摘 要：征地拆遷是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)和先行工作，是加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵所在，直接關(guān)系到交通建設(shè)項目的順利建設(shè)，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和和諧。了解交通建設(shè)征地拆遷中地方政府行為，分析存在的主要問題，并從中提煉出交通建設(shè)征地拆遷中地方政府行為產(chǎn)生的具體原因，提出合理化建議如下：合理定位地方政府職能;改革征地拆遷補(bǔ)償制度;加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè);建立嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：M公路;征地拆遷;地方政府行為

中圖分類號：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）05-0069-02

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開交通發(fā)展，交通發(fā)展離不開城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。H市獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢決定了其在省路網(wǎng)結(jié)構(gòu)中的特殊位置。近年來，H市交通事業(yè)取得了輝煌成就，為H市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。2014年，H市不斷強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善骨干交通網(wǎng)絡(luò)，大力提升“交通引領(lǐng)H經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的能力，，開辟出省新通道，“六縱六橫”公路框架基本形成。本文的研究對象M公路是并行于原109國道和京藏高速公路的一條雙幅式的一級公路，2014年1月H公路征地拆遷工作開始，標(biāo)志著這條橫貫H市全境的惠民通道、經(jīng)濟(jì)走廊拉開建設(shè)大幕。在交通建設(shè)征地拆遷過程中，地方政府發(fā)揮著極其重要的作用，地方政府行為關(guān)系到征地拆遷的實效，關(guān)系到農(nóng)民利益的保護(hù)和土地利用的效率，也直接關(guān)系到交通建設(shè)的進(jìn)度和成本。

一、理論概說

（一）交通建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償?shù)谋尘袄碚摳耪f

國外學(xué)者普遍認(rèn)為，在土地征用和房屋拆遷中，對于被拆遷人的損失，應(yīng)由政府給予補(bǔ)償。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究尤其注重土地所有者的權(quán)益，并最大限度地給予補(bǔ)助。近年來一些國家在獲取土地增值、土地征用補(bǔ)償方面出臺了許多完善、全面的法律法規(guī)和公共政策，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行。

在我國，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷現(xiàn)實問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性，引來了眾多專家和學(xué)者的理論關(guān)注。周其仁認(rèn)為，要想切實將失地農(nóng)民合法權(quán)益落到實處，就必須從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野之下來制定合理的、科學(xué)的法律法規(guī)，以更好地保障失地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不受損害，對失地農(nóng)民的合法權(quán)益通過提高征地的補(bǔ)償費(fèi)、提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)水平等渠道來不斷健全征地拆遷制度中所存在的缺陷問題[1]。盧麗華、李珍貴認(rèn)為，對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償有三項是不能缺少的：對其土地上的建筑物、構(gòu)建物的補(bǔ)償;困難補(bǔ)償;指對由于征地活動引起的殘留物、相鄰?fù)恋負(fù)p害的補(bǔ)償。目前我國對失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償主要指是對其建筑物、構(gòu)建物、生活安置等方面的補(bǔ)償，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低[2]。汪振江剖析了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，特別是土地發(fā)展權(quán)的缺失對農(nóng)地征收和農(nóng)民補(bǔ)償?shù)挠绊?，探索了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度完備[3]。

（二）有關(guān)征地拆遷中地方政府行為取向研究

馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中將土地當(dāng)作生產(chǎn)的基本要素之一，使用一塊土地的權(quán)利就是對一定的空間—地面的某一部分之支配權(quán)[4]。道格拉斯·諾斯在《西方世界興起》中指出如果制度不能調(diào)整以反應(yīng)稀缺資源新的價值，那么經(jīng)濟(jì)體中將出現(xiàn)扭曲，地方政府、村集體以及他們的領(lǐng)導(dǎo)人能夠從這種不清的產(chǎn)權(quán)邊界中得到巨大的利益，摩擦、沖突、矛盾、談判等行為都將耗費(fèi)很多資源利用的潛在資金[5]。Seong-KyuHa指出韓國政府以低于移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來實施大規(guī)模的搬遷，將成百萬的貧民或者非法占據(jù)住房的人驅(qū)逐出他們的住所，但未能提高他們的居住水平，這是違背人權(quán)的。何·皮特（2008）認(rèn)為中國的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模糊，而這又恰好成為地方政府搶占集體土地的借口。從這個意義上他認(rèn)為制度的不確定性非但沒有增加制度的可信度，反而可能成為社會潛在矛盾的導(dǎo)火索[6]。

我國地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷的積極主導(dǎo)者，蔡運(yùn)龍（2002）認(rèn)為土地征用價格、出讓價格之間的差異形成了征地拆遷中的巨大經(jīng)濟(jì)利益，地方政府可以在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)名義下，以土地?fù)Q項目，積累政績，進(jìn)而獲得“行政升級”。溫鐵軍（2004）認(rèn)為近年來，一些地方之所以敢于對抗中央政策濫占耕地，在于其作用已經(jīng)不再僅僅是“以地生財”，而是后任政府必須“以地補(bǔ)虧”，即繼續(xù)圈占土地才可以拿土地增值收益來抵補(bǔ)以往政府倒貼“三通一平”留下的虧損。地方政府正是在激勵與壓力雙重影響下具有強(qiáng)烈的征地拆遷意愿[7]。蔡索拉認(rèn)為在征地拆遷中政府應(yīng)該正確定位自身角色：地方政府必須充當(dāng)有關(guān)征地拆遷法律法規(guī)的完善者、充當(dāng)征地拆遷機(jī)制的完善者、充當(dāng)被征地拆遷者基本權(quán)益的維護(hù)者、充當(dāng)幫助地方政府官員提升能力者、充當(dāng)公共利益征地拆遷與商業(yè)利益征地拆遷的界定者[8]。

二、M公路征地拆遷中地方政府行為表現(xiàn)

（一）隨意調(diào)整用地規(guī)劃，擴(kuò)大征地范圍

H市人民政府在征地拆遷過程中借“舊城改造”之名，將道路兩側(cè)邊線以外各50米范圍土地多納入征地拆遷的范圍，變相地擴(kuò)大了征地范圍，突破了原有的規(guī)劃。這種隨意調(diào)整規(guī)劃、擴(kuò)大征地范圍、濫用征地權(quán)的行為導(dǎo)致了在征地拆遷過程中H市各縣（區(qū)）政府與省交通廳之間的利益博弈，在很大程度了影響了征地拆遷的質(zhì)量和速度，在人民群眾中破壞了政府的公信力。

（二）實行低價補(bǔ)償、單一補(bǔ)償

為了降低征地拆遷成本，“政府定價”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍存在。同時由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，征地拆遷后農(nóng)民被排除在最低生活保障之外，游離于城市的邊緣，“無地，無工作”連最低的生活保障都沒有，更不用說像城市居民一樣享受各種社會保障和社會補(bǔ)貼。

（三）征地拆遷程序不透明，失公正

依據(jù)《土地征收暫行規(guī)定》第23條規(guī)定了土地征收的程序：土地征收方案依照法律程序批準(zhǔn)后，規(guī)定的8個程序中每一步都應(yīng)該有農(nóng)民的參與，但調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)在這8個步驟中，在整個征地拆遷過程中被征地拆遷農(nóng)民出場次數(shù)最多只有2次：第1次是實地勘測面積，清點(diǎn)農(nóng)作物、地面附著物的數(shù)量，并當(dāng)場簽字;第2次是領(lǐng)取補(bǔ)償款或過渡費(fèi)等。作為征地拆遷的當(dāng)事人完全被甩出了游戲規(guī)則的圈外，只有被動接受和無奈服從。

三、地方政府不規(guī)范行為的原因分析

（一）地方政府自利性的影響

在交通建設(shè)征地拆遷過程中，行政權(quán)力是為實現(xiàn)公共利益而行使權(quán)力的。而在現(xiàn)實中，作為對土地這種稀缺資源具有行使權(quán)和配置權(quán)的行政權(quán)，必然也會是產(chǎn)生自身利益的一種資源，當(dāng)然會出現(xiàn)行政權(quán)力主體利用這種權(quán)力從征地拆遷中獲取巨額利益為己所有的現(xiàn)象，加上我國現(xiàn)行的一些土地征收法律制度及監(jiān)管制度還不完善，就更加助長了地方政府權(quán)力的無節(jié)制膨脹，地方政府的自利行為就難免會發(fā)生了。

（二）土地征收法律制度因素的影響

當(dāng)前在土地征地中由于地方政府的種種不規(guī)范行為造成農(nóng)民權(quán)益得不到根本保障最深層次的原因可以歸結(jié)于我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的不完整。首先，集體土地所有權(quán)主體在相關(guān)法律規(guī)定中界定模糊。法律條文中同時出現(xiàn)“村農(nóng)民集體”和“村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體”的表述，卻未對它們兩者之間的區(qū)別、聯(lián)系做出進(jìn)一步的闡釋，也未能闡述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會以及村民小組之間的關(guān)系。其次，農(nóng)村集體土地所有權(quán)相對于村農(nóng)民集體或農(nóng)民個體來說處于一種“虛擬財產(chǎn)”狀態(tài)，只有國家擁有對農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。

（三）被征地農(nóng)民行為的影響

我國西部農(nóng)村教育水平低下導(dǎo)致農(nóng)民文化素質(zhì)較低，認(rèn)知水平不高，更談不上知法懂法通過法律來維權(quán)了。筆者在研究入戶調(diào)查的過程中，問及被征地農(nóng)民是否了解政府征收其土地的目的，是否了解土地征收的合法程序，是否知道征地補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)，是否了解農(nóng)民該有的“參與權(quán)”和“知情權(quán)”時，多數(shù)農(nóng)民表示不了解。

（四）客觀環(huán)境的影響

復(fù)雜環(huán)境中的政府管理方式、政府的方針政策等都會對地方政府行為產(chǎn)生影響。政府通常采用行政、經(jīng)濟(jì)和法律相結(jié)合的方式來實現(xiàn)土地市場的管理，用以保障被征地農(nóng)民的生活不降低、適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置被征地農(nóng)民等政策工具來保證征地工作的展開。如果政府的管理方式和方針政策經(jīng)常發(fā)生變動，那么征地中政府的行為也會相應(yīng)地發(fā)生變化，這樣不僅影響征地的效果，同時也不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、規(guī)范交通建設(shè)征地拆遷中地方政府行為對策建議

（一）合理定位地方政府職能，突出地方政府職責(zé)

地方政府應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下轉(zhuǎn)變觀念，明確自己的職責(zé)，讓市場充分發(fā)揮作用，盡量少參與征地拆遷工作，政府要做好“裁判員”的工作，保證征地拆遷工作的公平、公正和合理，維護(hù)社會的正義和穩(wěn)定。如果政府參與經(jīng)營性用地的征地拆遷，群眾對征地拆遷的意見將會集中到地方政府身上。如果矛盾加劇，政府將會成為眾矢之的，得不償失。地方政府只應(yīng)是規(guī)則的制定者，它只能在雙方發(fā)生矛盾時充當(dāng)調(diào)停人的角色。

（二）改革征地拆遷補(bǔ)償制度

實踐中農(nóng)民很少參與征地過程，對于征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償安置等等都缺乏知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。要保障農(nóng)民的權(quán)益，必須改革征地補(bǔ)償制度，補(bǔ)償透明化。嚴(yán)格把關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)用的管理、發(fā)放工作，?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，從失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展考慮，應(yīng)因人而異地確定不同的補(bǔ)償方式，讓農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險，享受城市的最低生活保障，保證農(nóng)民有穩(wěn)定的收入，充分考慮農(nóng)民切身需要和以后的發(fā)展[9]。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

為了防止地方政府行為不規(guī)范的情況發(fā)生，就必須健全農(nóng)村基層選舉制度，這是因為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與村民委員會選舉制度有著十分緊密的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，可以采取以下措施予以規(guī)范：一是適當(dāng)延長村委會任期，防止村干部短期逐利行為。二是加快推行村務(wù)公開、透明辦事程序，保障村民的參與權(quán)和知情權(quán)。三是對村委會參選資格要加以適當(dāng)限制和考核，以保障村委會的村干部德才兼?zhèn)?，真正代表農(nóng)民利益，維護(hù)村民權(quán)益。

（四）建立嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制

為了規(guī)范和監(jiān)督地方政府土地征用權(quán)，發(fā)揮地方政府在土地征用中的服務(wù)職能，就應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制，加強(qiáng)地方政府的外部、內(nèi)部監(jiān)督;發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用;加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督;提高農(nóng)民維權(quán)意識和談判能力;加大土地征用違法案件的查處力度，提高濫用權(quán)力和職能錯位、缺位的成本與風(fēng)險;健全和完善地方政府內(nèi)部監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]周其仁.中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化（上）[J].管理世界，1995（3）.

[2]盧麗華，李珍貴.對失地農(nóng)民征地意愿和補(bǔ)償方式意愿的實證研究——以四地失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)為分析對象[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2005，15（6）：87-89.

[3]汪振江.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償問題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[4][英]馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].北京：華夏出版社，2005.

[5][美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009.

[6][荷]何·皮特.誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[7]溫鐵軍.中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究——三農(nóng)問題的世紀(jì)反思[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

[8]蔡索拉.地方政府在征地拆遷中的角色研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2011.

[9]李集合，彭立峰.土地征收：公平補(bǔ)償離我們有多遠(yuǎn)[J].河北法學(xué).2008，26（9）：117-123.