摘要：治安管理，是國家行政管理的重要組成部分，是公安工作的重要方面，與一定社會發(fā)展階段相適應。因而，任何社會的治安管理“都是歷史的、具體的，都有其特定的內(nèi)容與范圍”[1]。在治安管理過程中，如果行政管理相對人違反治安管理規(guī)則，而法律沒有處罰制裁的規(guī)定，這種規(guī)則只能是制度而并非法律[ ]。因此，治安管理處罰隨治安管理應運而生，治安管理內(nèi)容與范圍決定了治安處罰的方法與形式。自新中國成立以來，有關治安管理處罰的法律先后有1957年的《治安管理處罰條例》、1986年的《治安管理處罰條例》和2005年的《中華人民共和國治安管理處罰法》。從這三部法律的內(nèi)容來分析治安管理處罰法律規(guī)制的變遷趨勢有利于更加完善目前的治安管理處罰制度。

關鍵詞

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）10（b）-0000-00

1 處罰范圍朝治安特色趨勢變遷

1.1 呈現(xiàn)治安特色

治安管理是行政管理，但治安管理又不同于其他的行政管理。治安管理在行政管理中呈現(xiàn)治安特色。治安管理處罰是行政處罰的一種，但治安管理處罰呈現(xiàn)有別于其他行政處罰的特色——治安。從三部治安管理處罰法律進行考察分析，發(fā)現(xiàn)治安管理處罰最大的特色就是“拘留”。1957年《治安管理處罰條例》違反治安管理行為及處罰共計11條，都涉及拘留，涉及罰款10條，同時將拘留處罰當作處罰的首選；1986年《治安管理處罰條例》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計14條，其中涉及拘留10條、罰款14條，同樣將拘留處罰當作處罰的首選。《治安管理處罰法》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計54條，…行政拘留占全部條文的94%；罰款占全部條文的83%。…可直接適用的行政拘留84項，占處罰總項的66%；可直接適用罰款的32項，占處罰總項的25%[3]。

治安的含義相當廣泛，眾說紛紜，無法概述。但治安管理具有“武裝性質”和“專政職能”已形成共識[4]。而拘留處罰較好地體現(xiàn)了治安管理的“武裝性質”和“專政職能”。三部治安管理處罰法律的變遷修正，其實就是把不需要運用治安特色——“拘留”處罰的違法行為剝離出去。當然，2006年《治安管理處罰法》仍保留了沒有拘留處罰的條文達四條。但治安管理處罰以行政拘留為主、以罰款和其他處罰形式為補充的趨勢將會進一步明顯。

1.2 具有時代特色

任何社會的治安管理，都是歷史的、具體的。違反治安管理的處罰必然也是歷史的，具體的，與當時的社會環(huán)境相適應。如1957年條例規(guī)定的罰款最高不得超過三十元，1986年條例規(guī)定除少數(shù)情形外罰款不得超過二百元，而2006年《治安管理處罰法》二百元以下的處罰已不多見了。這就具有改革開放后國民經(jīng)濟發(fā)展、人民的財富增長的時代特色。同時，隨著改革不斷推進，原屬于治安管理的事項，因行政職能愈分愈專業(yè)，宜由其他行政部門管理，如公共衛(wèi)生和市容整潔。同時，隨著公安機關內(nèi)設機構職能的科學化配置，將交通管理、消防管理、人口管理從治安管理領域剝離。但原本不屬于治安管理的事項，因社會環(huán)境變遷而具有治安管理屬性，如使用計算機和市場交易已經(jīng)成為社會普遍現(xiàn)象。盡管違反消防管理、交通管理、戶口管理的，存在少數(shù)拘留情形，但相對于治安管理的拘留情形，已大幅度減少了，更多地運用了一般行政處罰手段。但2005年《治安管理處罰法》與“法典化時代趨勢”漸行漸遠。凡拘留的違法行為宜統(tǒng)一立法。既便宜于實踐操作，也有利于過罰相當原則的實現(xiàn)。

2 處罰形式朝公安職權方向變化

2.1 處罰種類變化

1957年條例、1986年條例、2005年《治安管理處罰法》在治安處罰的主要種類的設置上大體一致：警告、罰款、拘留。但1957年條例、1986年條例規(guī)定了“沒收”處罰的制度。2005年《治安管理處罰法》僅保留的“保證金予以沒收”，增加了吊銷公安機關發(fā)放的許可證、對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。對于進入中國境內(nèi)的外國人，主要由公安機關進行管理。因此，附加適用限期出境或者驅逐出境符合公安職權。

當然，2005年《治安管理處罰法》取消了對違法行為涉及的沒收，這可能囿于對治安管理“沒收”缺乏足夠的認識。目前，行政法學教材都將“沒收”定義為“依法將違法行為人的違法所得和非法財物無償?shù)厥諝w國有”或“予以銷毀”的財產(chǎn)罰?！靶姓幜P是對行政相對人權利的最終處分…；而行政強制措施是對相對人權利的一種臨時限制。”[5]而1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》并沒有將收繳、追繳列明為行政處罰種類。2005年《治安管理處罰法》也沒有將收繳、追繳當作治安處罰的種類予以規(guī)定。2012年元月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》又沒有將收繳、追繳列入強制措施的種類。這極易造成概念混淆，不利于正確執(zhí)法。如一旦發(fā)生收繳、追繳錯誤，需要從國庫中退庫，將產(chǎn)生矛盾。因為目前基層執(zhí)法罰款或沒收均采取統(tǒng)一的“罰沒票據(jù)”，而沒有單獨的收繳或追繳票據(jù)。這與實現(xiàn)“行政關系的有序性，…行政法治目標”相悖[6]。有的認為，在治安處罰決定書中載明收繳、追繳，可形成最終處分。但名不符實。單獨制作收繳、追繳決定書，又欠終局性。因此，筆者認為，有必要將收繳、追繳作為治安管理處罰的補充，也在《行政處罰法》處罰種類之列——其他行政處罰。

2.2 處罰幅度變化

處罰幅度變化集中在罰款的數(shù)額和拘留期限。處罰幅度整體呈罰款數(shù)額增加、拘留期限延長的趨勢。1957年條例罰款幅度為五角以上、二十元以下，加重不得超過三十元，拘留幅度是半日以上、十日以下，加重不得超過十五日；1986年條例罰款幅度為一元以上、二百元以下，同時還對三類違法行為處罰規(guī)定了三千元以下罰款幅度，拘留為一日以上、十五日以下；2005年《治安管理處罰法》相當部分的罰款和五日以下的拘留幅度上沒有“以上”規(guī)定，僅有“以下”規(guī)定。2005年《治安管理處罰法》第118條，僅規(guī)定了“以上、以下、以內(nèi)，包括本數(shù)。”這給治安處罰實踐留下了難題，如能否罰款五角人民幣，能否罰款51元人民幣。當然在執(zhí)法實踐中，很難發(fā)現(xiàn)這類情形，但與其讓其形成潛規(guī)則，不如使這一規(guī)則顯性化。

2.3 處罰適用變化

1957年條例有加重處罰情形，而1986年條例、2005年《治安管理處罰法》沒有加重處罰。1957年條例罰款、拘留合并執(zhí)行規(guī)定了上限， 1986年條例罰款、拘留合并執(zhí)行沒有規(guī)定上限，2005年《治安管理處罰法》罰款合并執(zhí)行沒有規(guī)定上限，拘留合并執(zhí)行規(guī)定了上限。筆者認為，拘留處罰不宜借鑒刑法并科限制原理。刑罰有期徒刑數(shù)罪并罰，是基于監(jiān)禁期限以“年”為計量單位，而治安拘留并科則是以“日”為計量單位。如某違法行為人既吸食毒品、又賭博，還有嫖娼行為，各行為皆處15日拘留處罰，合并應為45日拘留，但依2005年《治安管理處罰法》拘留合并執(zhí)行最長不得超過20日，這不利于對其違法行為的否定性評價，還可能損失過罰相當原則的正義性。如因吸食毒品、賭博合并執(zhí)行治安拘留20日，在執(zhí)行到第19日時，又發(fā)現(xiàn)了在追究期限內(nèi)的嫖娼行為，依法需要行政拘留的，可惜此時合并執(zhí)行最高不超過20日，而使對嫖娼拘留處罰決定顯得毫無執(zhí)行意義。取消拘留合并執(zhí)行上限，不會擴大治安處罰面。因此，罰款、拘留合并執(zhí)行應不沿用刑法并科限制為合適。

3 處罰執(zhí)行朝程序化發(fā)展

3.1 執(zhí)行期限化

1957年條例規(guī)定，治安管理處罰從裁決之日起，過了三個月沒有執(zhí)行的，免予執(zhí)行。1986年條例沒有規(guī)定執(zhí)行期限，其他法律也沒有規(guī)定執(zhí)行期限。2005年《治安管理處罰法》沒有規(guī)定執(zhí)行期限，但在2012年元月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》中明確規(guī)定了強制執(zhí)行期限。

3.2 執(zhí)行處罰化

1957年條例規(guī)定，罰款在裁決后五日內(nèi)交納；過期不交納的，改處拘留。1986年條例規(guī)定，罰款在裁決后五日內(nèi)交納；無正當理由逾期不交納罰款的，可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的，可以處十五日以下拘留，罰款仍應執(zhí)行。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，而使每日增加罰款一元至五元自然失效；2005年《治安管理處罰法》規(guī)定，受到罰款處罰的人應當自收到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。拒不交納罰款的，無變通規(guī)定，而是依法加處罰款。

3.3 拘留伙食費用負擔變化

1957年條例規(guī)定，被拘留人伙食費由自己“絕對負擔”，1957年條例第3條規(guī)定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費由自己負擔；不能交納伙食費的，用勞動代替?！?986年條例規(guī)定被拘留人伙食費由自己“相對負擔” 1986年條例第35條規(guī)定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費由自己負擔?！?005年《治安管理處罰法》規(guī)定，被拘留人“絕對不負擔”拘留期間伙食費。這與臨時限制其人身自由、無法進行生產(chǎn)勞動及其獲取報酬相關。不過，現(xiàn)階段這一規(guī)定在執(zhí)法實踐中沒有得到有效執(zhí)行，仍向被拘留人員收取伙食費。

3.4 拘留執(zhí)行程序化

實際上，拘留執(zhí)行可分為立即執(zhí)行和暫緩執(zhí)行兩種情況。1957年條例沒有規(guī)定如何立即執(zhí)行拘留，但暫緩執(zhí)行程序簡單而又清晰：只要違反治安管理的人提出申訴，原裁決暫緩執(zhí)行。對于在當?shù)貨]有固定住處的，需要提出擔保，才能暫緩執(zhí)行拘留。1986年條例規(guī)定，自行接受拘留和強制執(zhí)行拘留兩種，但自行接受拘留和強制執(zhí)行拘留又欠缺期限規(guī)定。無論在當?shù)赜泄潭ㄗ√?，還是沒有固定住處的，只要提供擔保，在申訴和訴訟期間，暫緩執(zhí)行拘留。

2005年《治安管理處罰法》盡管沒有規(guī)定立即執(zhí)行拘留，而規(guī)定“對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執(zhí)行?！钡珗?zhí)法實踐都是采取立即執(zhí)行。暫緩執(zhí)行拘留僅局限于被處罰人申請行政復議、提起行政訴訟時，可以提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請。在實際工作中，確有極少數(shù)情形，不宜立即執(zhí)行，而需暫緩執(zhí)行。如不申請行政復議和提起行政訴訟，又不能申請暫緩拘留。比如張某（男，無父母與兄弟姐妹）與王某（女）婚后生育四個月大的嬰兒，因夫妻吵架王某離家出走不知去向。張某對拘留處罰沒有異議，不申請行政復議、提起行政訴訟。如對張某不暫緩執(zhí)行拘留，實為不妥。因此，拘留處罰應向程序化方向發(fā)展。首先由違法行為人在一定期限內(nèi)自行接受處罰，如無正當理由（暫緩執(zhí)行拘留情形）不自覺接受處罰，采取強制執(zhí)行。在強制執(zhí)行過程，如發(fā)生暫緩執(zhí)行拘留情形，違法行為人可自行提出申請、由公安機關決定，也可由公安機關直接決定。

4 追究期限有延長趨勢

1957年條例規(guī)定，違反治安管理行為在三個月內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)，免予處罰；1986年條例規(guī)定，違反治安管理行為在六個月內(nèi)公安機關沒有發(fā)現(xiàn)的，不再處罰；2005年《治安管理處罰法》繼續(xù)沿用1986年條例規(guī)定。這一規(guī)定旨在促使公安機關及時行使職權，保護受侵害權益，盡快恢復社會治安秩序。但應當看到，追究期限過短不利于震懾違法行為，容易讓違法行為人產(chǎn)生僥幸心理，甚至有放縱違法之嫌。違法行為的追究期限，應依據(jù)違法行為對社會危害大、小確定。一般而論，海關違法行為應輕于治安違法行為的社會危害性，可1993年4月1日海關總署發(fā)布的《中華人民共和國海關法行政處罰實施細則》第18條規(guī)定，違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為追究期限為三年（海關違法行為現(xiàn)已修正至二年）。違反其他公安行政管理行為追究期限二年，而唯獨治安違法行為追究期限為六個月，其期限與社會危害性大小并不匹配。因此，筆者認為治安違法行為追究期限可長于《中華人民共和國行政處罰法》第29條規(guī)定的二年追究期限。同時，也符合“法律另有規(guī)定的除外”規(guī)定。

5 結語

《治安管理處罰法》作為一部與公民權益休戚相關的重要法律，治安管理處罰法律體系應該及時反應社會生活中出現(xiàn)的新情況、新問題，真正使治安管理處罰法律規(guī)制寬嚴更適度、程序更嚴格、處罰更規(guī)范、監(jiān)督更有力，以適應公安機關加強治安管理的需要，為達到這個目標，筆者建議立法者在修訂《治安管理處罰法》時可以借鑒刑法的立法體例，根據(jù)治安形勢的需要及時出臺《治安管理處罰法修正案》，以使治安管理處罰的法律規(guī)制更趨合理。

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