摘 要：從干部人事管理客體和干部人事管理內(nèi)容這兩個(gè)維度來看，我國干部人事管理制度體系的架構(gòu)內(nèi)容應(yīng)包括分類制度和專項(xiàng)制度。在分類制度建設(shè)中，在健全黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位這三類干部人事制度的同時(shí)，需重點(diǎn)做好制度創(chuàng)新和制度配套兩方面工作。在專項(xiàng)制度建設(shè)中，要逐步健全干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)、管理監(jiān)督和激勵(lì)保障制度，整體推進(jìn)干部人事管理制度體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：干部工作;制度體系;法治化

中圖分類號(hào)：D25 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）04-0064-03

完善的干部人事管理制度體系應(yīng)具有整體性、層次性和開放性。筆者認(rèn)為構(gòu)建干部人事管理制度體系需要從兩個(gè)維度來進(jìn)行，一是從“人”（即干部人事管理客體）的維度來進(jìn)行構(gòu)建;二是從“事”（即干部人事管理內(nèi)容）的維度來進(jìn)行構(gòu)建。從這兩個(gè)維度來看，干部人事管理制度體系是有關(guān)干部人事管理工作“人”與“事”相結(jié)合的制度體系，應(yīng)包括分類制度和專項(xiàng)制度這兩方面內(nèi)容。

一、分類制度

“分類制度”是指針對(duì)不同類別干部的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的制度體系。建立分類制度，首先要進(jìn)行干部分類。“所謂干部分類就是以工作任務(wù)的工作性質(zhì)、社會(huì)組織的社會(huì)職能和性質(zhì)以及職位的不同職能和性質(zhì)，對(duì)干部進(jìn)行合理分解，以便對(duì)干部進(jìn)行分類管理。”[1]干部分類的實(shí)質(zhì)是將人或職位分成不同的類別，并據(jù)此提出不同的崗位職責(zé)和崗位要求。《2000—2010年深化干部人事制度改革綱要》提出，要“形成符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的、科學(xué)的分類管理體制，建立各具特色的管理制度”。

（一）黨政機(jī)關(guān)干部人事管理制度

在法律制度方面，黨政機(jī)關(guān)干部工作應(yīng)以《中華人民共和國公務(wù)員法》為重要依據(jù)。除《公務(wù)員法》外，黨政機(jī)關(guān)干部工作法律制度還包括其他調(diào)整公務(wù)員的法律規(guī)定，如《中華人民共和國警察法》（1995年2月28日）、《中華人民共和國法官法》（2001年6月30日）、《中華人民共和國檢察官法》（2001年6月30日），以及《公安機(jī)關(guān)組織條例》（2006年11月13日）等。此外，我國憲法、國務(wù)院組織法以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)組織法也對(duì)有關(guān)公務(wù)員的產(chǎn)生、任免以及權(quán)利和義務(wù)做了相應(yīng)的規(guī)定。

在我國整個(gè)干部隊(duì)伍系統(tǒng)中，黨政機(jī)關(guān)干部是最主要，甚至可以說也是最重要的群體。我國絕大多數(shù)干部人事管理制度首先在黨政機(jī)關(guān)干部人事管理工作中形成，并且很多國有企事業(yè)單位干部人事管理工作都是參照黨政機(jī)關(guān)干部人事管理工作的做法。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等。

《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黨政機(jī)關(guān)干部人事制度改革重點(diǎn)突破的11個(gè)項(xiàng)目：規(guī)范干部選拔任用提名制度、健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制、推行差額選拔干部制度、加大競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部工作力度、逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選范圍、堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度、建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度、健全調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部制度、探索建立擬提拔干部廉政報(bào)告制度、深入整治用人上的不正之風(fēng)、實(shí)行干部工作信息公開制度。

（二）國有企業(yè)干部人事管理制度

國有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家所有，并按《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織。國際慣例中，國有企業(yè)僅指一個(gè)國家的中央政府或聯(lián)邦政府投資或參與控制的企業(yè)。而在我國，國有企業(yè)還包括由地方政府投資參與控制的企業(yè)。

經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，因組織性質(zhì)的特點(diǎn)，以利潤和效率為主要目標(biāo)的國有企業(yè)，現(xiàn)已建立了具有自身特色的干部人事管理機(jī)制。比如，取消國有企業(yè)行政級(jí)別、實(shí)現(xiàn)用人機(jī)制的多元化改革、建立有效的薪酬和績(jī)效考核體系、實(shí)施全方位監(jiān)督制約舉措等各項(xiàng)改革措施確立了適合國有企業(yè)自身特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人員選拔、激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，有效整合了外部資源，初步實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)干部管理向現(xiàn)代人力資源管理的轉(zhuǎn)型。

按照《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》要求，今后國有企業(yè)干部人事管理制度建設(shè)的目標(biāo)是：以改革和完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度為重點(diǎn)，逐步完善與公司治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制，健全符合中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度要求的企業(yè)人事制度。為此，要規(guī)范董事會(huì)，建立符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理新機(jī)制;進(jìn)一步深化改革，深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用新的方式方法;規(guī)范制度，不斷完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核評(píng)價(jià)機(jī)制;擴(kuò)大民主，提高中央企業(yè)選人用人公信度[2]。

（三）事業(yè)單位干部人事管理制度

事業(yè)單位是指國家以社會(huì)公益為目的的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位是相對(duì)于企業(yè)單位而言的，一般由國家設(shè)置，帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位不同于政府機(jī)構(gòu)，后者是國家機(jī)關(guān)，而事業(yè)單位是社會(huì)服務(wù)組織，其人員也不同于公務(wù)員。

2014年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》?！稐l例》共10章44條，自2014年7月1日起施行。這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)?！稐l例》適應(yīng)事業(yè)單位改革發(fā)展的新形勢(shì)新要求，將崗位設(shè)置、公開招聘、競(jìng)聘上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)處分、工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、人事爭(zhēng)議處理，以及法律責(zé)任作為基本內(nèi)容，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。

與此同時(shí)，我們還要認(rèn)識(shí)到，事業(yè)單位數(shù)量大、類型多、分布廣[3]。事業(yè)單位干部人事制度改革還面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)?！?010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出：“深化事業(yè)單位人事制度改革，要按照加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的總體要求，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，形成權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力，符合事業(yè)單位特點(diǎn)的人事制度?！币虼?，重點(diǎn)要健全事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用制度，健全以合同管理為基礎(chǔ)的事業(yè)單位用人機(jī)制，完善崗位設(shè)置管理制度，建立健全事業(yè)單位工作人員考核辦法，加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理，加快事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系建設(shè)。

此外，要重點(diǎn)做好兩方面工作：一是繼續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的、科學(xué)的分類管理體制還未完全形成。今后要繼續(xù)推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)干部人事管理工作的制度建設(shè)，尤其是加強(qiáng)國家立法，努力在干部人事制度改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題上形成有效突破。根據(jù)國有企事業(yè)單位的特點(diǎn)，加快國有企事業(yè)單位干部人事管理制度建設(shè)的步伐，使干部人事管理工作制度體系中的分類制度更加均衡。二是著力加強(qiáng)制度配套。建立干部人事管理工作制度體系，需要完善配套制度，做好黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位干部人事制度之間的協(xié)調(diào)銜接，以便于人才競(jìng)爭(zhēng)和干部交流。例如，“在公共部門內(nèi)部，要實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)與國有企業(yè)、事業(yè)單位之間的利益平衡，減少公權(quán)機(jī)關(guān)與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、國有壟斷企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)之間實(shí)際存在的工資福利差距，避免極高與極低現(xiàn)象的發(fā)生;按照權(quán)責(zé)一致、勞酬相符、注重業(yè)績(jī)的原則，改革公共部門薪酬制度，建立有效的人才激勵(lì)機(jī)制;構(gòu)建公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人環(huán)境，為公職人員提供機(jī)會(huì)均等的職業(yè)發(fā)展空間?！盵4]

二、專項(xiàng)制度

“專門制度”主要是對(duì)干部人事管理工作的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行制度規(guī)范。如干部的選拔任用、考核評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)、管理監(jiān)督、激勵(lì)保障等，都需要專門制定制度進(jìn)行規(guī)范。

（一）選拔任用制度

干部的選拔任用是干部人事工作的核心，需要重點(diǎn)完善和規(guī)范以下幾個(gè)機(jī)制：（1）完善干部任用提名機(jī)制。提名是干部選拔任用的初始環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著選人用人的公正性、準(zhǔn)確性。要擴(kuò)大選人用人民主，建立健全主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部任用提名機(jī)制。要積極拓展提名渠道，努力探索民主提名、公開提名、責(zé)任提名，按照“誰提名誰負(fù)責(zé)”的原則建立提名責(zé)任追究制度，尤其是要規(guī)范和限制“一把手”的提名權(quán);（2）完善干部工作公開機(jī)制。建立干部工作公開機(jī)制是提高干部工作透明度，落實(shí)群眾知情權(quán)的需要。但是公開什么、在什么范圍公開、用什么方式公開、公開到什么程度，需要認(rèn)真研究，正確把握好公開和保密之間的尺度;（3）規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制。實(shí)施公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的不能完全“以分取人”，不能簡(jiǎn)單地搞“一刀切”、“凡提必競(jìng)”、“凡提必考”，要合理確定公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗的范圍和規(guī)模，科學(xué)設(shè)置資格條件和考試方法，把真正有本事的干部選出來;（4）完善干部退出機(jī)制。干部能進(jìn)不能出、能上不能下的現(xiàn)象直接影響了干部隊(duì)伍活力。要制定調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部辦法，明確“下”的情形，規(guī)范“下”的程序，拓寬“下”的渠道，完善強(qiáng)制性干部退出制度（包括辭退制度、開除制度、彈劾制度）和自愿型干部退出制度（包括自愿辭職制度、引咎辭職制度）。

（二）考核評(píng)價(jià)制度

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，從總體上看我國干部考核的理論和實(shí)踐都有了較大進(jìn)步，但在“由誰考”“考什么”“如何考”“考核后怎么樣”等問題上還需要做進(jìn)一步的研究和探索：（1）建立考核評(píng)價(jià)制度的類別體系。按照考核評(píng)價(jià)時(shí)間分類，需完善平時(shí)考核、年度考核、屆中考核、任期考核的相應(yīng)制度，并在此基礎(chǔ)上建立合理的考評(píng)周期。（2）完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)不同類別、不同層次的干部履行職責(zé)和崗位要求的不同，合理選取不同的考核指標(biāo)，提高考核的針對(duì)性和科學(xué)性。（3）建立考核評(píng)價(jià)主體界定機(jī)制。在推進(jìn)考核評(píng)價(jià)主體多元化、提高群眾參與度的同時(shí)，根據(jù)考評(píng)對(duì)象與考評(píng)主體的關(guān)聯(lián)度、知情度，合理界定考核評(píng)價(jià)的主體范圍，實(shí)現(xiàn)考評(píng)的針對(duì)性和公正性有機(jī)統(tǒng)一。（4）完善考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。采取在一定范圍內(nèi)公開、建立健全談心談話制度等形式把考核結(jié)果向干部反饋，把考核結(jié)果作為干部調(diào)整、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、教育培訓(xùn)的重要依據(jù)，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用。

（三）干部教育培訓(xùn)制度

針對(duì)干部培訓(xùn)工作中面臨的工學(xué)矛盾、學(xué)用脫節(jié)、干部學(xué)習(xí)主動(dòng)性不夠等問題，需建立健全以下三項(xiàng)機(jī)制：（1）建立健全組織調(diào)訓(xùn)與自主選學(xué)結(jié)合機(jī)制。既要強(qiáng)化組織調(diào)訓(xùn)，合理設(shè)置組織調(diào)訓(xùn)的主題、班次、學(xué)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立干部培訓(xùn)登記制，避免重復(fù)調(diào)訓(xùn)、多頭調(diào)訓(xùn)，又要完善自主選學(xué)，積極創(chuàng)造條件，保證有優(yōu)質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、恰當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)內(nèi)容、優(yōu)良的師資可選，增強(qiáng)學(xué)習(xí)實(shí)效性。（2）建立健全學(xué)習(xí)與使用結(jié)合機(jī)制。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出，“要把干部教育培訓(xùn)作為培養(yǎng)干部、發(fā)現(xiàn)干部、考察識(shí)別干部的重要渠道，把干部的教育培訓(xùn)情況作為干部選拔任用的重要依據(jù)，促進(jìn)培訓(xùn)和使用有機(jī)結(jié)合?！盵5]（3）建立健全激勵(lì)與約束結(jié)合機(jī)制。一方面，堅(jiān)持以人為本，尊重干部在培訓(xùn)中的主體地位，營造良好氛圍，通過有效方式鼓勵(lì)干部參加培訓(xùn);一方面，嚴(yán)肅培訓(xùn)紀(jì)律，對(duì)無特殊原因沒有完成培訓(xùn)規(guī)定學(xué)時(shí)、培訓(xùn)態(tài)度不認(rèn)真、培訓(xùn)考核不合格的，按照干部管理權(quán)限由組織人事部門進(jìn)行批評(píng)教育和組織處理。

（四）干部管理監(jiān)督制度

建立和完善干部管理監(jiān)督制度面臨著“一把手”監(jiān)督難、干部監(jiān)督的有效性不足這兩個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題。為解決好這兩個(gè)問題，一是要強(qiáng)化運(yùn)用有效的監(jiān)督方式。在綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化上一級(jí)黨委對(duì)下一級(jí)“一把手”的監(jiān)督。由上一級(jí)黨委組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，通過任前談話、廉政談話、誡勉談話、警示談話、重大事項(xiàng)報(bào)告等制度，加強(qiáng)對(duì)“一把手”的教育。二是進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制衡機(jī)制。在堅(jiān)持“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的同時(shí)，以健全民主集中制為核心，建立嚴(yán)格限制“一把手”權(quán)力行使的相關(guān)制度，防止“一把手”權(quán)力的壟斷。三是堅(jiān)持依法從嚴(yán)懲治腐敗。“堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭”。“要嚴(yán)格審查和處置黨員干部違反黨紀(jì)政紀(jì)、涉嫌違法的行為，嚴(yán)肅查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中貪污賄賂、買官賣官、徇私枉法、腐化墮落、失職瀆職案件，嚴(yán)肅查辦發(fā)生在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和群眾身邊的腐敗案件?！薄凹哟髮?duì)違紀(jì)違法黨員干部審查力度，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)?！盵6]

（五）干部激勵(lì)保障機(jī)制

對(duì)干部實(shí)行嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)干部的激勵(lì)保障。結(jié)合實(shí)際，建立健全干部激勵(lì)保障制度。（1）建立公平公正的業(yè)績(jī)考核制度。獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)的前提是篩選出表現(xiàn)突出的干部，而評(píng)價(jià)干部工作就需要一個(gè)業(yè)績(jī)考核制度，強(qiáng)化以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向。（2）建立離任保障制度。干部在其工作期間為國家和人民做出貢獻(xiàn)，其離任退休后應(yīng)當(dāng)給予一定的保障，比如，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等。（3）建立獎(jiǎng)勵(lì)表彰制度。堅(jiān)持精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主的原則。積極探索對(duì)干部獎(jiǎng)勵(lì)的多種形式，研究不同部門、不同單位不同獎(jiǎng)勵(lì)的相互銜接辦法，加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。（4）建立工資福利保險(xiǎn)制度。實(shí)行干部統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，加快福利制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)福利貨幣化、透明化、規(guī)范化。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)干部養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度改革。

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收稿日期：2014-12-11

作者簡(jiǎn)介：龔躍（1974-），男，江蘇高郵人，黨委組織部副部長、機(jī)關(guān)黨委書記，法學(xué)院博士研究生，從事法學(xué)研究 。