)轉移,社區(qū)成為城市基層治理和為民服務的重要平臺。勞動、信訪、司法、計生、民政等部門普遍在社區(qū)設置服務窗口、下派工作人員,而這些下派的工作人員名義上由社區(qū)統(tǒng)籌管理,而實際上多為“歸口管理”,社區(qū)難以真正實現(xiàn)有效管理,“服務”沒有隨著人員的下派而真正進入社區(qū)。再比如,社區(qū)內(nèi)普遍存在協(xié)會、社團等多種社會組織,由于這些社會組織的性質(zhì)、開展活動的方式存在較大差異,基本屬于自然發(fā)展、自發(fā)活動的狀態(tài),社區(qū)在加強社會組織活動監(jiān)管,引導社會組織健康發(fā)展、發(fā)揮社會組織積極作用等諸多方面普遍“缺位”,社會組織激發(fā)社區(qū)居民主動參與社區(qū)建設的特殊作用沒有得到充分發(fā)揮,社區(qū)居民的參與仍然停留在被動、零散狀態(tài)。

        三、城市社區(qū)治理創(chuàng)新的對策

        按照十八屆三中全會的主要要求,著力從以下幾個方面來推進社區(qū)治理工作:

        首先,加強并改進社區(qū)黨組織的建設。依據(jù)社區(qū)黨員數(shù)量及社區(qū)工作需要,及時調(diào)整社區(qū)黨組織設置,建立符合社區(qū)情況的網(wǎng)格化黨小組,實現(xiàn)黨組織全覆蓋。根據(jù)社區(qū)自身條件成熟與否,實行社區(qū)自治組織和黨組織的同步建立,確保黨在社區(qū)自治組織的影響力,使一定數(shù)量的黨員進入這些組織中去,并做好自治組織與社團協(xié)會組織培育發(fā)展等工作的同時充當好黨和政府與群眾聯(lián)系的橋梁。根據(jù)社區(qū)的實際,要充分發(fā)揮在職居民黨員、離退休黨員在社區(qū)治理中的參與作用使黨員的先鋒模范和旗幟作用日益明顯,不斷增強基層黨組織在社區(qū)的凝聚力和戰(zhàn)斗力,為社區(qū)治理獻計獻策,對推進城市社區(qū)治理創(chuàng)新都具有積極意義。

        其次,加強和創(chuàng)新基層政府行政管理方式在社區(qū)治理中主導作用。隨著經(jīng)濟體制改革和社會轉型的不斷深化,現(xiàn)行城市基層管理模式已然不適應城市社區(qū)發(fā)展的需要。因此,弱化基層政府對社區(qū)的行政色彩必成為推進城市社區(qū)治理建設的一個正確而明智的選擇?;鶎诱獜恼毮苌喜粩喔倪M主導方式,有效處理好建設發(fā)展中的各種關系。一是處理好指導與自治的關系。街道承擔著對社區(qū)的領導責任,要始終牢固樹立正確的政治方向,在堅持公益性的原則上確保社區(qū)運作始終堅持服務群眾的宗旨,滿足不同層次人群的需求,不斷完善服務功能,充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)建設中積極作用,做到到位不越位,確保社會化、專業(yè)化管理的可持續(xù)發(fā)展。二是處理好搭臺與唱戲的關系。在社區(qū)治理中,街道重視和保護好群眾在社區(qū)活動中的主體地位。街道對社區(qū)各類基礎設施的投入建設僅僅是“政府搭臺”,“群眾唱戲”才是關鍵和根本。正是在“民為本”的思想指導下,社區(qū)治理活動才可具有較大影響力和吸引力。三是處理好評估與落實的關系。社區(qū)實行群眾評估能夠直接、客觀的反映管理現(xiàn)狀,有利于促進社區(qū)的規(guī)范化管理。主要內(nèi)容包括規(guī)章制度、保障措施、計劃執(zhí)行、財務審核、活動參與率、管理效能、安全機制等,形式有明查暗訪、召開群眾座談會、發(fā)放問卷調(diào)查、查看工作資料等。通過評估來及時糾正存在的問題,提高社區(qū)工作人員的管理和服務水平,提升群眾滿意度。

        無論是銅陵模式的減法(取消街道),還是市南模式的加法(街道擴權),其本質(zhì)都是讓居民可以更方便的享受各項政府公共服務。國內(nèi)現(xiàn)有的幾種模式,共通點都是不斷的弱化社區(qū)的行政色彩,厘清居民自治與政府管理的邊界,促使居民自治組織回歸到社區(qū)治理中應在的位。作為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層政府組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用,就需要轉變基層政府的職能,強化基層政府的公共服務能力,增強基層政府的公信力和執(zhí)行力,創(chuàng)新和改革基層政府行政管理的方式方法,更好地指導和幫助社區(qū)群眾性自治組織活動工作的依法開展和順利進行。

        再次,加快社區(qū)自治組織、公益性組織和非營利性組織建設。社區(qū)自治組織、公益性組織和非營利性組織是社區(qū)服務職能的重要承載者,這些組織服務職能的發(fā)揮可以有效的承載政務服務,減輕政府的行政負擔,提高服務的質(zhì)量和效率。突出社區(qū)自治組織的自治功能。一是逐漸弱化自治組織的行政色彩,減少自上而下的行政任務,大力推行居民小組“網(wǎng)格化”管理。二是完善自治組織制度建設,使自治組織依靠制度管理日常事務。三是協(xié)助自治組織開展相關活動,對自治過程中出現(xiàn)的問題和困難,予以及時幫助。推進公益性組織發(fā)展。一是努力營造適宜公益性組織發(fā)展的社會氛圍,形成“人人都應參與公益事業(yè),人人都有能力參與公益事業(yè)”的良好氛圍。二是應以群眾的需求為導向,協(xié)助公益開展開展形式多樣的服務活動。三是大力宣傳公益性組織取得的社會成果,將公益性組織塑造成弘揚先進文化、激發(fā)社會活力、促進社會公平、化解社會矛盾、構建和諧社區(qū)的組織。推進非營利性組織發(fā)展。一是通過政府購買、政策扶持等方式進一步促進非營利性組織發(fā)展。二是制定非營利性組織考核標準,規(guī)范組織運營。三是指導服務項目安排和收費標準,確保居民享受更多質(zhì)優(yōu)價廉的社區(qū)服務。發(fā)揮社區(qū)治理基礎性作用主要依托社區(qū)服務來實現(xiàn)。

        如前所述,大力發(fā)展社區(qū)服務,在服務中實施社區(qū)治理有利于保障和改善民生、提高居民生活水平和生活質(zhì)量,有利于拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,有利于創(chuàng)新社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定。

        〔參 考 文 獻〕

        〔1〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)〔Z〕.2013-11-9.

        〔2〕民政部.民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見(中辦發(fā)〔2000〕23號) 〔Z〕.2000-11-3.

        〔3〕中國人民政府.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要〔Z〕.2011-3-16.

        〔責任編輯:陳玉榮〕

        [收稿日期]2015 — 01 — 10

        [作者簡介]耿昕(1986—),女,遼寧昌圖人,在讀碩士研究生,主要研究方向:思想政治教育。

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