主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

受省人民政府的委托，我就《浙江省旅游條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）作如下說(shuō)明：

一、修訂條例的必要性

修訂條例，可以說(shuō)是現(xiàn)實(shí)所需，形勢(shì)所迫，發(fā)展所急。具體三點(diǎn)理由：

一是推進(jìn)依法治旅的迫切需要。得益于省人大的一貫大力支持和重視，我省旅游立法工作起步較早，2000年就頒布實(shí)施了《浙江省旅游管理?xiàng)l例》。15年來(lái)，管理?xiàng)l例的實(shí)施，對(duì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障旅游消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益等各方面都發(fā)揮了積極作用。但隨著旅游法正式頒布實(shí)施近2年，管理?xiàng)l例暴露出一些與上位法和當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。比如：旅游產(chǎn)業(yè)定位、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、文明旅游、網(wǎng)絡(luò)交易、旅游購(gòu)物等新情況、新問(wèn)題層出不窮。尤其是當(dāng)前依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，旅游業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)行業(yè)，更加迫切需要加強(qiáng)依法治理工作。同時(shí)，條例的修訂也有利于進(jìn)一步整合立法資源?？梢詫⑽沂≡械摹墩憬÷糜喂芾?xiàng)l例》《浙江省旅游度假區(qū)管理辦法》《浙江省旅行社管理辦法》《浙江省導(dǎo)游人員管理辦法》進(jìn)行吸納性修訂。

二是加快旅游業(yè)發(fā)展的迫切需要。旅游業(yè)發(fā)展到今天，再也不是傳統(tǒng)意義上的旅游和產(chǎn)業(yè)，而是一個(gè)涉及面廣、綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度大，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大旅游、大產(chǎn)業(yè)。自2004年9月，時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平同志在全省旅游發(fā)展工作會(huì)議上率先提出“加快建設(shè)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”的重大決策以來(lái)，全省旅游綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)功能不斷凸顯，發(fā)展空間不斷拓展，全省旅游接待游客人數(shù)、旅游總收入分別從2004年的1.1億人次、1010.5億元增加到2014年的4.9億人次、6300.6億元，年均增長(zhǎng)超過(guò)16%。預(yù)計(jì)2014年，我省旅游業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到6.4%。尤其是隨著旅游業(yè)的融合發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游、工業(yè)旅游、文化旅游、森林旅游、海洋旅游等一批旅游新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游業(yè)態(tài)的不斷豐富，都迫切需要有一部符合浙江旅游發(fā)展實(shí)際的條例來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步明確、規(guī)范、保障和促進(jìn)。特別是去年9月，省政府召開(kāi)全省旅游發(fā)展大會(huì)，明確“旅游萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。旅游萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)旅游法律法規(guī)、宏觀政策的保障與促進(jìn)。

三是助推浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，工業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型、投資主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)主導(dǎo)型、傳統(tǒng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向創(chuàng)新主導(dǎo)型，旅游業(yè)兼具朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)的特性，越來(lái)越成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要著力點(diǎn)、增加居民收入的重要帶動(dòng)點(diǎn)。當(dāng)前，省委、省政府將旅游業(yè)確定為支撐浙江未來(lái)發(fā)展的七大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，要求到2017年，全省旅游業(yè)總收入達(dá)到或接近1萬(wàn)億元，旅游業(yè)增加值占GDP的比重提高到6.7%，旅游業(yè)被賦予了更多的責(zé)任和使命。通過(guò)條例的修訂出臺(tái)，既有利于進(jìn)一步保障和促進(jìn)旅游萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的順利實(shí)現(xiàn)，也必將更好地發(fā)揮旅游業(yè)在穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)投資、促消費(fèi)、惠民生、優(yōu)環(huán)境方面的積極作用，更好地成為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、條例的起草過(guò)程

省旅游局自2009年開(kāi)始籌備條例修訂工作，啟動(dòng)申報(bào)省人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)二類(lèi)立法項(xiàng)目。2015年1月，該立法項(xiàng)目正式被省人大常委會(huì)列為一類(lèi)立法項(xiàng)目。六年多來(lái)，在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，省旅游局一直高度重視條例的修訂工作，多次進(jìn)行專(zhuān)題研究。2014年4月起，正式啟動(dòng)修訂工作，積極開(kāi)展調(diào)研起草論證。

（一）成立聯(lián)合起草小組。省旅游局主動(dòng)向省人大財(cái)經(jīng)委、省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦等部門(mén)匯報(bào)、協(xié)商、對(duì)接，并商定采取四部門(mén)聯(lián)合立法模式共同起草，起草小組成員由省旅游局、省人大財(cái)經(jīng)委、省人大常委會(huì)法工委、省法制辦、浙江大學(xué)城市學(xué)院有關(guān)人員和專(zhuān)家以及部分省人大代表組成。

（二）完成立法評(píng)估。根據(jù)省政府的相關(guān)立法要求，省旅游局于2014年6月撰寫(xiě)了立法前評(píng)估報(bào)告，并順利通過(guò)省政府法制辦的立法評(píng)估。

（三）深入開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。根據(jù)修訂方案，起草小組專(zhuān)門(mén)赴國(guó)家旅游局進(jìn)行匯報(bào)；赴北京、上海、內(nèi)蒙古、云南、吉林等地進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，充分借鑒兄弟省份的立法經(jīng)驗(yàn)；認(rèn)真聽(tīng)取并吸納去年9月份全國(guó)人大常委會(huì)赴浙江開(kāi)展旅游法執(zhí)法大檢查的反饋意見(jiàn)。

（四）廣泛征集意見(jiàn)。在起草過(guò)程中，除適時(shí)將行業(yè)內(nèi)外的優(yōu)秀建議和對(duì)策納入外，起草小組還借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，在“浙江旅游”官網(wǎng)中開(kāi)設(shè)旅游法制專(zhuān)題，設(shè)置草案意見(jiàn)征集信箱；召開(kāi)專(zhuān)門(mén)針對(duì)旅行社經(jīng)營(yíng)者、景區(qū)經(jīng)營(yíng)者、民宿經(jīng)營(yíng)者、電商經(jīng)營(yíng)者等群體的座談會(huì)進(jìn)行交流；征求了40多個(gè)省級(jí)單位、11個(gè)地市以及部分人大代表的意見(jiàn)和建議。在充分吸納各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)進(jìn)一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2015年1月份報(bào)省政府后，省法制辦按照地方立法程序，收集、研究相關(guān)資料，開(kāi)展立法調(diào)研，征求各地各部門(mén)意見(jiàn)，召開(kāi)部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)，并通過(guò)網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在以上工作的基礎(chǔ)上，對(duì)送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究、論證和修改，數(shù)易其稿。2015年4月24日省政府第44次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了條例草案。

今年5月以來(lái)，由省人大常委會(huì)副主任馮明和人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，赴有關(guān)市縣開(kāi)展了專(zhuān)題立法調(diào)研，使我們進(jìn)一步明確了立法的指導(dǎo)思想，增強(qiáng)了立法工作的針對(duì)性、可操作性和有效性。

三、條例的主要內(nèi)容

條例制定的上位法和參考依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)旅游法》《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》《浙江省人民政府關(guān)于加快培育旅游業(yè)成為萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》等國(guó)務(wù)院、省人民政府有關(guān)文件。

條例草案共6章61條。第一章總則，共6條。主要對(duì)立法目的、適用范圍、政府及部門(mén)職責(zé)、行業(yè)組織等作出規(guī)定；第二章旅游規(guī)劃與旅游促進(jìn)，共17條。主要對(duì)旅游規(guī)劃編制和審批、旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)、旅游度假區(qū)設(shè)立審批和機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)保障政策、鄉(xiāng)村旅游和民宿等新業(yè)態(tài)、智慧旅游、形象推廣、誠(chéng)信體系建設(shè)、利益共享等內(nèi)容作出規(guī)定；第三章旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)管理，共18條。主要對(duì)旅游者權(quán)利義務(wù)、文明旅游責(zé)任、負(fù)面清單管理、旅游購(gòu)物和付費(fèi)項(xiàng)目及救濟(jì)途徑、導(dǎo)游人員權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)及經(jīng)營(yíng)者、景區(qū)開(kāi)放條件及門(mén)票減免、民宿定義和管理規(guī)范設(shè)定、信用管理等內(nèi)容作出規(guī)定；第四章旅游安全管理，共8條。主要對(duì)政府、旅游主管部門(mén)和旅游經(jīng)營(yíng)者的安全監(jiān)管責(zé)任，景區(qū)承載量核定，高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目管理等內(nèi)容作出規(guī)定；第五章法律責(zé)任，共11條。主要對(duì)前四章的規(guī)定設(shè)定法律責(zé)任，對(duì)相關(guān)違法情形設(shè)定處罰種類(lèi)和金額；第六章附則，共1條。主要對(duì)原條例和另外三個(gè)地方性規(guī)章的廢止情況作出說(shuō)明。

以上是條例草案的框架及主要內(nèi)容。根據(jù)會(huì)議要求，下面，我就條例草案分8方面作重點(diǎn)說(shuō)明：

（一）關(guān)于適用范圍。為節(jié)約、集約使用立法資源，草案借鑒《旅游法》的綜合立法模式，對(duì)旅游規(guī)劃、旅游促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)管理、旅游安全等內(nèi)容分別作了規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)廢止《浙江省旅游管理?xiàng)l例》《浙江省旅行社管理辦法》《浙江省導(dǎo)游人員管理辦法》《浙江省旅游度假區(qū)管理辦法》。（第2條、第61條）

（二）關(guān)于旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)。草案結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題作了如下規(guī)定：①明確了旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)的一般原則。②對(duì)旅游度假區(qū)的設(shè)立程序以及總體規(guī)劃等內(nèi)容作了規(guī)定。③切實(shí)保障旅游資源所在地居民共享旅游發(fā)展成果。根據(jù)中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，草案規(guī)定了四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，在編制相關(guān)規(guī)劃以及興建旅游項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取旅游資源所在地居民的意見(jiàn)；第二，旅游資源所在地居民可以通過(guò)入股、租賃、合作等方式參與所在地旅游資源的開(kāi)發(fā)；第三，旅游資源所在地的居民在同等條件下，可以優(yōu)先在景區(qū)內(nèi)依法從事相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第四，旅游經(jīng)營(yíng)者聘用環(huán)衛(wèi)、保安、司機(jī)等旅游從業(yè)人員時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排旅游資源所在地的居民。（第9-14、23條）

（三）關(guān)于旅游促進(jìn)。草案根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》《浙江省人民政府關(guān)于加快培育旅游業(yè)成為萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》等重要文件的精神，從旅游發(fā)展資金、公共服務(wù)、用地政策、消費(fèi)政策、產(chǎn)業(yè)政策、形象推廣、旅游標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)促進(jìn)我省旅游業(yè)發(fā)展的具體措施作了規(guī)定。（第15-22條）

（四）關(guān)于旅游經(jīng)營(yíng)和從業(yè)人員管理。草案在旅游法等法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，作了如下細(xì)化和補(bǔ)充規(guī)定：①國(guó)家旅游局《旅行社條例實(shí)施辦法》規(guī)定旅行社只能在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，我們結(jié)合《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)〉任務(wù)分解表的通知》（國(guó)辦函〔2014〕121號(hào)）的精神，將范圍由設(shè)區(qū)的市擴(kuò)大到全省。②根據(jù)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的授權(quán)，對(duì)景點(diǎn)景區(qū)導(dǎo)游的考試、發(fā)證作了具體規(guī)定；針對(duì)調(diào)研中反映的導(dǎo)游人員工資低甚至零工資等問(wèn)題，草案結(jié)合勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定作了具體要求。③規(guī)定對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者實(shí)施信用管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。（第27-28、33-34、41條）

另外，旅游糾紛的投訴處理是一個(gè)社會(huì)比較關(guān)注的問(wèn)題，旅游法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)此已有比較詳盡的規(guī)定，國(guó)家工商總局也制定了專(zhuān)門(mén)的規(guī)章。因此，草案規(guī)定了旅游、市場(chǎng)監(jiān)督管理（工商行政管理）主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立和實(shí)施旅游者投訴處理機(jī)制，具體處理則依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定執(zhí)行。（第24條）

（五）關(guān)于文明旅游。旅游中的不文明行為是目前輿論關(guān)注度較高的問(wèn)題。草案在旅游法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作了細(xì)化規(guī)定：①明確旅游者應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛(ài)護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守文明旅游行為規(guī)范等義務(wù)；并規(guī)定嚴(yán)重違反時(shí)，由旅游主管部門(mén)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定記入旅游信用信息管理系統(tǒng)。②細(xì)化旅游經(jīng)營(yíng)者就文明旅游應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任。（第24-26條）

（六）關(guān)于旅游購(gòu)物和付費(fèi)旅游項(xiàng)目。旅游消費(fèi)包括吃、住、行、游、購(gòu)、娛等各方面。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我省旅游總收入中，購(gòu)物約占26%的份額。但同時(shí)，旅游者合法權(quán)益在購(gòu)物中受到侵害的情況也突出存在，社會(huì)反響強(qiáng)烈。草案根據(jù)旅游法的有關(guān)精神，規(guī)定了以下內(nèi)容：①明確旅行社應(yīng)當(dāng)對(duì)安排的購(gòu)物場(chǎng)所和付費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行經(jīng)營(yíng)者負(fù)面名單管理，將嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益的經(jīng)營(yíng)者列入負(fù)面名單。②明確了安排旅游購(gòu)物和付費(fèi)旅游項(xiàng)目的旅游合同規(guī)則，并明確規(guī)定旅游者有權(quán)選擇不參加，旅行社不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者。③明確了旅行社及其從業(yè)人員在安排旅游購(gòu)物和付費(fèi)旅游項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則，如經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、不得獲取回扣等，以凈化旅游購(gòu)物環(huán)境。④規(guī)定了旅行社協(xié)助解決糾紛的義務(wù)，同時(shí)明確了旅行社先行退貨和退款的適用條件，形成倒逼機(jī)制促使旅行社合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。（第29-32條）

（七）關(guān)于鄉(xiāng)村旅游和民宿。鄉(xiāng)村旅游和民宿是我省旅游發(fā)展的重要特色，也是新農(nóng)村建設(shè)和帶動(dòng)農(nóng)民致富就業(yè)的重要途徑。草案根據(jù)旅游法授權(quán)和國(guó)家與省行政審批制度改革的精神，提出了以下要求：①要求縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定和實(shí)施扶持、推廣、指導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游及民宿發(fā)展的政策措施。②明確了營(yíng)業(yè)登記和備案義務(wù)。③針對(duì)民宿自身特點(diǎn)，由省級(jí)有關(guān)主管部門(mén)另行制定治安、消防、衛(wèi)生、環(huán)保方面的指導(dǎo)規(guī)范；設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府根據(jù)本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，并確定相應(yīng)的監(jiān)管措施。④規(guī)定了客房超過(guò)十五間的民宿和提供住宿的農(nóng)家樂(lè)的治安、消防、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)管理，依照《中華人民共和國(guó)消防法》《旅館業(yè)治安管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行。（第19、40條）

（八）關(guān)于旅游安全。近年來(lái)，旅游安全事故已成為安全生產(chǎn)中的突出問(wèn)題，草案為此專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)定，包括如下內(nèi)容：①規(guī)定了政府及其有關(guān)部門(mén)的安全管理責(zé)任，如建立旅游安全應(yīng)急機(jī)制，發(fā)布旅游警示信息，在重大節(jié)慶、賽事、會(huì)展等旅游者集中活動(dòng)期間開(kāi)展重點(diǎn)安全檢查，等等。②進(jìn)一步明確旅游經(jīng)營(yíng)者的安全主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范對(duì)旅游設(shè)施設(shè)備進(jìn)行日常維護(hù)保養(yǎng)，定期對(duì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行安全檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估。③重點(diǎn)對(duì)景區(qū)最大承載量制度作了如下細(xì)化規(guī)定：第一，重申景區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行最大承載量控制制度，并規(guī)定了核定最大承載量的具體規(guī)則。第二，明確了封閉式景區(qū)最大承載量核定的責(zé)任部門(mén)。第三，規(guī)定了封閉式景區(qū)經(jīng)營(yíng)者在最大承載量管理上的權(quán)利和義務(wù)以及旅游者應(yīng)當(dāng)服從景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的流量控制措施。同時(shí)還根據(jù)旅游法有關(guān)精神，進(jìn)一步明確了旅游經(jīng)營(yíng)者在特定情況下的報(bào)告義務(wù)。第四，規(guī)定了開(kāi)放式景區(qū)最大承載量核定由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府或者其確定的部門(mén)負(fù)責(zé)；此外，還規(guī)定了開(kāi)放式景區(qū)的流量監(jiān)測(cè)、流量控制等內(nèi)容。（第42-48條）

以上說(shuō)明和《浙江省旅游條例（草案）》，請(qǐng)予審議。