摘要：隨著工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地征收暴露了諸多問題。而我國相關(guān)法律法規(guī)零星散布，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償制度勢在必行。著眼于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償?shù)闹饕獑栴}，從制度的主體設(shè)置、補償?shù)姆绞?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)范等方面提出對農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償機(jī)制改革的建議。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地;征收補償;公共利益;市場價值中圖分類號：D923"文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A"文章編號：1002-2589（2015）04-0178-02

在農(nóng)村集體建設(shè)用地征收過程中，由于程序不規(guī)范、權(quán)力運作不透明等原因，致使農(nóng)民的權(quán)益受侵害的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，國家關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定簡略，法律條文中的用語模糊，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定，針對農(nóng)村集體建設(shè)用地的征收補償問題進(jìn)行制度改革是法治社會發(fā)展的必然趨勢。

一、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀

我國立法上尚無關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)先通過征收將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后再在國有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立使用權(quán)。雖然《物權(quán)法》中所述的集體建設(shè)用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應(yīng)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地范疇的“宅基地”使用權(quán)單獨立章入編，認(rèn)定為國家所有的土地，卻也未對集體建設(shè)用地的范圍給一個明確的界定。

其他與農(nóng)村集體建設(shè)用地征收有關(guān)的立法有：一是

《憲法》第10"條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導(dǎo)原則;二是《物權(quán)法》第42"條、《土地管理法》第2"條、《農(nóng)村土地承包法》第16"條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實踐中的操作指南。如

《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等?，F(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、

“參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償問題及其原因

（一）公權(quán)力的行使對私權(quán)的尊重和保護(hù)不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關(guān)規(guī)定，對集體建設(shè)用地征收存在爭議協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府按照一定的程序進(jìn)行裁決，但未規(guī)定向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利。我國《土地管理法實施條例》第25"條規(guī)定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟(jì)的途徑[1]"。一旦征收過程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑?！靶惺构珯?quán)力不得侵害合法的私權(quán)利”作為《物權(quán)法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來[2]"。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權(quán)力的行使者，一方面又是整個社會經(jīng)濟(jì)組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，公權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，集體土地征收補償出現(xiàn)爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權(quán)力的行使并未充分考慮對私權(quán)利的尊重和保護(hù)。

（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬不明，農(nóng)民的利益常?！氨淮怼?/p>

集體建設(shè)土地征收過程中，享有集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，補償?shù)闹饕獙ο笠彩寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體分三級，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體?，F(xiàn)實中，涉及土地征收補償協(xié)議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不征求村民意見，以村務(wù)公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況。“土地集體所有實際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有?！盵3]"集體的意志如何體現(xiàn)，征收補償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全

現(xiàn)實問題法律均未明確規(guī)定。因為所有權(quán)的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權(quán)益主體卻未得到補償。

（三）的范疇不明，為公共權(quán)力濫用提供法

“公共利益”律漏洞

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現(xiàn)行法律《物權(quán)法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細(xì)闡述關(guān)于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內(nèi)涵和范疇，導(dǎo)致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權(quán)力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細(xì)的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。

（四）補償標(biāo)準(zhǔn)過低，保障作用不強

依據(jù)《土地管理法》第47"條，只對耕地的征收補償有較為明確的規(guī)定，而集體建設(shè)用地等其他土地的征收補償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)處理。依此規(guī)定計算，征地補償款項經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個人時，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞??？梢?，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權(quán)利，乃至未來的生存保障。其次，依據(jù)我國法律的規(guī)定，只補償征地所導(dǎo)致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設(shè)用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。

（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農(nóng)民

依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設(shè)用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權(quán)利人如集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人等無權(quán)獲得補償。再加上法律對于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和各項社會公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農(nóng)民進(jìn)行土地補償。

（六）征收補償?shù)某绦蛉狈_、公正的設(shè)置

集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應(yīng)的社會監(jiān)督和司法救濟(jì)，并沒有給予農(nóng)民真正的參與權(quán)。具體征收補償?shù)姆桨赣烧块T通過行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過程中，農(nóng)民沒有參與權(quán)。在確定征收補償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表參加聽證會，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來，而法律規(guī)定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農(nóng)民的權(quán)益救濟(jì)。與此同時，法律并沒有為農(nóng)民提供當(dāng)出現(xiàn)征收爭議向人民法院起訴的救濟(jì)途徑[1]"。

三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償制度的建議

（一）設(shè)立有效的私權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

通過引入市場機(jī)制，確立事先補償制度。行政主體在

未經(jīng)事先合理補償?shù)那闆r下不能享有集體建設(shè)用地征收

權(quán)。提高了征收權(quán)行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地

位，更好地保證農(nóng)民的權(quán)益。其次，設(shè)立價格評估制度和價

格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標(biāo)準(zhǔn)及補償

的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關(guān)系，以

建立民事平等主體的關(guān)系為框架的農(nóng)村集體建設(shè)用地征

收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價

格對農(nóng)民進(jìn)行征地補償，經(jīng)協(xié)商確定土地補償費，同時要

將安置補償?shù)扔嘘P(guān)費用公開，改變以往的“官本位”的做

法，力爭從制度設(shè)置上保障農(nóng)民的權(quán)益。

（二）明確公共利益的內(nèi)容

從理論上看，只有當(dāng)政府為了公共利益需要相對人的

財產(chǎn)權(quán)益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣

的方式來實現(xiàn)時，才能夠使用通過國家進(jìn)行土地征收的方

式強制取得。實踐中，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的征收一般

來說是為了與國家社會經(jīng)濟(jì)宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合，

主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設(shè)用

地作為切口進(jìn)行集體土地征收使之轉(zhuǎn)化為國有土地，再對

整合起來的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設(shè)能“惠及全民”的，

如：國防設(shè)施建設(shè)、國家重點扶持的能源、交通、水利、科

技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項目。

（三）以市場定價為主，擴(kuò)大補償范圍，增設(shè)其他保障

措施

1.以市場定價為主，擴(kuò)大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應(yīng)按市場價格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，同時應(yīng)考慮土地的增值問題。應(yīng)增設(shè)集體建設(shè)用地的補償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要參考集體建設(shè)用地原用途，還要增加考慮

“未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設(shè)定征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[4]"。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權(quán)主體，集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人都應(yīng)包含在內(nèi)，以宅基地使用權(quán)最為突出，應(yīng)當(dāng)納入受償范疇。擴(kuò)大補償?shù)膿p失范圍，需要進(jìn)行在立法上予以明確。

2.以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，合理增設(shè)其他的保障措施。應(yīng)強制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障三個方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農(nóng)民社會保障的補償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險及最低生活保障所確定的標(biāo)準(zhǔn)[5]"?；蛘呖梢圆扇〖w成員入股分紅或宅基地?fù)Q房、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系、提供就業(yè)上崗培訓(xùn)等措施。至于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴(yán)格實行耕地保護(hù)政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民

據(jù)以生存的私權(quán)的重要地位。

（四）完善土地征收救濟(jì)機(jī)制

“法律的目的是保護(hù)和救濟(jì)無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。在《憲法》中把“行使公權(quán)力的同時不得侵害合法的私權(quán)利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對《物權(quán)法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權(quán)利救濟(jì)深入明確具體化?？梢詮幕鶎诱{(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解制度的建立和完善入手進(jìn)行分析，農(nóng)村基層調(diào)解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調(diào)解組織對于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調(diào)解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟(jì)的公正性。

（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償程序

1.完善征地審批程序，設(shè)立公共利益認(rèn)定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結(jié)果公開化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權(quán)的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補償?shù)瘸绦虻膯映绦颉９怖嬲J(rèn)定程序應(yīng)由申請、調(diào)查、舉行聽證會、審查、認(rèn)定、公告等幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。在申請環(huán)節(jié)，申請人需就征地的目的、條件進(jìn)行自我論證說明。為保證農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在做出公共利益認(rèn)定決定之前公開進(jìn)行調(diào)查，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還應(yīng)召開舉行由土地申請人、被征收集體和有關(guān)專家組成的聽證會。對征收決定應(yīng)及時向土地權(quán)益人進(jìn)行公告。對于公共利益的正當(dāng)性、合法性的論述，應(yīng)有理有據(jù)，確認(rèn)所實現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應(yīng)包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關(guān)權(quán)益人陳述意見的權(quán)利及時限。

2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執(zhí)行程序的前置程序進(jìn)行獨立設(shè)置。若征地補償安置程序設(shè)計科學(xué)合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設(shè)補償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負(fù)責(zé)查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。

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