摘 要：城鄉(xiāng)二元格局已成為我國經濟社會發(fā)展的瓶頸，而社會保障的城鄉(xiāng)二元化更是成為和諧、公正等社會主義核心價值觀實現(xiàn)的絆腳石。因此，在分析國外城鄉(xiāng)社會保障一體化的實踐，借鑒其成功經驗的基礎上，總結其對我國城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設的重要啟示，具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：社會保障;一體化;城鄉(xiāng)居民社會保障一體化

中圖分類號：C913 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）04-0120-02

引言

黨的十八屆三中全會提出，圍繞更好保障和改善民生，推進基本公共服務均等化，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。為加快完善我國的社會保障制度，政府在新時期提出了“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的基本方針，并將“統(tǒng)籌推進社會保障一體化建設”提到前所未有的高度?？梢哉f，黨和國家這種明確的發(fā)展取向，構成了當下社會保障發(fā)展的時代背景。

第一，從歷史上看，在社會生產力的發(fā)展水平很低時，城鄉(xiāng)在經濟、政治等方面并沒有實質差別，呈現(xiàn)一種天然的一體化狀態(tài)。但當社會生產力發(fā)展到一定階段以后，城鄉(xiāng)的分離和差異過分懸殊導致農村人口大量涌向城市，造成城市人口迅速膨脹，出現(xiàn)就業(yè)和住房困難、交通擁堵、環(huán)境惡化等城市病，而農村則會因土地減少、人口流失、農業(yè)萎縮而出現(xiàn)經濟蕭條，從而使城鄉(xiāng)兩大經濟社會結構失衡，阻礙社會生產力的發(fā)展。在這種歷史背景下，一些國家依靠政府、企業(yè)和私人部門多方共同努力，進行城鄉(xiāng)一體化建設，社會保障一體化是其重要組成部分。

第二，從中國的現(xiàn)實看，改革開放30多年以來我國經濟持續(xù)快速增長，綜合國力大幅度提升，這為社會保障的改革與發(fā)展奠定了堅實與穩(wěn)定的物質基礎。具體表現(xiàn)為財政對于社會保障的預算支出不斷增長。同時，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的繼續(xù)，第一產業(yè)就業(yè)人員和農村人口占總人口的比重都呈現(xiàn)大幅下降趨勢。這種情況為城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設奠定了社會基礎。我國城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設，不僅在經濟層面已經準備充分，而且從十六大開始，已經逐步進行著制度層面的改革，如農村稅費改革，在對農民實行直接補貼的基礎上，又全面實施農村義務教育經費保障機制改革，擴大新型農村合作醫(yī)療制度覆蓋面，全面建立和完善農村最低生活保障制度，目前新型農村社會養(yǎng)老保險理論上已經覆蓋所有農村居民，這都為推進城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設提供了制度支撐。

第三，概念釋義。近年來，關于城鄉(xiāng)居民社會保障一體化問題的研究逐漸成為學術界研究的重點，許多學者圍繞這個話題展開了諸多爭論，提出了許多很有價值的觀點。但是針對這個問題的概念表述還沒有達成一致意見。常見的提法有“統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障”“整合城鄉(xiāng)社會保障”“城鄉(xiāng)社會保障一體化”“社會保障城鄉(xiāng)一體化”等等，不僅概念的提法不一致，對概念內涵的理解也沒有達成共識。在這里我們采用“城鄉(xiāng)居民社會保障一體化”的提法，就內涵而言，是指在社會保障制度的設計、運行和管理時，將城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，全面覆蓋，不論城鄉(xiāng)，所有居民都有平等享有與經濟社會發(fā)展相適應的社會保障資源的權利。其目標是建立制度完善、項目齊全、覆蓋全面、標準統(tǒng)一、管理高效、機制健全、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會保障機制，形成具有中國特色、符合轉型中國社會實際的社會保障體系，確保城鄉(xiāng)居民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法獲得幫助的權利。

一、城鄉(xiāng)居民社會保障一體化的國外實踐

從現(xiàn)代社會保障的產生和發(fā)展看，它們都產生于老牌的資本主義國家，在工業(yè)革命帶來的工業(yè)化水平和進程都較快的國家。并且都首先產生于工業(yè)領域，然后擴展至農業(yè)領域;先覆蓋在正規(guī)部門就業(yè)的雇員，然后才逐漸覆蓋全體社會成員;就產生的地域看，發(fā)源于城市，然后才擴展至農村，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障的一體化，這種運行軌跡是歷史發(fā)展的規(guī)律，中國亦須遵循這樣的發(fā)展規(guī)律。社會保障是一個復雜的制度體系，社會養(yǎng)老保險是其最重要的項目，因此我們就從社會養(yǎng)老保險來考察國外城鄉(xiāng)居民社會保障一體化建設的實踐經驗。我們還是從社會養(yǎng)老保險制度進行考察，實踐中，社會養(yǎng)老保險計劃在所有實施的國家中，最初建立的是城市養(yǎng)老保險制度，覆蓋對象包括工廠雇員和公共部門雇員，當城市養(yǎng)老保險發(fā)展到一定階段且相對成熟時，其覆蓋范圍才逐漸擴展至城市靈活就業(yè)人員、個體勞動者，最后才是農村人口。有的國家建立了專門的農村養(yǎng)老保險，比如我國的新型農村養(yǎng)老保險。而這種發(fā)展需要較長的時間。如丹麥于1891年就已經建立工人養(yǎng)老金計劃，而針對農民的養(yǎng)老金計劃直到1977年才開始，二者相差80多年。日本在工業(yè)化國家中屬于后起之秀，城市養(yǎng)老保險與農村養(yǎng)老保險建立的時間差距已經縮短但仍然有30年的差距?？偠灾?，國外養(yǎng)老保險制度的建設和擴展基本上是遵循著“先城市、后農村”“先正規(guī)就業(yè)者、后非正規(guī)就業(yè)者”和“先分立、后統(tǒng)一”的發(fā)展規(guī)律。而在社會養(yǎng)老保險一體化的推行途徑上一般有以下幾種方式：第一，統(tǒng)一制度型的農民養(yǎng)老保險模式。這種模式的代表國家有英國、荷蘭等國，特點是將全體國民納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度框架下，不區(qū)分城鄉(xiāng)、產業(yè)、行業(yè)、就業(yè)性質的差別，給予全體國民平等的養(yǎng)老保障地位和相同的待遇，這種模式下，制度形式和待遇內容沒有任何差別，尤其在城鄉(xiāng)之間沒有不同。第二，專門型的農民養(yǎng)老保險制度模式。代表國家有意大利、德國、奧地利和法國等。特點是根據(jù)農業(yè)生產的特點，把不同類型的農民納入到不同的養(yǎng)老保險系統(tǒng)中。如把帶有雇傭性質的農業(yè)產業(yè)工人納入雇員養(yǎng)老保險系統(tǒng)中，而針對農業(yè)經營者或農場主及其家屬則單獨構建社會養(yǎng)老保險制度，雖然表現(xiàn)為制度形式不一但基本待遇內容沒有實質差別，就待遇內容而言實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。第三，統(tǒng)分結合型農民養(yǎng)老保險制度模式。代表國家是日本和加拿大，特點是制度設計中的統(tǒng)分結合。具體表現(xiàn)為在養(yǎng)老保險制度基本層次上建立全國統(tǒng)一的、國民普遍享受的國民基本養(yǎng)老金，逐漸實行城鄉(xiāng)一體化。同時建立與從業(yè)性質相聯(lián)系的、相對獨立的職業(yè)關聯(lián)型養(yǎng)老金制度，其中就有針對農民建立的專門養(yǎng)老金制度。因此，從世界范圍看社會養(yǎng)老保險都具有城鄉(xiāng)一體化的共同發(fā)展趨勢，制度覆蓋范圍不斷擴大，制度內容不斷豐富，體系結構朝著多支柱、多層次的方向發(fā)展，基礎層次的養(yǎng)老金計劃逐步實現(xiàn)制度形式和內容的全國統(tǒng)一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇水平日益趨同等等，而且推進過程帶有不可逆的性質，這給我國的城鄉(xiāng)居民社會保障一體化發(fā)展提供了啟示。

二、對我國的啟示

（一）政府主導推進

無論是從國外的發(fā)展經驗看，還是從我國城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的歷史看，政府都是主導、強制推行社會保障一體化建設的主流方式。在城鄉(xiāng)居民社會保障一體化進程中，無論是制度設計、法制建設，還是財政供給和管理協(xié)調以及統(tǒng)籌過程中所產生的城鄉(xiāng)間、地域間和階層間利益格局調整等問題，只能依托政府的力量才能得以解決。政府作為公權力具有獨特地位和權威，作為國家機器的駕馭者，其作為制度推進主體的優(yōu)勢是市場和其他組織都難以企及的。因此，在推進城鄉(xiāng)居民社會保障一體化過程中，必須重視和加強各級地方政府的推動責任，全面和充分地發(fā)揮中央政府全局規(guī)劃的主導作用。

（二）加大對農村經濟社會發(fā)展的支持力度

國外的經驗告訴我們，經濟的發(fā)展水平是制度建設與改革的物質基礎，因此要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障的一體化，首先要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟和社會的一體，至少要縮小城鄉(xiāng)在各個層面的差距。據(jù)此，我們應遵循“城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)”的戰(zhàn)略思維，把財政資源和優(yōu)先政策向欠發(fā)達地區(qū)及農村牧區(qū)適當傾斜，提升農村基本公共服務水平，建立和完善農村城市化、現(xiàn)代化和產業(yè)化的基礎設施和硬件條件。

（三）統(tǒng)分結合的制度設計

我國城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展時間不同，區(qū)域發(fā)展不平衡，尤其是農村社會保障與城市相比還比較薄弱，因此，在社會保障一體化建設中，我們不能忽略城鄉(xiāng)差距。一方面，我國沒有足夠的財力能把農村人口以“擴面”的形式納入到城市社會保障系統(tǒng)中。另一方面，也不能再走城鄉(xiāng)分設、單獨運行的二元化道路，這樣只會使城鄉(xiāng)社會保障水平的差距越拉越大，因此，在具體路徑選擇上，實行“統(tǒng)分結合”的模式是比較穩(wěn)妥的做法。就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的社會保障基礎上，根據(jù)人們所從事的職業(yè)的不同再提供一份關聯(lián)金，這樣就有統(tǒng)有分。同時也要考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)、個人的差異，在一定時期內允許地方在全國統(tǒng)一社會保障制度下，按照自身實際靈活實施。但總體的思路是不能太分，當下的統(tǒng)分結合，是為了最后的統(tǒng)一。

（四）樹立漸進式推進的理念

我國作為世界上人口最多、經濟發(fā)展失衡的發(fā)展中國家，現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段是基本國情，這決定我國的城鄉(xiāng)居民社會保障一體化不能“一步到位”，也不能“一刀切”或“一哄起”，必須要有長期作戰(zhàn)的準備。在制度推進時序上依次經歷城鄉(xiāng)覆蓋、城鄉(xiāng)整合、城鄉(xiāng)銜接、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體五個漸進發(fā)展階段才是較為穩(wěn)妥的方案。這就是我們的城鄉(xiāng)居民社會保障一體化是城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內的有限統(tǒng)籌一體化，并且我們將長期保持這種狀況。這里的長期性，強調了一體化建設不是城鄉(xiāng)劃一，更不是平均化，而是整體的保障體系設計、城鄉(xiāng)不同的保障水平（但差距合理，“?；尽钡馁Y源配置平衡）、靈活的保障方式、底線公平的保障結果。不是所有的社會保障項目都均等化，而是有限地均等化，在醫(yī)療保險、生育保險、災害救助、臨時救助、社會福利、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老保險、居民最低生活保障等方面有選擇地均等化，逐漸地均等化。

總之，隨著我國經濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構已成為中國經濟和社會發(fā)展的主要阻礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展已成為近年舉國的政治共識。而城鄉(xiāng)居民社會保障一體化是其重要的組成部分，無論我們愿意與否，在實踐層面我國已經進入了城鄉(xiāng)居民社會保障一體化的推進時期，我們要做的是結合我國的國情，參考國外的實踐經驗，科學、合理、有效地完成這項艱巨的歷史任務。

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收稿日期：2014-12-02

基金項目：哈爾濱商業(yè)大學重點學科、高水平大學項目“黑龍江省城鄉(xiāng)居民社會保障一體化發(fā)展問題研究”資助的階段性成果;黑龍江省哲學社會科學基金項目“黑龍江省貧困人口社會救助體系研究”的階段性成果（12B054）

作者簡介：郭榮麗（1977-），女，黑龍江富錦人，副教授，博士，從事社會保障研究。