[摘 要]近年來我國地方政府融資平臺飛速發(fā)展，對地方政府公益性項目建設(shè)的發(fā)展起到了積極的作用。但融資平臺貸款的保證擔(dān)保、抵押擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保等擔(dān)保方式也存在著擔(dān)保主體資格不明確、擔(dān)保程序不完善、擔(dān)保責(zé)任不明確以及擔(dān)保的作用得不到有效發(fā)揮等問題。融資平臺貸款擔(dān)保中存在的法律問題應(yīng)當(dāng)有合理的法律方法進行規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資平臺;貸款擔(dān)保;法律規(guī)制

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）02 — 0035 — 02

一、 地方政府融資平臺概述

（一）產(chǎn)生及發(fā)展

我國地方政府融資平臺起步較晚，總的來說共經(jīng)歷了五個發(fā)展階段：地方政府融資平臺產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代城市化發(fā)展之初;初步發(fā)展于1994年分稅制改革;在1997年東南亞金融危機期間得到進一步發(fā)展;2008年由于全球金融危機，我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，地方政府融資平臺進入了高速發(fā)展階段;而2010年至今，地方政府融資平臺高速發(fā)展可能導(dǎo)致的風(fēng)險引起中央政府的和社會的廣泛關(guān)注，地方政府融資平臺進入調(diào)整控制階段。盡管地方政府利用融資平臺所負(fù)債務(wù)規(guī)模龐大，隱藏著極大的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，但其是我國特殊時期、特殊財稅體制下的產(chǎn)物，是我國地方政府投融資的一個主要工具，并與地方債券一起共同推進了地方建設(shè)融資市場的發(fā)展，就現(xiàn)實來講，還是有很大的存在的必要性。因此筆者認(rèn)為針對我國地方政府融資平臺貸款擔(dān)保風(fēng)險進行分析并利用法律予以規(guī)避控制，使地方政府融資平臺在法律的軌道中安全穩(wěn)健的發(fā)展是必要且可行的。

（二）概念及法律定性

地方政府融資平臺官方的定義來自于國務(wù)院在2010年發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），指出地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等依靠注入股權(quán)、土地等資產(chǎn)或財政撥款而設(shè)立，具有公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類建設(shè)幵發(fā)公司、投資幵發(fā)公司、國有資產(chǎn)運營管理公司、建設(shè)投資公司等。此外，比較有代表性的觀點還有巴曙松的定義：各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司;政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，包裝出一個在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時輔之以政府財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，把資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。根據(jù)上述定義結(jié)合其他觀點和主張，筆者認(rèn)為地方政府融資平臺具有以下幾個特點：第一，政府出資并占主導(dǎo)地位。第二，是具有獨立法人地位的經(jīng)濟實體;第三，資金主要投向公益性的資本項目;第四，地方政府在地方政府融資平臺中承擔(dān)有限責(zé)任。鑒于此，筆者將地方政府融資平臺定義為由地方政府作為主要發(fā)起人和出資人，通過財政撥款、注入土地等形式設(shè)立，以承擔(dān)具有經(jīng)營性收益的公益性資本項目為主，擁有獨立法人資格的公司制經(jīng)濟實體。值得說明的是，筆者所指地方政府包括其下屬的政府部門、事業(yè)單位等。

二、地方政府融資平臺貸款擔(dān)保的主要方式及問題

地方政府融資平臺的設(shè)立主要通過地方政府財政撥款或者注入股權(quán)、土地等資產(chǎn)，設(shè)立后主要通過兩種方式融資：一是引進私人資本，二是依靠銀行貸款。然而由于地方政府融資平臺本身需由地方政府控股和資金主要用于公益性項目的特點，私人資本引進收到很大的限制。因此，銀行貸款成為地方政府融資平臺主要資金來源。一方面，地方政府融資平臺作為獨立的具有相當(dāng)資產(chǎn)規(guī)模的法人，是商業(yè)銀行的適格借款人，且具有較大的資金需求;另一方面，地方商業(yè)銀行基于對地方政府的信任或迫于地方政府的壓力又或基于地方政府的政策優(yōu)惠，往往放寬對地方政府融資平臺貸款擔(dān)保的要求。因而出現(xiàn)了2009年“地方融資平臺新增貸款3.05萬億，占銀行業(yè)貸款余額的42.4%”的情況?？偨Y(jié)地方政府融資平臺貸款擔(dān)保的形式，主要有以下三種：

（一）保證擔(dān)保

保證擔(dān)保是地方政府融資平臺向商業(yè)銀行貸款最主要也最常用的擔(dān)保形式。平臺貸款常常以地方政府機關(guān)或其事業(yè)單位為保證人或由其出具“承諾函”承諾愿意督促借款人到期歸還貸款。然而此種擔(dān)保形式存在兩個最主要的問題：一是地方政府機關(guān)或其事業(yè)單位是否具有保證人資格，二是“承諾函”是否具有法律約束力。我國《擔(dān)保法》第八、九條明確排除了國家機關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的保證人資格，但最高人民法院的司法解釋第十六條肯定了從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團體的保證人資格。我國目前規(guī)定了的三類事業(yè)單位中除自主事業(yè)單位即依靠自主經(jīng)營自給自足無需財政撥款的事業(yè)單位外，其余兩種（全額撥款事業(yè)單位和差額撥款事業(yè)單位）均或多或少以公益為目的。因此在實踐中，事業(yè)單位為保證人時，其保證人的主體資格是很難界定的，尤其是差額撥款的事業(yè)單位既有公益性又具有自主經(jīng)營性，到底何時能以保證人身份提供擔(dān)保確實難以區(qū)分?！俺兄Z函”是地方政府或其下屬單位為融資平臺出具的，確認(rèn)融資平臺借款事實，承諾督促和幫助借款人到期歸還貸款的書面文件。對于承諾函的效力問題，主要有三種觀點：具有法律約束力，是法律意義上的保證;只具有道義約束力，不是法律意義上的保證;根據(jù)承諾函的性質(zhì)分具體情況區(qū)別看待。筆者認(rèn)為，“承諾函”是否具有法律效力如何，主要應(yīng)當(dāng)看其出具主體。出具主體有保證人資格，且承諾函具備其他有效成立的要件，則此承諾函應(yīng)當(dāng)被視為主合同的保證合同，反之，也會因其出具人不具主體資格而自始無效，無法得到法律的支持與保護。

（二） 抵押擔(dān)保

抵押擔(dān)保就保證擔(dān)保而言更為靈活：抵押人可以是融資平臺本身也可以是第三人;抵押物可以是動產(chǎn)也可以是不動產(chǎn);抵押物由融資平臺繼續(xù)占有并繼續(xù)發(fā)揮融資工具的作用;債權(quán)人可以在債務(wù)人無法償還到期債務(wù)時行使有限的優(yōu)先受償權(quán)。抵押擔(dān)保主要有房屋、土地使用權(quán)、設(shè)備等的抵押。就融資平臺而言，最常用的莫過于房屋和土地使用權(quán)的抵押，因為融資平臺初始資產(chǎn)的一個重要來源就是政府注入土地等資產(chǎn)，且房屋和土地本身具有較高的穩(wěn)定性和價值。盡管抵押擔(dān)保有一定的優(yōu)越性但在實踐中也存在相當(dāng)嚴(yán)重的問題，最突出的就是融資平臺無法提供足額的抵押物。我國《擔(dān)保法》規(guī)定“抵押權(quán)所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價值”。然而政府注入土地等資產(chǎn)本身就是為彌補融資平臺建設(shè)項目資本金的現(xiàn)金流不足，因而不可能對項目建設(shè)所需貸款資金做到全覆蓋式的擔(dān)保。

（三） 質(zhì)押擔(dān)保

我國擔(dān)保法中規(guī)定的質(zhì)方式押主要有動產(chǎn)質(zhì)押和權(quán)利質(zhì)押，實踐中融資平臺貸款主要采用權(quán)利質(zhì)押。融資平臺用來質(zhì)押的主要是收費權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即以未來現(xiàn)金流換取現(xiàn)時資金融通。此種擔(dān)保方式最大的缺陷在于一旦融資平臺無法償還到期債務(wù)，作為債權(quán)人的商業(yè)銀行的質(zhì)押權(quán)很難得到保證。首先，質(zhì)押合同有效成立要求出質(zhì)人具有質(zhì)押的主體資格，主體資格瑕疵都會帶來質(zhì)押合同的無效。地方政府的擔(dān)保人資格具有不確定性可能影響質(zhì)押的有效成立。其次，我國《擔(dān)保法》司法解釋和《物權(quán)法》司法解釋都對可質(zhì)押的收費權(quán)和不動產(chǎn)收益權(quán)進行了規(guī)定，但概括性的規(guī)定并不能有效解決融資平臺貸款中常見的“特許經(jīng)營權(quán)”、“土地出讓收益經(jīng)營權(quán)”等權(quán)利的出質(zhì)資格。再次，即使質(zhì)押合同有效成立，也存在貸款人權(quán)利無法實現(xiàn)的情況。例如登記的抵押權(quán)在別除權(quán)的行使順序中優(yōu)先于登記的質(zhì)押權(quán)，若同一動產(chǎn)上既存在登記了的抵押權(quán)，又存在登記了的質(zhì)押權(quán)，而商業(yè)銀行享有的是后者，其受償權(quán)難以得到保障。最后，地方政府為融資平臺貸款提供質(zhì)押擔(dān)保中用來質(zhì)押的權(quán)利通常具有財產(chǎn)性和行政性雙重屬性，地方政府提供質(zhì)押擔(dān)保往往需要嚴(yán)格審批的程序，然而，政府在此過程中既是出質(zhì)人（質(zhì)押請求人）又是審批人，嚴(yán)格的審批程序得不到實質(zhì)性保障，為商業(yè)銀行將來權(quán)利的實現(xiàn)帶來隱藏風(fēng)險。

三、 地方政府融資平臺貸款擔(dān)保的法律規(guī)制

通過上述對三種擔(dān)保方式的分析，地方政府融資平臺貸款擔(dān)保主要存在著地方政府擔(dān)保主體資格不明確、貸款擔(dān)保程序不完善、擔(dān)保責(zé)任不明確以及擔(dān)保的作用得不到有效發(fā)揮等問題。鑒于此，筆者認(rèn)為很有必要針對這些問題提出法律上的規(guī)制方法。

制定針對融資平臺貸款的擔(dān)保特別規(guī)則。要把融資平臺貸款擔(dān)保納入法制的軌道，首先應(yīng)當(dāng)讓其有法可依。目前對融資平臺貸款擔(dān)保的各種規(guī)定散見于我國《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》之中，其規(guī)定不具體也不成體系。制定特別規(guī)則不僅可以明確融資平臺貸款擔(dān)保關(guān)系中各主體資格，明確融資平臺貸款擔(dān)保的范圍，還可以確立相關(guān)的責(zé)任承擔(dān)方式和救濟方式。

建立完善融資平臺貸款擔(dān)保制度配套機制。此配套機制應(yīng)當(dāng)以規(guī)范貸款擔(dān)保程序和防控貸款擔(dān)保風(fēng)險為中心任務(wù)，以有效發(fā)揮貸款擔(dān)保融資作用為目的，制定完善的貸款擔(dān)保合同審查機制，規(guī)范的擔(dān)保形式審查程序，貸款擔(dān)保的風(fēng)險監(jiān)測管理機制等規(guī)范地方政府融資平臺貸款擔(dān)保。

發(fā)揮地方政府債券的作用，轉(zhuǎn)移融資平臺融資壓力。我國修改后的《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，且《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法辦法》等配套規(guī)定進一步規(guī)范了地方政府發(fā)行債券，這使得地方政府債券成為更具操作性、規(guī)范性和透明性的地方政府融資方式。在此背景下發(fā)揮地方政府債券的作用，可以轉(zhuǎn)移融資平臺任融資壓力，減少違規(guī)貸款擔(dān)保現(xiàn)象。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中國地方政府融資平臺研究課題組.公共財政研究報告——中國地方債務(wù)管理研究〔R〕.中國財政經(jīng)濟出版社，2011.

〔2〕湯華.政府融資平臺中政府承諾函的法律問題分析〔J〕.上海農(nóng)村金融，2010，（02）.

〔3〕唐小梅.后危機時期商業(yè)銀行拓展地方融資平臺業(yè)務(wù)的理性思考〔J〕.金融實務(wù)，2010， （05）.

〔4〕高立，張令奇.采取綜合措施規(guī)范融資平臺〔J〕.宏觀經(jīng)濟管理，2010，（10）.

〔5〕姜彬.從制度演進的角度考察地方財政融資與擔(dān)?！睯〕.生產(chǎn)力研究，2008，（12）.

〔6〕李曉安，周序中.法律視野中的投融資平臺公司信用風(fēng)險與地方政府信用失序〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報，2012，（02）.

〔7〕唐小梅.后危機時期商業(yè)銀行拓展地方融資平臺業(yè)務(wù)的理性思考〔J〕.金融實務(wù)，2010， （05）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕

[收稿日期]2015 — 01 — 16

[作者簡介]劉琪琳（1993—），女，湖北襄陽人，學(xué)生，主要研究方向：法學(xué)。