[摘 要]隨著經濟社會的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，中國流動人口呈現(xiàn)總量迅速增長和在城市居住時間不斷延長的主要趨勢。加之國家《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見》的頒布，各地相繼出臺異地高考政策。然而，在異地高考改革中卻存在不容忽視的利益沖突，其中包括戶籍地人口與流動人口、中央政府和地方政府之間的沖突。本文在分析各地異地高考政策內容及實施情況的基礎上，重點通過對利益沖突的表征以及邊界分析探究沖突的成因，并在此基礎上提出相關對策建議。

[關鍵詞]異地高考;隨遷子女;利益沖突;邊界

[中圖分類號]G521[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）02 — 0118 — 04

一、引言

隨著我國經濟社會的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，流動人口呈現(xiàn)出總量迅速增加和在城市居住時間不斷延長的主要趨勢。第六次全國人口普查結果顯示，中國現(xiàn)有2.2億人離開戶籍地遷居至異地工作，達全國人口10%以上。與此同時，過去十年來，流動人口中未婚者所占比例迅速下降。北京市在1997-2006年間，流動人口未婚者所占比例由42.1%大幅降至22%。已婚流動人口中，75.3%的人同時與配偶在京流動，顯示流動人口家庭化趨勢日益凸顯。夫妻二人同時在城市流動或夫妻攜子女流動已成為當前城市流動人口的主要特點。〔1〕

近年來，隨著各級政府和社會力量對流動人口受教育問題的重視，特別是2001年國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》的出臺與新《義務教育法》的實施，流動人口隨遷子女在流入地接受義務教育的問題已基本得到解決。數(shù)據(jù)顯示，截止2013年年底，全國共有義務教育階段隨遷子女1277萬人，占義務教育階段學生總數(shù)9.3%，其中在公辦學校就讀的學生達到80.4%，較2012年略有提升。但是教育是一個連續(xù)的過程，隨著時間推移，完成義務教育的進城務工人員隨遷子女人數(shù)逐年增加，開始面臨升入高中、參加高考等問題。〔2〕然而，由于我國長期以來形成的“學籍+戶籍”報考制度使得這部分隨遷子女無法繼續(xù)在流入地完成學業(yè)，人為造成了家庭分離與大規(guī)模留守少年等現(xiàn)象，影響了流動人口家庭的工作生活與孩子的成長。在如今市場經濟和城鎮(zhèn)化進程中，人口流動已成為經濟和社會發(fā)展的主旋律，這樣的特性對異地高考政策的出臺提出了必然選擇。于是隨著2012年國務院轉發(fā)教務部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見的通知》，異地高考改革正式啟動。其最初的目的在于彰顯制度公平，反映公平競爭的制度設置理念，保障隨遷子女的義務后教育問題。但是在改革過程中卻出現(xiàn)了巨大的利益沖突，沖突的具體表現(xiàn)是什么？為什么會產生如此大的利益沖突？本文就將以北京市異地高考改革為例，通過邊界分析對以上問題進行探究，以期能對我國異地高考改革提出一些可行性建議。

二、異地高考改革實施現(xiàn)狀及阻力

對文獻進行定量或定性的分析，是判斷與透視文獻中與研究主題相關的實質內容與發(fā)展趨勢的重要方法之一。通過對各地現(xiàn)行高考改革方案的總結歸納以及實施情況的匯總分析，可以看出改革方案由四個基本部分構成：家長準入條件、學生準入條件、報考院校類型與實施方式。其中準入條件為政策改革設定了“基本門檻”，對可以獲得異地高考資格的流動人口及其子女基本情況作出規(guī)定;報考院校類型體現(xiàn)那部分有資格參加異地高考群體所享有的具體報考權利;實施方式代表各地執(zhí)行政策時的思路與力度?！?〕

（一）改革方案基本構成和實施現(xiàn)狀

1.家長準入條件

通過對各地異地高考政策的文本分析，家長準入條件大致包括：住所、職業(yè)、社保、居住證（暫住證）和戶籍等五個方面，權重不一，由重至輕依次是：合法穩(wěn)定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)、已繳納一定年限的社保、有正式的居民證或合法的暫住證、戶籍。并且從東、西、中部地區(qū)來看，不同地區(qū)的要求也有一定的差異。其中合法穩(wěn)定的住所和職業(yè)是家長準入的基本條件，各地的政策中都有明確提及。至于繳納社保、擁有居民證及戶籍的要求，普遍呈現(xiàn)東、西部要求高于中部，而且東、中、西地區(qū)內部也存在較大差異，這與人口流入壓力有很大的關系。其中如北京、上海等“高考洼地”地區(qū)家長準入條件高于一般地區(qū)，而山東、浙江、江西等地幾乎是“零門檻”準入。

2.學生準入條件

出于保護本地考生利益和避免出現(xiàn)“高考移民”現(xiàn)象，各地都對學生準入條件做了比較明確的規(guī)定，普遍要求是“高中三年連續(xù)學習經歷”和“取得學籍”。西部部分高考政策較好的流入地對于學習經歷的年限要求較高，有的省還保留對戶籍的要求，如云南、青海、甘肅要求考生須擁有該省戶籍;寧夏、新疆分別要求在當?shù)剡B續(xù)就讀6年和12年。

3.報考院校類型

根據(jù)2014年各省市異地高考政策匯總分析，大致分為三種：全面開放、半開放和尚未開放。（1）全面開放。目前全國有26各省市向符合條件的異地考生開放全部高等院校，在其出臺的政策中具有明確表述“可在學籍地參加升學考試并與當?shù)貞艏忌硎芡却觥?。?）半開放。包括云南、青海、內蒙古和北京四地，其中北京市只開放高職報名，內蒙和青海開放高職高?？荚嚕颇祥_放省屬院校報名。（3）尚未開放。截止2014年，全國僅有西藏尚未出臺任何異地高考政策。

4.實施方式

實施方式具體包括政策實施的時間和方式，大致分為：一步實施、緩沖實施和分步實施。其中大部分省市在2012年國務院《意見》出臺后就開始改革，一部分省市將方案緩沖至2014年實施，也有少數(shù)人口流入密集地與異地公考改革重鎮(zhèn)，如北京，上海和青海、新疆、甘肅等西部地區(qū)采取較為謹慎的態(tài)度分布實施政策改革。

總的來說，我國各地高考情況比較復雜，所出臺的異地高考方案也有所不同，其實施現(xiàn)狀也存在差別，在改革實現(xiàn)中遭遇了諸多阻力。

（二）異地高考政策實施阻力

截至2014年，各地陸續(xù)推出具體的改革方案，但是由于異地高考具有復雜性，受制于諸多因素，而且作為一項對教育資源進行權威性分配的政策，勢必會影響多方利益，綜合目前政策實施情況，各地的異地高考政策在實施中遭遇的問題有以下幾點共性：

1.準入條件限制

在上面實施現(xiàn)狀的分析中，可以看到各地都對隨遷子女異地高考提出了不同的有條件準入，尤其是一些“高考洼地”（包括政策型流入地和資源型流入地），準入條件相對偏高。準入條件的限制本意是保護當?shù)貞艏畬W生的高考利益，在一定程度上遏制了“高考移民”現(xiàn)象的發(fā)生。但這些條條框框對于渴望異地高考，但父母是從事體力勞動、工資待遇低且流動性強的隨遷子女而言，無疑是為他們劃定了一道過高的門檻，使這部分隨遷子女的異地高考希望落空。

2.各地教育資源差異

我國自恢復高考以來，高考計劃和教育資源一直是以省為單位進行分配。由于高校培養(yǎng)出的人才畢業(yè)后更傾向于留在高校所在地工作，因此高校所在地政府會給予考生更多的資源。長期以來，這些考生、家長已經習慣了“獨享”這種優(yōu)勢教育資源，這種利益格局已經制度化了。而異地高考政策的出臺是為了打破這種既得利益者的“獨享權”，使教育資源匱乏地區(qū)的隨遷考生與資源豐富輸入地的考生在教育上實現(xiàn)權利均等化，由原來“僅由當?shù)乜忌硎芙逃Y源”的局面轉變?yōu)椤半S遷子女與當?shù)乜忌蚕斫逃Y源”的局面。既得利益者不會輕易讓出自己的利益，無疑阻礙著政策的實現(xiàn)。

3.戶籍制度限制

我國戶籍制度產生于計劃經濟時期，這種二元化的戶籍管理制度運行到今天已經與經濟和社會發(fā)展嚴重不相符，成為阻礙人口流動的制度屏障。對于隨遷子女而言，他們在城市接受義務教育，卻因為戶籍的原因必須回到戶籍地接受高中教育和參加高考。加上我國各省市在教材選用、課程講述難度、高考科目等方面有很大區(qū)別，給隨遷考生帶來了很多不便。并且可以預見的是隨著城市化進程不斷推進，將會有越來越多的人口流向城市，帶來更多數(shù)量的非當?shù)貞艏碾S遷子女，從這一層面上看，戶籍制度阻礙了人才的合理流動與城市化進程的推進。

4.高校招生制度的不完善

現(xiàn)行的高考招生制度是在招生計劃基礎上的以省級為單位組織錄取的方式，各地在招生政策上具有較大自主權，出于“地方保護”的原因，各省市在招生時更多向本省市戶籍人口子女傾斜，而對非戶籍考生持排斥態(tài)度。實行異地高考將給現(xiàn)行的招生制度造成極大的沖擊，由于地方保護主義的穩(wěn)定性，勢必對政策實行造成一定的阻力。同時，目前我國高考招生總體上仍采取“一考定終生”的制度，注重結果而忽略了過程性評價。對于隨遷子女而言，即使平時成績再優(yōu)秀，也會因為無法在當?shù)貐⒓痈呖级环穸?。這樣的招考制度也從一定程度上阻礙了異地高考政策的實行。

三、異地高考實施中的利益博弈與沖突

異地高考政策實施的初衷是保障教育公平，使流動人口隨遷子女能夠享有平等的受教育權，但是政策推行過程中卻遭遇了諸多阻力。究其原因，是由于政策實施中的各個利益主體有著不同的訴求以及由此引發(fā)的博弈與沖突。

（一）各個利益博弈主體的訴求

1.戶籍人口訴求

戶籍人口長期以來作為既得利益者，其利益訴求相對簡單，他們以子女的人生福祉為最大利益，具體表現(xiàn)為希望子女上名牌大學的機會最大化，享受更為優(yōu)質的教育資源，不希望流動人口子女分走這部分利益。

2.流動人口訴求

流動人口訴求相對多一些，畢竟在資源享有上他們處于劣勢地位。第一，由于北京是我國政治、經濟和文化中心，有著自身的資源優(yōu)勢，對于戶籍地資源相對匱乏的流動人口而言，他們希望能夠在北京有棲身之所，同北京人一樣享有那些優(yōu)質資源。第二，隨著我國流動人口家庭化流動趨勢的日漸凸顯與其戶籍地教育條件的相對薄弱，越來越多的流動人口子女要求能夠在北京接受高中教育、參與高考。第三，戶籍制度施行以來長期形成的城鄉(xiāng)二元體制，使得流動人及其子女被貼上“外來人口”或“借讀”等標簽。流動人口缺乏一種來自城市的身份尊重與承認，其子女接受的是被標簽化為次等的教育。所以心理和身份上的認同與尊重也是流動人口很重要的一個訴求。

3.地方政府訴求

異地高考政策的制定主體是以國務院為核心，包括教育部、發(fā)改委、公安部、人力資源與社會保障等多個職能部門在內的國家機構，在政策的具體執(zhí)行中起主導作用。政策制定的本意是通過對社會不同利益群體訴求的綜合考量，實現(xiàn)公共教育利益最大化，既考慮流動人口子女教育利益，又不至于使戶籍人口子女教育利益受損。然而，在政策的執(zhí)行過程中，負責政策落實的是地方政府。地方政府作為中央政府的政策執(zhí)行代理機構，也有自身的利益訴求，那就是在政策的執(zhí)行過程中運用中央給予自己的自由裁量權在與中央保持一致的前提下，盡可能利用已有資源，爭取自身利益最大化。

（二）利益博弈與沖突

異地高考制度實質上是對高等教育入學機會和優(yōu)質高等教育資源分配進行的制度創(chuàng)新。作為分配性政策，該政策創(chuàng)新是一個“非帕累托改進”的過程，即新制度施行后受益群體利益增進的同時，原有制度受益群體的利益將相對減少，具有零和博弈與利益沖突的特性，正如朱清時所說，“這意味著以前享有特權的人就要損失一些，要失去一些特權”?！?〕

1.戶籍人口與流動人口的博弈與沖突

異地高考政策的實行是為了促進教育公平，但是究竟是保證誰的教育公平，值得我們深思。在政策實施中發(fā)生在戶籍人口與流動人口間的利益博弈與沖突，沖突雙方均以“教育公平”來論證異地高考政策是否合理。

戶籍人口認為北京雖然擁有豐富的教育資源，但其自我容納能力是有限的，大量流動人口的涌入會使城市不堪重負，教育財政壓力增大，一旦開放進入門檻，會出現(xiàn)“高考移民”等現(xiàn)象。同時，流動人口無節(jié)制的涌入，會導致城市公共服務崩潰，使有限的教育資源在分配過程中被稀釋，這樣不是真正的教育公平。真正的教育公平應該是優(yōu)質可持續(xù)的，不是以犧牲質量為代價的簡單平均化。從機會均等的角度講，戶籍人口認為一旦政策成功實施，流動人口可以選擇在戶籍地或流入地接受教育，有兩次機會，而作為戶籍人口的自己只有一次選擇機會，這種機會上可能出現(xiàn)的不均等，也是沖突中反復提到的一點。

流動人口認為如果異地高考不開放，是對公民自由遷徙權利的歧視，不利于人口的自由流動。自己為城市發(fā)展做了貢獻，卻因為戶籍限制享受不了平等的城市公共服務，身份上得不到城市人口的承認與尊重，自己的子女只能被貼上“借讀”的標簽，接受次等教育，身份迷失，對孩子的心理與生活造成極大的損傷。對他們而言，機會與權利的均等更為重要，而不是戶籍人口要求的有質量的公平，他們要求異地高考門檻徹底放開。沖突雙方關注點不同引發(fā)大量抗議、上訴等沖突。

戶籍人口與流動人口之間的沖突，總的來說，表現(xiàn)在沖突雙方在教育資源特別是優(yōu)質資源分配、身份界定、對教育公平的理解等方面的分歧，幾乎所有的沖突都或多或少涉及了這些方面。

2.地方政府與中央政府以及各地方政府間的博弈與沖突

異地高考政策實施過程中，發(fā)生利益博弈與沖突的不單單只是戶籍人口與流動人口之間，北京市政府同中央政府以及同其他地方政府間同樣存在利益沖突。政策制定主體與具體執(zhí)行主體的分離，使地方政府擁有了同中央政府進行博弈的可能。對于北京市這樣流動人口集中的重點城市，解決流動人口隨遷子女高考問題的同時會涉及很多其他方面的改革，比如公共服務體制改革、戶籍制度改革、教育資源配置等，全部解決的難度相當大。所以，北京市政府更偏向與中央進行博弈，而不是單單靠自己的能力去進行改革，與中央的博弈包括對政策進行拖延、替換或選擇性執(zhí)行。

北京市政府與其他地方政府間也存在利益博弈。具體表現(xiàn)在，作為一個“理性”的地方政府，對于這種需要投入大量實驗成本并承擔風險的創(chuàng)新性政策，它更傾向于等到其他地方政府試驗成功后，通過“搭便車”，降低自己的成本與風險，以此獲得政策實行帶來的收益。由此形成一種地府政府間的利益博弈，對于像北京這樣的流動人口集中的重點城市，各個地方政府都等著對方去采取行動，自己坐享其成，其結果往往是沒有一個人行動，陷入“集體行動的困境”。

四、異地高考中利益沖突的成因分析

作為一項分配性政策，異地高考涉及大量主體，因此各個利益主體之間的關系和邊界是分析的首要問題。邊界由規(guī)則進行劃分，其內外存在巨大的利益差別。異地高考政策的實行涉及多個利益主體，需要跨越多種利益邊界。邊界是識別沖突的關鍵點，對利益邊界進行分析，有利于把握沖突的成因，找到緩解沖突的方法。

（一）戶籍邊界

邊界內外存在巨大的利益差別，戶籍邊界首當其沖。我國戶籍制度產生于高度集中的計劃經濟體制時期，在解決有限資源分配、社會穩(wěn)定方面發(fā)揮巨大作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷發(fā)展和完善，戶籍不再僅作為人們戶口和身份的確認，更多的是作為越來越多元的社會公共服務與福利的載體。公共醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房……這些福利的發(fā)放依據(jù)主要是戶籍身份，而且現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)和地域享有的福利差距較大。因此，擁有某個地方的戶籍與否，關乎享有福利的內容。北京市是我國政治、經濟、文化中心，本身擁有很多資源，對于人們而言，擁有了北京市戶籍，就可以享有北京市豐富的優(yōu)質資源，沒有北京市戶籍，就會被排斥在資源外。

以高等教育為例，北京市擁有大量優(yōu)質大學，根據(jù)教育部網站統(tǒng)計的信息，我國“985”和“211”院校，北京市均占全國高校的20.5%。而且這些重點大學分配計劃招生時，并非按各省參加高考人數(shù)比例進行分配，而是明顯向北京市考生傾斜。而且通過對北大、清華、人民大學招生網以及新浪網的相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，得到2013年北京大學、清華大學、人民大學在全國各省的計劃招生人數(shù)和當年各省高考人數(shù)。由于各省報考人數(shù)差別較大，因此進行匯總分析時，將各省報考人數(shù)以北京市當年考生人數(shù)為基數(shù)，換算得到各省計劃招生人數(shù)。筆者發(fā)現(xiàn)在北京就讀重點高校幾率相對其他省市而言要高得多。

所以，戶籍邊界內外如此之大的利益差別，一方面造成京籍人口對異地高考的強烈反對，另一方面更加堅定了流動人口希望在流入地享受同樣待遇的訴求。

（二）身份邊界

身份邊界體現(xiàn)了不同群體間的社會認同感，流動人口普遍表示他們在北京雖然為城市建設做出了自己的貢獻，但是一直不為京籍人口認同，在京籍人士眼中，他們是一群“不懷好意”的入侵者、分蛋糕者。身份上得不到認同，缺乏來自城市的尊重，流動人口的子女也因為自己的身份，而被貼上各種標簽，“借讀”、“素質差”、“智商有問題”……京籍人士身份上的排斥，使他們徘徊在邊界附近，無所適從。而且對于那些在北京工作多年的流動人口，其子女隨遷多年，已經把北京當成了自己的家鄉(xiāng)，反而對自己的戶籍地沒有熟悉感。這時他們就很可能面臨在戶籍地和流入地均得不到身份認同的尷尬局面。從京籍人口角度看，他們對自己京籍身份帶來的制度形成了一定的路徑依賴，已經習慣獨享優(yōu)質教育資源。所以異地高考政策的實行，無疑是要打破這種身份邊界，使戶籍人口與流動人口能夠擁有同樣的身份，把原本獨享的利益變成共享，這是京籍人口不能接受的，因此產生激烈的利益沖突。

（三）行政邊界

異地高考政策制定主體與代理執(zhí)行主體的分離，使處在橋梁位置的地方政府地位上升，地方政府對政策的解讀，執(zhí)行力度與策略很大程度上決定了政策的實施效果，這就為地方政府在政策具體實施中對政策收益與成本進行策略性分配提供了政策空間。在中央政府沒有予以特定的政策支持的情況下，北京市政府傾向于持有一種保守謹慎的態(tài)度，拖延政策的執(zhí)行。而且中央政府處于權力結構的頂端，其作出的行政行為的主要目的是維護教育公平、均衡的發(fā)展，強調“集體理性”。地方政府則不同，更傾向于從地方個體理性出發(fā)，追求當?shù)氐睦妗?/p>

五、對策及建議

異地高考不僅是教育方面的問題，同樣是重要的社會問題，問題的解決關乎社會公平。解決這一問題，不僅需要中央政府與地方政府的協(xié)同配合，也需要教育行政部門與其他政府單位的大力支持。不僅要考慮改革力度和地區(qū)承受能力，也要兼顧當?shù)乜忌碗S遷子女的相關利益。具體來說，可以從以下幾個方面努力：

（一）改革戶籍制度，按比例分配招生名額

戶籍制度顯然已經不適合當下經濟與社會發(fā)展，為了使流動人口子女享受平等的教育權，可以適當放寬高考報名資格，即將實行已久的報名條件中的戶籍調整為居住證或一定年限的納稅證明等。在放寬報考資格的同時，為了防止出現(xiàn)高考移民，應該實行配套的招生制度改革。如可以按各省市參加高考人數(shù)比例分配招生名額，打破各省市自主分配招生名額的常規(guī)做法。

（二）發(fā)揮政策協(xié)同作用，推動高考制度變革

借鑒美國經驗，建立全國聯(lián)網的學籍管理和學業(yè)評價系統(tǒng)，并實時更新。使各省市間高考成績能夠相互轉化與承認，隨遷子女能夠正常的自由流動，以此促進異地高考的實施。同時，可以加強職業(yè)院校與普通高等院校的銜接，使部分異地考生可以通過先進入學校學習，從高職畢業(yè)后再選擇接受本科教育。

（三）協(xié)調中央政府與地方政府間合作機制，強化監(jiān)督力度

中央政府作為政策的制定者，需與地方政府協(xié)調關系，加強對制度的創(chuàng)新與解讀，為政策實行提供完善的制度保障。并加強對地方政府的監(jiān)督力度，及時接收地方政府對于異地高考實施狀況的反饋以便做出及時調整。地方政府作為政策執(zhí)行的主體，應基于當?shù)貙嶋H情況，設立具有操作性的具體執(zhí)行目標，分步推進政策落實。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王冬云.流動人口子女教育問題與對策研究〔J〕.人口學刊，2008，（04）：31-34.

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〔3〕劉世清，蘇苗苗.“異地高考”政策的合理性研究——基于30個?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市）“異地高考”方案的內容分析〔J〕.高等教育研究，2013，（06）：23-28.

〔4〕張璐晶.異地高考，難在哪里？〔J〕.中國經濟周刊，2012，（10）：68-70.

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〔6〕蔣洪池，粱燕，彭元珍.我國實現(xiàn)“異地高考”的阻力分析與消解策略〔J〕.高教探索，2013，（01）：16-18.

〔7〕陸杰華，王廣州，段成榮.透視流動人口：新特點，新問題與新視角〔J〕.市場與人口分析，2005，（05）：25-35.

〔責任編輯：侯慶海〕

[收稿日期]2015 — 01 — 03

[作者簡介]王曉璇（1994—），女，湖北襄陽人，研究助理，研究方向為教育經濟與管理、公共經濟與公共政策。