摘 要：公平是公共行政的基本宗旨之一，同時(shí)，公平問(wèn)題不僅應(yīng)著眼于當(dāng)代，也應(yīng)考慮到后代的利益公平即代際公平，維持代際公平亦是公共行政的一種責(zé)任。

關(guān)鍵詞：公平;分部化公平;代際公平

中圖分類號(hào)：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）04-0067-02

一、公共行政中的公平問(wèn)題

正如沃爾多（Dwight Waldo）曾指出的那樣，公共行政可以被視為政府的藝術(shù)與科學(xué)和管理的藝術(shù)與科學(xué)之間的一種聯(lián)姻。之前所倡導(dǎo)的效率與經(jīng)濟(jì)概念主要是屬于管理理論范疇，而社會(huì)公平則屬于政府理論的范疇。在公共行政學(xué)發(fā)展的早期，這種聯(lián)姻處于平衡狀態(tài)，因?yàn)槟菚r(shí)的效率理論和民主政府理論兩者往往按照常規(guī)結(jié)合在一起，因而得出了結(jié)論，認(rèn)為政府能夠而且必須既講效率又追求公平。不過(guò)，到了20世紀(jì)60年代中期，管理的理論開始占據(jù)主導(dǎo)地位，公平問(wèn)題被回避。盡管當(dāng)時(shí)人們普遍承認(rèn)公共行政是政治過(guò)程的一部分，但卻鮮有人關(guān)心政治與公共行政最終應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。

早期的傳統(tǒng)觀點(diǎn)同樣認(rèn)為公共行政是中立的，因而忽略了社會(huì)公平問(wèn)題?，F(xiàn)在的理念認(rèn)為公共行政是政治的一部分或一種形式，公共行政在政治過(guò)程中常起領(lǐng)導(dǎo)作用，因此，恪守中立幾乎不可能。弗雷德里克森便認(rèn)為，行政官員不應(yīng)繼續(xù)以政治中立的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為行動(dòng)準(zhǔn)則，而應(yīng)以社會(huì)公平作為政治的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。他反對(duì)絕對(duì)的法治，認(rèn)為行政中的自由裁量權(quán)是行政人員運(yùn)用公平原則的領(lǐng)域，也是使公平能夠得以發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。行政人員擁有的自由裁量權(quán)也是法官促進(jìn)公開與正義的前提，政策制定則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)。因此，弗雷德里克森指出，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，除了在政策制定方面必須有所體現(xiàn)之外，還應(yīng)采取平等的政治對(duì)話、對(duì)信息進(jìn)行的及時(shí)公開并且始終關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體。

不公平感會(huì)加劇社會(huì)的不信任，導(dǎo)致政體合法性的下降。因此，作為維持社會(huì)群體團(tuán)結(jié)的黏合劑的公平問(wèn)題不僅不容忽視，還成為行政活動(dòng)的指南及公共行政的規(guī)范性支柱。公共行政中的公平要求公務(wù)員能稱職地代表那些沒(méi)有渠道參與公共政策過(guò)程的個(gè)體，尊重每位公民的尊嚴(yán)，盡力維護(hù)他們的合法權(quán)利，更加合理地分配公共物品和服務(wù)，追求公共的利益或更大的善。

公平的基本含義是正當(dāng)，合乎道義或合乎情理。公平是人類長(zhǎng)期不懈追求的一種社會(huì)價(jià)值，對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會(huì)意識(shí)來(lái)說(shuō)，公平觀念隨人類社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級(jí)關(guān)系中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益和政治要求的集中反映。究其實(shí)質(zhì)，也就是個(gè)體的利益沖突問(wèn)題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認(rèn)為，公共行政中的公平包含對(duì)組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。從一定意義上說(shuō)，公平指的是行政公正，也就是在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，即運(yùn)用公共權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)當(dāng)平等地向社會(huì)提供相關(guān)服務(wù)，公共管理者在決策與組織推行過(guò)程中必須承擔(dān)起屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任與義務(wù)。公共行政中的公平提倡公共行政管理進(jìn)行相應(yīng)的變革，認(rèn)為對(duì)公眾的要求應(yīng)當(dāng)做出及時(shí)的積極回應(yīng)，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中，應(yīng)更注重與其他學(xué)科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問(wèn)題。概括而言，倡導(dǎo)公共行政的公平是要推動(dòng)政治權(quán)力與社會(huì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中缺乏政治及經(jīng)濟(jì)資源支持并處于劣勢(shì)的個(gè)體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號(hào)，而是在社會(huì)和政治領(lǐng)域中機(jī)會(huì)、成本和利益分配上的更加平等。

公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對(duì)于公共政策和公共行政來(lái)說(shuō)非常重要。所有類型的層級(jí)制采用的均是分部公平的概念。公共服務(wù)一般來(lái)說(shuō)是以分部化為基礎(chǔ)進(jìn)行提供，并且主要通過(guò)分部的組織層級(jí)體系來(lái)進(jìn)行。分部公平提倡的是在相同種類的個(gè)體間實(shí)施同等對(duì)待，不同種類的個(gè)體之間則處以不同的對(duì)待，亦即在不平等面前人人平等。無(wú)論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實(shí)踐著分部化公平。第二稱為集團(tuán)公平。分部化的公平是屬于個(gè)人層次上的公平，集團(tuán)公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團(tuán)公平和同工同酬的分部公平。第三是機(jī)會(huì)的公平。主要包括預(yù)期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個(gè)人獲得某項(xiàng)工作的可能性相同，兩人得到該工作的機(jī)會(huì)也平等，這就是預(yù)期機(jī)會(huì)公平。如果兩人因?yàn)榫邆湎嗤奶旆趾唾Y格，所以他們得到工作的機(jī)會(huì)是平等的，這便是手段機(jī)會(huì)公平。亞里士多德關(guān)于平等個(gè)體應(yīng)受公平對(duì)待的觀點(diǎn)，便是以手段為基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)公平的例子。不過(guò)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，純粹的預(yù)期公平鮮有存在。而在手段公平中，機(jī)會(huì)是由公平的規(guī)則決定。機(jī)會(huì)公平是對(duì)所有人來(lái)說(shuō)，某個(gè)時(shí)代中特定的個(gè)體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機(jī)會(huì)。

公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實(shí)際分配的財(cái)物、服務(wù)或利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機(jī)構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請(qǐng)人對(duì)平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對(duì)于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，它們很大程度上是由市場(chǎng)控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來(lái)看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場(chǎng)所帶來(lái)的不公平，或是由往屆政府的政策而導(dǎo)致的不公平。政府提出的補(bǔ)償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。

公平地向社會(huì)提供服務(wù)的義務(wù)對(duì)于公共行政而言意味深長(zhǎng)。它強(qiáng)化了社會(huì)公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會(huì)公平已經(jīng)成為公共行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代社會(huì)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義就是要使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)，在公共行政中發(fā)揚(yáng)公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟(jì)和公平的要求。公共行政人員改善和解決問(wèn)題，或在執(zhí)行政策時(shí)使用自由裁量權(quán)，以及對(duì)服務(wù)分配進(jìn)行判斷時(shí)都應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)踐社會(huì)公平、公正、平等，并將其作為指導(dǎo)自身行動(dòng)的指南。

二、公共行政中的代際公平

公共行政中的公平問(wèn)題不僅應(yīng)著眼于當(dāng)代，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到后代的利益公平即代際公平問(wèn)題。無(wú)論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學(xué)的角度來(lái)看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說(shuō)，不同代的人應(yīng)該與同代的人一樣，彼此間承當(dāng)義務(wù)和責(zé)任。許多政策問(wèn)題均涉及公平和平等概念，這些問(wèn)題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當(dāng)代人與后代之間的公平問(wèn)題，即代際問(wèn)題。

代際公平指在場(chǎng)的現(xiàn)世代的個(gè)體與不在場(chǎng)的未來(lái)世代的個(gè)體之間的公平，其實(shí)質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負(fù)擔(dān)在現(xiàn)在和未來(lái)世代之間的分配正義問(wèn)題。美國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認(rèn)為，正義的第一原則也即個(gè)體最基本的原則是自由平等;第二個(gè)原則包括公平的機(jī)會(huì)平等及差別原則。只有同時(shí)具備這兩大原則，社會(huì)才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個(gè)體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲(chǔ)存原則。原初狀態(tài)下的個(gè)體其實(shí)處于一種無(wú)知之幕的狀態(tài)之中。無(wú)知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場(chǎng)的各代人以權(quán)利和尊嚴(yán)，同時(shí)限制在場(chǎng)的各代人的利己選擇。羅爾斯認(rèn)為，代際公平便是在該無(wú)知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標(biāo)準(zhǔn)。在無(wú)知之幕指導(dǎo)下，個(gè)體可能且應(yīng)選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。

弗雷德里克森認(rèn)為，有充足的理由將后代的公平視為社會(huì)公平的一個(gè)領(lǐng)域，該觀點(diǎn)可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當(dāng)代許多思想家也提出應(yīng)關(guān)注后代的利益。代際之間的社會(huì)公平的邏輯是以集團(tuán)為基礎(chǔ)。后代作為一個(gè)集團(tuán)，也是權(quán)利主張的一個(gè)適當(dāng)領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個(gè)合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點(diǎn)是由現(xiàn)代人代表后代人而提出?，F(xiàn)世代的人既享受利益，同時(shí)又得承擔(dān)成本;近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過(guò)其成本。如果資本的投資比較明智，遠(yuǎn)期后代也將受益，而其所承擔(dān)的責(zé)任僅僅是支付維持的成本。

代際公平問(wèn)題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務(wù)保持文化和文明成果，完好無(wú)損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導(dǎo)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)恿Ρ闶菫楹蟠Ｗo(hù)地球資源。如今，我們對(duì)有害廢棄物、農(nóng)藥的過(guò)度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問(wèn)題可能導(dǎo)致的后果有了更多的了解。這些了解及其對(duì)后代可能產(chǎn)生影響的如實(shí)估算，都會(huì)對(duì)政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)政策制定者們認(rèn)識(shí)到這些政策問(wèn)題既是現(xiàn)世的問(wèn)題，又是代際之間的問(wèn)題時(shí)，便會(huì)努力尋求找到在某種程度上對(duì)雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實(shí)施有利于代際社會(huì)公平的政策，也就是制定的那些政策對(duì)后代不會(huì)產(chǎn)生消極的影響，不會(huì)導(dǎo)致代際不公平的產(chǎn)生。

弗雷德里克森認(rèn)為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無(wú)論是環(huán)境資源還是道德和倫理責(zé)任方面，還是政策體制方面來(lái)說(shuō)，我們都要為代際之間的社會(huì)公平承擔(dān)責(zé)任，留給后代的均不應(yīng)該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問(wèn)題來(lái)源于私人市場(chǎng)交易，而在該交易中，后代的利益被嚴(yán)重?fù)p害。因而，缺乏代際公平其實(shí)是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共政策來(lái)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，實(shí)行有利于后代利益的管制，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)有所有資源達(dá)到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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[2]高偉.公共行政[M].北京：人民出版社，2012.

收稿日期：2014-12-15

作者簡(jiǎn)介：劉慧瓊（1977-），女，江西于都人，副教授，從事行政管理研究。