摘要：當(dāng)前，制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度顯得尤為急迫。通過對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在甘肅省慶陽市的實施現(xiàn)狀進行實地調(diào)查，找出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實施過程中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的建議。第一，加快新農(nóng)保立法步伐、完善新農(nóng)保法律體系。第二，加強養(yǎng)老保險法的執(zhí)法力量。第三，深化司法改革、實現(xiàn)司法保障作用。關(guān)鍵詞：法律制度;新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;調(diào)查中圖分類號：D922.29"文獻標(biāo)志碼：A"文章編號：1002-2589（2015）04-0173-03

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度及相關(guān)政策實施情況概述

在我國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律規(guī)定集中體現(xiàn)在

《中華人民共和國憲法》第45"條、《老年人權(quán)益保障法》第22、23"條、《中華人民共和國社會保險法》第二章第20"條、21"條中。在甘肅，甘肅省人民政府制定有《甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點試行辦法》，為使新農(nóng)保工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，慶陽市、各下轄縣也紛紛出臺了各種政府條例和暫行辦法，如：慶陽市《關(guān)于對縣區(qū)農(nóng)村社會保險工作進行督查的安排意見》、《慶陽市人民政府辦公室關(guān)于督查農(nóng)村社會保險工作的通知》（慶政辦電發(fā)[2011]54"號）。（一）慶陽市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主要內(nèi)容

1.慶陽市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對象

根據(jù)《慶陽市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策解答手冊》規(guī)定，為未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的年滿16"周歲的農(nóng)村居民設(shè)立新農(nóng)保，其享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權(quán)利。歲屆甲子，無須繳費，共享參保之收益。

2.慶陽市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金來源。實行個人自主繳費，凡未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的年滿16"周歲的農(nóng)村居民，享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權(quán)利。其須按法律之規(guī)定繳費，慶陽市標(biāo)準(zhǔn)為從100"至1"000"共10"個檔次，繳費多少與收益多少呈正比例關(guān)系。集體補助，農(nóng)村地區(qū)之基層自治組織在可負擔(dān)情形下可給予本組織成員以補貼，標(biāo)準(zhǔn)由

（二）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度及相關(guān)政策實施

概況

在對慶陽市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施狀況的

調(diào)研過程中我們了解到：慶陽市各縣區(qū)堅定不移地實施新

農(nóng)?；局贫?，取得了良好的社會效果。

慶陽市新農(nóng)保實現(xiàn)了廣覆蓋。截至2012"年11"月底，

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)參144.73"萬人，實參139.19"萬

人，參保率96.17%。環(huán)縣、慶城縣、西峰區(qū)、鎮(zhèn)原縣、合水縣、寧

縣、正寧縣、華池縣參保率分別為98.42%、97.12%、96.67%、

95.87%、95.7%、95.21%、95.2%、95.13%。60"歲以上老人的養(yǎng)老金發(fā)放工作開展順利發(fā)放及時，27.79"萬名老人的養(yǎng)老金發(fā)至11"月，累計發(fā)放1.56"億元。該制度的實施減輕了農(nóng)民的養(yǎng)老負擔(dān)，提高了農(nóng)民對政策的滿意度，體現(xiàn)了新農(nóng)保制度的惠民為民屬性。

政策宣傳樣式多樣，宣傳力度加強。慶陽市通過印發(fā)

《慶陽市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策解答手冊》，加大市級新聞媒體宣傳力度。在慶陽電視臺、廣播電臺制作播放宣傳節(jié)目，在《隴東報》刊登專題報道，擴大宣傳面和覆蓋面，提高政策知曉率和普及率?！盵1]經(jīng)過全方位、多樣化的政策宣傳，全市干部群眾對新農(nóng)保的知悉度大為提高，為新農(nóng)保工作的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

基金項目：2011"年度甘肅省高等學(xué)?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目《社會保險法的配套立法和實施問題研究》階段性成果，項目為“甘財教（2011）181"號”文

作者簡介：雷柯柯（1988-），男，甘肅寧縣人，碩士研究生，從事勞動與社會保障法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)研究。

新農(nóng)保工作的監(jiān)管力度不斷加強。新農(nóng)保作為為民謀利的重大惠農(nóng)政策，慶陽市高度重視，出臺了一系列政策文件。如《關(guān)于對縣區(qū)農(nóng)村社會保險工作進行督查的安排意見》、《慶陽市人民政府辦公室關(guān)于督查農(nóng)村社會保險工作的通知》（慶政辦電發(fā)[2011]54"號）。抽調(diào)相關(guān)部門同志成立督查組對全市的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、村干部養(yǎng)老保險和新農(nóng)保試點工作進行了全面督查。各縣區(qū)進一步加強基金的管理工作。全市的新農(nóng)保工作信息化水平和業(yè)務(wù)經(jīng)辦能力大幅提高。信息化是新農(nóng)保工作扎實開展、方便群眾的技術(shù)支撐，慶陽市高度重視、狠抓網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，在信息輸入和信息采集方面取得重大突破，信息化水平大為提高。

二、實施過程中存在的主要問題及原因分析

為進一步完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，筆者對新農(nóng)保實施過程中的問題和不足進行了問卷調(diào)查，45%"的被調(diào)查者認(rèn)為新農(nóng)保在一定程度上緩解了農(nóng)民的養(yǎng)老負擔(dān)，但仍存在以下需要改進和完善的地方。

新農(nóng)保法律體系不健全、相關(guān)政策強制性不足。2011"年7"月1"日正式實施的《社會保險法》是我國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面法律效力最高的法律，該法對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險僅做了原則性規(guī)定，可操作性不強。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的規(guī)章政策唯有《指導(dǎo)意見》和《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》，對此專門之立法尚屬空白。地方政府出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法層次低，其穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性都難以滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)實需求。

養(yǎng)老保險法律制度中政府責(zé)任尚未到位。我國現(xiàn)階段在農(nóng)村實行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與行政單位、事業(yè)單位和城市人員養(yǎng)老保險相比只是初級的、低層次的，養(yǎng)老保障在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)間的不平衡依然嚴(yán)重。新農(nóng)保制度中公共財政承擔(dān)的給予符合領(lǐng)取條件的每位老人每月55"元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率相對較低。按照慶陽市現(xiàn)行辦法，居民符合領(lǐng)取條件時，其所獲待遇之標(biāo)準(zhǔn)每月最低者

74.6"元，最高者也僅有172.2"元，受訪者表示這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)杯水車薪，無法滿足養(yǎng)老所需。政府似應(yīng)切實履行其公共服務(wù)職責(zé)。

養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督體系不完善。新農(nóng)保資金籌集各方主體責(zé)任不清?！渡鐣ｋU法》、《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》對新農(nóng)保資金的籌集雖有規(guī)定，然并未對相關(guān)責(zé)任主體做出明確的法律規(guī)定和厘清其權(quán)責(zé)義務(wù)。當(dāng)前有關(guān)新農(nóng)保的法律政策對地方政府財力難以為繼發(fā)生虧空問題和基層集體補貼的名存實亡視而不見，制度價值之發(fā)揮受限，新農(nóng)保資金管理的法律規(guī)定不清。根據(jù)《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定來看，現(xiàn)下我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金暫由縣級統(tǒng)籌管理、有條件的省份亦可實行省級統(tǒng)籌管理，機構(gòu)附屬于同級人社部門之中，政出多門，徒添行政成本;新農(nóng)保資金監(jiān)管的法律位階較低。從《寧縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策宣傳手冊》第33"條、第40"條可見，基金監(jiān)管，所依據(jù)之法律法規(guī)位階效力低，內(nèi)容不全面，基金的收繳、管理、發(fā)放集中于一個部門之手，給基金的安全埋下隱患。

存在上述問題的原因分析。新農(nóng)保法律體系不健全，查究其深層次原因，一是當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地方財政情況差距較大，保障的標(biāo)準(zhǔn)必然參差不齊。二是中國第一次實施社會化的養(yǎng)老保險，理論思想、體制機制、財政情況、社會基礎(chǔ)、人才隊伍建設(shè)各方面準(zhǔn)備尚未十分充足。相關(guān)政策強制性不足、有棄?，F(xiàn)象存在，究其深層次原因乃是由我國現(xiàn)階段的保障水平相對較低，杯水車薪所致。養(yǎng)老保險法律制度中政府責(zé)任的缺位。導(dǎo)致該問題的深層次原因是：一是由于本項制度本身處在探索發(fā)展階段，很多方面尚不成熟。二是政府決策時需要穩(wěn)健考慮，量力而行，要留足政策回旋余地。養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督體系不健全。究其原因，一是法律未明確三方繳費主體之權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系，導(dǎo)致無法從立法上對該項制度進行有意義的監(jiān)督。二是基金在實際管理過程中，監(jiān)管主體實質(zhì)上的單一化，導(dǎo)致管理過程中的監(jiān)督僅限于體制內(nèi)監(jiān)督。三是資金監(jiān)管的法律位階較低，資金的收繳、管理、發(fā)放往往集于一個部門之手，現(xiàn)有監(jiān)管體系很難保證資金不被挪用、誤用，因而基金安全存在風(fēng)險。

三、完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的幾點建議

使法有必行之法，而后能用法強國富民。立法先行、建章立制、使民有法可依、有章可循。法網(wǎng)嚴(yán)密、多方監(jiān)管、使物拓殖增富、持續(xù)發(fā)展。深化司法、強力保障、使法勸惡揚善、最終實現(xiàn)公平正義。

（一）加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法步伐、健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系

鑒于城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老水準(zhǔn)之差別，未來養(yǎng)老保險須著力于全國統(tǒng)籌的長遠設(shè)計和解決與其他制度之間銜接的問題，故制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度刻不容緩。

從遠期看，應(yīng)制定和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本法律。以《憲法》聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利公約》《社會保險法》中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，作為關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)性法律，以法律之神圣權(quán)威制度安排，規(guī)范養(yǎng)老保險市場的行為秩序。從近期看，應(yīng)制定和完善關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的行政法規(guī)或規(guī)章。國務(wù)院有關(guān)部門似應(yīng)盡快制定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相關(guān)條例，如：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理條例》《養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移條例》等，使該項制度之實施有法可依、有章可循。

加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法的配套法的立法進程。首先要完善《刑法》相關(guān)規(guī)定。新農(nóng)保是新型的制度，《指導(dǎo)意見》《社會保險法》等規(guī)定對違反新農(nóng)保情節(jié)嚴(yán)重者要交付司法機關(guān)依法辦理，可刑法某些條文并未將這一新的社會關(guān)系納入刑法的調(diào)控范圍，如對挪用、擠占、截留特定款物的保護范圍中沒有將養(yǎng)老保險金納入。這就會陷入無法可依的窘狀。建議全國人大常委會將養(yǎng)老保險金列入特定款物，以使對拖欠、挪用養(yǎng)老保險基金的行為進行依法懲治，使基金運營處于安全保障之中。其次，要修改《土地管

理法》。依據(jù)我國《憲法》之規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)村土地僅享有承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地屬于集體所有，但農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地只能由國家征收而不能由村集體通過市場直接轉(zhuǎn)讓，如此規(guī)定嚴(yán)重損害村集體所有權(quán)和農(nóng)民對土地的自主經(jīng)營權(quán)，限制生產(chǎn)要素的自由流動，并成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。建議大力修改《土地管理法》，尊重人民的主體地位和市場在資源配置中的決定性作用，使土地真正成為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的重要保障。嚴(yán)格規(guī)定政府對農(nóng)村土地征收和拆遷的法定范圍和法定程序，嚴(yán)格落實《中華人民共和國物權(quán)法》第42"條、43"條，切實保障財產(chǎn)性權(quán)益，增加農(nóng)民收入。

（二）加強新型農(nóng)村養(yǎng)老保險法的執(zhí)法力量

加強對基金管理機構(gòu)的監(jiān)管。為形成一個廉潔清正高效的行政監(jiān)管體制，借鑒域外的經(jīng)驗，在中央設(shè)立養(yǎng)老保險監(jiān)督總機關(guān)，在地方設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)由職能涉及社保基金的部門派員組成監(jiān)督委員會，以制度化常態(tài)化多元化地監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的運行情況。同時相關(guān)部門在審計、監(jiān)察、審批等環(huán)節(jié)也應(yīng)進行強有力的監(jiān)督檢查。同時貫徹落實內(nèi)部監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)：如《社會保險基金財務(wù)制度》、

《社會保險基金會計制度》、甘肅省財政廳和人力資源和社會保障廳《轉(zhuǎn)發(fā)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》的通知、《社會保險稽核辦法》和《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，只有法律監(jiān)管和自我監(jiān)管相結(jié)合，基金管理的價值和目標(biāo)才能實現(xiàn)。

加強政府對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金保值增值的監(jiān)管。為實現(xiàn)資金保值增值起見，立足我國基本國情和新農(nóng)保實施現(xiàn)狀，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，根據(jù)投資的期限和可用程度，適宜以如下投資方式進行。首先是投資股票。股票具有風(fēng)險大、收益率不穩(wěn)定的特點，國外先進經(jīng)驗表明，將一部分資金進行股票投資是通行做法，但是，法律要明確規(guī)定其投資份額，并由政府承擔(dān)連帶責(zé)任和財政兜底責(zé)任。資金統(tǒng)籌機關(guān)宜委托專門投資機構(gòu)和專業(yè)機構(gòu)在立足現(xiàn)實，把握市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，將資金的安全性、流動性和收益性完美地結(jié)合起來，依據(jù)《證券法》等相關(guān)法律制度，建立健全養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管體系和設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資風(fēng)險準(zhǔn)備金。其次是開設(shè)社保銀行。該模式是在統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金的保值增值目標(biāo)與參保農(nóng)民小額貸款需求的愿望兩方面的要求，站在解決農(nóng)村三農(nóng)問題的高度而提出來的一種制度安排。社保銀行是兼具政策性和營利性的復(fù)合型銀行。問題的癥結(jié)在于：農(nóng)村金融市場的不完善和積弊需要不斷探索改革。在貸款主體方面應(yīng)該做出一定限制，在抵押的權(quán)利和物品上，應(yīng)該將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地使用權(quán)納入抵押范圍。完善貸款的風(fēng)險防御機制和解決貸款種類和項目等問題，依據(jù)《銀行法》等相關(guān)法律規(guī)定，加強對該投資手段和方式的法律監(jiān)管，實現(xiàn)資金的保值增值。

（三）深化司法改革、實現(xiàn)司法保障作用

“徒法不足以自行”。由于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險既具有公法的性質(zhì)也具有私法的性質(zhì)，現(xiàn)并未有法律明文規(guī)定

此類案件應(yīng)由哪個庭受理。借鑒外國在處理該問題上的先

進經(jīng)驗，筆者建議：在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭。

可借鑒德國的社會法院模式，結(jié)合中國的司法實際，可暫

在人民法院設(shè)立勞動和社會保障廳。專門從事勞動和社會

保障案件的審理，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時獲

得有力的司法保護。人民法院對社會保障領(lǐng)域里發(fā)生的違

法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時審理;對拒不繳納法定的社會

保險費、拒不履行支付保險金義務(wù)，不正當(dāng)使用保險基金、

貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其

刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

設(shè)置行政處理前置程序。作為社會養(yǎng)老保險訴訟前置

程序的行政處理環(huán)節(jié)，一者可以節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，

二者可以給社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機關(guān)一個自糾的機會。該程

序包括行政審理和行政抗訴兩個程序。當(dāng)民眾向社會養(yǎng)老

保險經(jīng)辦機關(guān)提出申請請求時，該機關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)做

出裁決。若當(dāng)事人不服，可在規(guī)定期限內(nèi)向主管機關(guān)的上

級機關(guān)或同級人民政府提出復(fù)議，復(fù)議受理機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)

定期限內(nèi)根據(jù)復(fù)議申請對案件進行事實審和法律審，從而

做出是要維持、變更還是撤銷原來的決定。若當(dāng)事人仍然

不服可向當(dāng)?shù)赜匈Y格受理的法院提起養(yǎng)老保險訴訟。

推行社會保險爭議專業(yè)化審判。在社會保險糾紛案件

的處理過程中，結(jié)合我國的陪審員制度，吸納社會保險機

構(gòu)代表、村民代表以及專家學(xué)者參與。這是采納德國社會

法院非職業(yè)法官崗位設(shè)置的做法。人民法院的職業(yè)法官對

法理、法條的理解能力較強，但面對一些具體業(yè)務(wù)上的技

術(shù)問題處理有可能難以得心應(yīng)手，這時候，社會保險機構(gòu)

代表、村民代表以及專家學(xué)者等人士參與案件的審理有助

于了解事實真相，做出公平、公正的判決，以保護涉案各方

的合法利益。

建構(gòu)合理的舉證責(zé)任分配制度。在社會保險爭議中，

政府和集體組織一般情況下掌握著大量的人財物，處于明顯優(yōu)勢的地位，很容易為己方獲得有利的證據(jù)。如果采用“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，這對作為弱勢群體一方的民眾來說，無疑是不正義不公平的。在堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則下，必須采用一些特殊的規(guī)則保證案件審理在實體和程序上的公正。在舉證責(zé)任的分配上應(yīng)采用行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，由社會保

險管理的相關(guān)機關(guān)和集體組織對其無過錯承擔(dān)證明責(zé)任。

在舉證期限上，承擔(dān)責(zé)任一方必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)提

交證據(jù)，卻因不可抗力等原因逾期舉證的，在二審或再審

程序中提交新證據(jù)的，法院可酌情采用，但當(dāng)事人必須承

擔(dān)因逾期舉證而造成的訴訟費用。法院在必要時，可主動

調(diào)查取證，弄清案件事實，公正做出判決。

參考文獻：

[1]"人民網(wǎng).慶陽市人社局大力推動慶陽市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋[EB/OL].（2011-07-19）[2011-10-10].http：//gs.pe"ople.com.cn/GB/183365/183929/192289/15202239.html.

（責(zé)任編輯：陳雅莉）